ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2020 року

м. Київ

Справа № 922/129/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,

за участю секретаря судового засідання - Мазуренко М. В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Східного апеляційного господарського суду від 07.11.2019 (головуючий суддя Пелипенко Н. М., судді Барабашова С. В., Істоміна О. А.)

у справі № 922/129/19

за позовом заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області

до 1) Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та 2) ОСОБА_1

про визнання незаконними та скасування наказів, визнання недійсними договорів, скасування рішень, зобов`язання повернути майно

(у судовому засіданні взяв участь прокурор Семенчук М. А.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до 1) Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та 2) ОСОБА_1 у якому просив:

визнати незаконними та скасувати накази Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 03.02.2017 № 1587-СГ та від 27.04.2017 № 7122-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду";

визнати недійсним, укладений 13.05.2017 між Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області та ОСОБА_1 договір оренди землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, площею 17,0931 га, яка розташована за межами населених пунктів Гетьманівської сільської ради Шевченківського району Харківської області, що зареєстрований 04.09.2017 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, та скасувати державну реєстрацію права оренди земельної ділянки;

визнати недійсним, укладений 07.07.2017 між Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області та ОСОБА_1 договір оренди землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, площею 23,4294 га, яка розташована за межами населених пунктів Василенківської сільської ради Шевченківського району Харківської області, що зареєстрований 04.09.2017 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, та скасувати державну реєстрацію права оренди земельної ділянки;

скасувати рішення державного реєстратора Шевченківської селищної ради Клінкуш М.Л. про державну реєстрацію права оренди на земельну ділянку площею 17,0931 га з кадастровим номером :01:001:0351 від 04.09.2017 (номер запису про інше речове право 22203282);

скасувати рішення державного реєстратора Шевченківської селищної ради Клінкуш М.Л. про державну реєстрацію права оренди на земельну ділянку площею 23,4294 га з кадастровим номером :02:001:0006 від 04.09.2017 (номер запису про інше речове право 22203365);

зобов`язати ОСОБА_1 повернути державі в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області земельну ділянку загальною площею 17,0931 га, яка розташована за межами населених пунктів Гетьманівської сільської ради Шевченківського району Харківської області, кадастровий номер :01:001:0351 вартістю 467926,00 грн та земельну ділянку загальною площею 23,4294 га, яка розташована за межами населених пунктів Василенківської сільської ради Шевченківського району Харківської області, кадастровий номер :02:001:0006 вартістю 705030,00 грн.

2. В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що на підставі наказів Головного управління Держгеокадастру у Харківській області "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду" від 03.02.2017 №1587-СГ та від 27.04.2017 № 7122-СГ між Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області та ОСОБА_1 укладено договори оренди земельних ділянок для ведення фермерського господарства від 13.05.2017 та 07.07.2017 відповідно. Зазначає, що недотримання Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області вимог земельного законодавства призвело до незаконної передачі земельних ділянок в користування ОСОБА_1 без проведення обов`язкових земельних торгів (аукціону), чим порушуються інтереси держави в особі органів виконавчої влади.

3. Обґрунтовуючи підстави звернення до суду прокурор посилається на те, що саме Головне управління Держгеокадастру у Харківської області (відповідач 1) є органом, уповноваженим державою на здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, зокрема законності укладення цивільно-правових угод з цих питань. Недотримання Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області вимог законодавства призвело до незаконної передачі земельних ділянок у користування відповідачу 2, тому прокурор звертається з даним позовом самостійно.

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції

4. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 23.04.2019 позов заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України.

5. Місцевий господарський суд зазначив, що прокурором при подані позову до суду не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах у даній справі, не наведено підстав для представництва інтересів держави у даній справі та обставин нездійснення уповноваженими органами наданих їм повноважень.

6. За висновками місцевого суду, органами, які уповноважені перевіряти законність та обґрунтованість актів Головного управління як територіального органу Держгеокадастру, є відповідно Держгеокадастр та Міністерство аграрної політики та продовольства України.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

7. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 07.11.2019 ухвалу Господарського суду Харківської області від 23.04.2019 скасовано, справу направлено на розгляд до суду першої інстанції.

8. Апеляційний господарський суд зазначив, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, довід прокурора щодо відсутності такого органу суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абз. 3, 4 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

9. Суд апеляційної інстанції зазначив, що місцевий господарський суд, приймаючи оскаржувану ухвалу, неповністю дослідив обставини, які мають значення для справи та неправильно застосував норми процесуального права, у зв`язку з чим дійшов висновку про скасування ухвали Господарського суду Харківської області від 23.04.2019.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

10. ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Східного апеляційного господарського суду від 07.11.2019, а ухвалу Господарського суду Харківської області від 23.04.2019 залишити в силі.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (узагальнено)

11. Скаржник посилається на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано, зокрема, норми статті 131-1 Конституції України, статті 53 Господарського процесуального кодексу України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", у зв`язку з чим дійшов помилкових висновків, скасувавши ухвалу Господарського суду Харківської області від 23.04.2019 та направивши справу № 922/129/19 на розгляд до місцевого господарського суду

12. Скаржник зазначає, що місцевий господарський суд дійшов правильних висновків стосовно того, що прокурором при подані позову до суду не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах з огляду на те, що у даній справі, на думку скаржника, органами, які уповноважені перевіряти законність та обґрунтованість актів територіального органу Держгеокадастру, є відповідно Держгеокадастр та Міністерство аграрної політики та продовольства України.

