ЦЕНТРАЛЬНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20.10.2020 року м.Дніпро Справа № 904/10714/16

Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Білецької Л.М. (доповідач)

суддів: Вечірка І.О., Верхогляд Т.А.,

секретар судового засідання Вітко Г.С.,

розглянувши апеляційну скаргу Любимівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області на рішення господарського суду Дніпропетровської області від 23.06.2020 року у справі № 904/10714/19

за позовом Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної ради (м. Дніпро) в особі Комунального закладу "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради (м. Дніпро);

позивач 1: Дніпропетровська обласна рада, м. Дніпро

позивач 2: Комунальний заклад "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради (м. Дніпро)

до відповідача: Дніпровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області (смт. Слобожанське, Дніпропетровського району, Дніпропетровської області)

за участю третьої особи-1, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (м. Дніпро)

за участю третьої особи-2, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Любимівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області (с. Любимівка, Дніпровського району, Дніпропетровської області)

про визнання недійсним розпорядження № Р-428/0/291-15 від 09.07.2015 "Про вилучення земельної ділянки"

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст обставин справи і рішення суду першої інстанції.

Дніпропетровська місцева прокуратура № 3 в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної ради (далі - позивач-1) в особі Комунального закладу "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради (далі - позивач-2) звернулася до Господарського суду Дніпропетровської області із позовною заявою до Дніпровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області (далі - відповідач), в якій просила суд визнати недійсним розпорядження голови Дніпропетровської районної державної адміністрації № Р-428/0/291-15 від 09.07.2015 "Про вилучення земельної ділянки".

Позовні вимоги обґрунтовані наступним.

Комунальному закладу "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради, на підставі державного акту ІІ-ДП № 007739 від 06.03.1998, виданого Дніпропетровською районною радою народних депутатів Дніпропетровського району Дніпропетровської області, належало право постійного користування земельною ділянкою площею 176,8 га на території Любимівської сільської ради Дніпропетровського району для ведення підсобного господарства.

На підставі розпорядження голови Дніпропетровської районної державної адміністрації "Про вилучення земельної ділянки з постійного користування" № 1750-р від 15.12.2006, земельна ділянка площею 20 га була вилучена з постійного користування пансіонату, переведена в землі запасу.

В подальшому, розпорядженням голови Дніпропетровської районної державної адміністрації № Р-428/0/291-15 від 09.07.2015 "Про вилучення земельної ділянки" було вилучено земельну ділянку загальною площею 176,800 га, яка знаходилась у користуванні Дніпропетровського будинку-інтернату для престарілих та інвалідів на території Любимівської сільської ради, для ведення підсобного господарства, та переведено її до земель запасу Любимівської сільської ради.

Прокурор посилався на те, що Дніпропетровська районна державна адміністрація вийшла за межі наданих законом повноважень, оскаржуване розпорядження прийнято з порушенням статті 19 Конституції України, статей 122, 142, 149 Земельного кодексу України, що є підставою для визнання його недійсним. Також, у позовній заяві прокурором наведено підстави звернення із вказаним позовом до суду, а саме: наявність порушення інтересів держави (територіальної громади), нездійснення їх захисту органом місцевого самоврядування в особі створеного ним комунального закладу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Так, прокурор зазначав, що позивач-1 та позивач-2 тривалий час не звертаються до суду із позовом про відновлення їх порушених прав, а саме: про визнання вказаного вище розпорядження про вилучення земельної ділянки недійсним, що призводить до порушення майнових інтересів держави щодо користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення державної власності.

Оскаржуваним рішенням господарського суду Дніпропетровської області від 23.06.2020 року у справі № 904/10714/16 позовні вимоги Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної ради в особі Комунального закладу "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради до Дніпровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області про визнання недійсним розпорядження № Р-428/0/291-15 від 09.07.2015 "Про вилучення земельної ділянки" задоволено у повному обсязі.

Рішення мотивовано обґрунтованістю позовних вимог і відсутністю у відповідача повноважень щодо розпорядження спірною земельною ділянкою.

2. Короткий і узагальнений зміст апеляційної скарги.

Не погодившись з рішенням місцевого господарського суду, Любимівська сільська рада Дніпровського району Дніпропетровської області звернулась до Центрального апеляційного господарського суду із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 23.06.2020 року у справі № 904/10714/16, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовані наступним:

- судом першої інстанції було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права, а саме - щодо обов`язкової обґрунтованості порушення інтересів держави, та необхідності їх захисту саме з боку прокуратури ( ч. 4 ст. 53 ГПК України); встановлення процесуальної дієздатності особи, що звернулась із позовом та застосування наслідків її відсутності (п. 1 ч. 5 ст. 174 ГПК України); також судом порушено та неправильно застосовано норми матеріального права: ст. 131-1 Конституції України, відкриваючи провадження за позовом прокурора в інтересах Комунального закладу, а не держави, чим фактично звільняючи прокурора від будь-якого обов`язку обґрунтовувати обставини неналежного здійснення захисту інтересів держави з боку КЗ «Дніпропетровський геріатричний пансіонат» ДОР і реалізацію наданих законом повноважень та визначення інтересу держави, який підлягає захисту (положення ст. 19,23,24 Закону України «Про прокуратуру»);