13. За твердженнями скаржника, апеляційний господарський суд дійшов помилкових висновків щодо незаконності ухвали місцевого господарського суду.

Позиція інших учасників справи

14. Прокурор подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

15. Інші учасники справи не надали відзивів на касаційну скаргу, що відповідно до частини третьої статті 295 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції

16. 08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон України від 15.01.2020 № 460-IX).

17. Пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

18. Оскільки касаційну скаргу подано до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, касаційний розгляд здійснюється відповідно до положень ГПК України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020.

Щодо суті касаційної скарги

19. У даній справі заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до Господарського суду Харківської області з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Харківської області та ОСОБА_1 та на виконання ч. 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України та ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" в тексті позовної заяви обґрунтував свою позицію відсутністю органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах.

20. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

21. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

22. Згідно з абзацами 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

23. Відповідно до абзаців 1 - 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

24. Одночасно згідно з положеннями частин 3 - 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

25. Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

26. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

27. Як вбачається з матеріалів справи, при поданні позовної заяви прокурор зазначив про відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

28. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи ухвалу місцевого господарського суду зазначив, що незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.

29. Верховний Суд погоджується з вказаними висновками апеляційного господарського суду виходячи з наступного.

30. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 дійшла наступного правового висновку:

"Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц). Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор".

31. Разом з тим Верховний Суд відхиляє як необґрунтовані і нерелевантні посилання скаржника на те, що органом уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) з огляду на таке.

32. Так, відповідно до статті 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Згідно зі статтею 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

33. У статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" також встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

34. Відповідно до пункту 1 Положення про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі Положення) центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр).

35. Основними завданнями Держгеокадастру є: реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

36. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах; за проведенням землеустрою; виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

37. Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

38. Враховуючи викладене, органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різні функції, а саме:

- функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності;

- функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.11.2018 у справі № 920/1/18, від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18.

39. Поряд із цим, відповідно до пункту 7 вказаного Положення Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

40. Згідно положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, ГУ Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру і їй підпорядковане. Відповідно до пункту 3 цього положення завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

41. Аналіз вказаного дає підстави стверджувати, що Головне управління Держгеокадастру у Харківській області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру і яке створено саме з метою реалізації повноважень останньої на території Харківської області.

42. З урахуванням викладеного Верховний Суд зазначає, що визначення в якості органу, що уповноважений на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), як про це зазначає скаржник, за умови оскарження наказів Головного управління Держгеокадастру у Харківській області фактично створить парадоксальну ситуацію за якої Позивачем та одним із Відповідачів у справі буде одна і так ж особа - Держгеокадастр.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 07.09.2020 у справі № 917/468/19.

43. Таким чином, за встановлених обставин цієї справи, апеляційний господарський суд дійшов правильних висновків щодо наявності підстав для скасування ухвали місцевого господарського суду, оскільки підстави, з яких суд першої інстанції залишив позов без розгляду, не відповідають законодавчим вимогам. Більше того, залишення позову без розгляду саме з цієї підстави буде суперечити висновкам, викладеним у постанові Верховного Суду від 07.09.2020 у справі № 917/468/19. Доводів, які б ці висновки спростували, у касаційній скарзі не міститься.

44. Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, суд касаційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі "Проніна проти України" (Рішення ЄСПЛ від 18.07.2006). Зокрема, ЄСПЛ у своєму рішенні зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи. У даній справі Верховний Суд дійшов висновку, що скаржникам було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а доводи, викладені в касаційній скарзі не спростовують обґрунтованих та правомірних висновків суду апеляційної інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

45. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішенні судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

46. Згідно положень статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

47. Звертаючись із касаційною скаргою, скаржник не спростував наведених висновків суду апеляційної інстанції та не довів неправильного застосування ним норм матеріального і процесуального права як необхідної передумови для скасування прийнятого ним судового рішення у справі.

48. За таких обставин, касаційна інстанція вважає за необхідне касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного господарських суду - без змін.

Розподіл судових витрат

49. Оскільки суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін оскаржуване судове рішення, відповідно до статті 129 ГПК України витрати зі сплати судового збору необхідно покласти на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Cуд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 07.11.2019 у справі № 922/129/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий О. В. Случ

Судді Н. О. Волковицька

С. К. Могил