- суд помилково дійшов висновку щодо наявності повноважень у прокурора під час звернення до господарського суду із вказаним позовом позовна заява підписана особою, яка не мала права це робити, оскільки прокуратурою не обґрунтовані та не підтверджені належними доказами підстави для захисту інтересів держави, а також не визначено, в чому саме полягає інтерес держави у даній справі; судом в порушення ст. 53 та п. 1 ч.1 ст. 177 ГПК України не був належним чином визначений склад учасників справи, що спричинило порушення п.2 ч.1 ст. 226 ГПК, що передбачає залишення позовної заяви без розгляду, якщо позов не підписано або підписано неуповноваженою особою;

- прокурором не доведено у встановленому законодавством порядку, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження;

- Комунальний заклад «Дніпропетровський геріатричний пансіонат» ДОР звернувся до окружного адміністративного суду за захистом порушених прав до звернення прокурора в його інтересах до Господарського суду Дніпропетровської області, що підтверджує факт належного здійснення захисту інтересів і реалізацію наданих законом повноважень та спростовує доводи прокурора;

- захисту у цій справі підлягають інтереси держави щодо раціонального використання земель, що полягають у вилученні земельної ділянки у зв`язку з тим, що вона не використовується за цільовим призначенням;

- прокурором не надано суду жодних доказів неможливості звернення з даним позовом до суду КЗ «Дніпропетровський геріатричний пансіонат» ДОР;

- з обставин, викладених прокурором у позовній заяві та доданих доказах, не вбачається обґрунтованих належним чином підстав для захисту інтересів держави саме з боку прокуратури, а також не визначено, який саме інтерес держави підлягає захисту;

- інтереси держави в даній справі представляє та захищає саме Любимівська сільська рада Дніпровського району Дніпропетровської області, оскільки на підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну № 4-3771/15-18-СГ від 27.09.2018 року земельні ділянки: кадастровий номер :02:006:0002. загальною площею 148.7251 га та кадастровий нoмер :02:010:0009, загальною площею 20,00 га дані земельні ділянки перебувають у комунальній власності з 23.11.2018 року та 20.02.2020 року відповідно.

3. Узагальнені доводи та заперечення інших учасників справи.

Відповідно до пояснень прокурора Дніпропетровської обласної прокуратури щодо апеляційної скарги, останню слід залишити без задоволення, рішення господарського суду Дніпропетровської області від 23.06.2020 р. у справі № 904/10714/16 без змін.

Також в поясненнях прокурор зазначає наступне:

- станом на дату прийняття оспорюваного розпорядження № Р-428/0/291-15 від 09.07.2015 р. «Про вилучення земельної ділянки», суб`єктом права власності на спірну земельну ділянку була держава, яка реалізовувала це право через Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області;

- наказом ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 27.09.2018 р. №4-3771/15-18-СГ передано Любимівській сільській об`єднаній громаді (Любимівській сільській раді) Дніпровського району Дніпропетровської області у комунальну власність за актом приймання-передачі земельні ділянки сільськогосподарського призначення держаної власності загальною площею 1647,9930 га, у тому числі земельна ділянка площею 20 га з кадастровим номером :02:010:0009 та земельна ділянка площею 148,7251 га з кадастровим номером 0:02:006:0002;

- зміна форми власності земельної ділянки з державної на комунальну не спростовує доводів позову щодо протиправності оспорюваного розпорядження № Р-428/0/291-15 від 09.07.2015 р. «Про вилучення земельної ділянки» та щодо порушення оспорюваним розпорядженням права позивача на постійне користування земельною ділянкою і не припиняє право постійного користування земельною ділянкою.

Позивач -2 у відзиві на апеляційну скаргу просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, оскільки вважає, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим.

4. Рух справи у суді апеляційної інстанції.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 20.07.2020 року, у складі колегії суддів головуючого судді Білецької Л.М. (доповідач), суддів Верхогляд Т.А., Подобєд І.М. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Любимівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області на рішення Господарського суду дніпропетровської області від 23.06.2020 року у справі № 904/10714/16 та призначено до розгляду у судовому засіданні на 11.08.2020 року.

Розпорядженням керівника апарату суду від 10.08.2020 року, у зв`язку з відпусткою судді Подобєда І.М., призначено автоматичну зміну складу колегії суддів у судовій справі №904/10714/16, за результатами якої змінено склад судової колегії на головуючого суддю: Білецьку Л.М., суддів: Верхогляд Т.А., Вечірка І.О.

11.08.2020 року розгляд апеляційної скарги відкладено на 22.09.2020 року.

22.09.2020 року у судовому засіданні оголошено перерву до 29.09.2020 року.

29.09.2020 року розгляд апеляційної скарги відкладено на 20.10.2020 року.

В судове засідання з`явились прокурор, представники позивача-1, позивача-2, третьої особи-2 та надали пояснення по справі.

Інші учасники справи у судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце судового засідання повідомлені належним чином.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, вислухавши представників сторін, дослідивши матеріали справи, перевіривши правильність застосування господарським судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права при прийнятті ним рішення, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 23.06.2020 року у справі № 904/10714/16 слід скасувати, позовну заяву прокурора залишити без розгляду з наступних підстав.

5. Встановлені та неоспорені судом обставини справи і відповідні їм правовідносини.

5.1. Щодо землекористування.

04.12.1997 р. Дніпропетровською районною радою народних депутатів Дніпропетровського району Дніпропетровської області було винесено розпорядження № 896-р про надання земельної ділянки площею 176,800 га у постійне користування Дніпропетровському будинку-інтернату для престарілих та інвалідів, що підтверджується Державним актом на право постійного користування землею ІІ-ДП № 007739, зареєстрованим у книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 1172 від 06.03.1998 (а.с.38-44 у томі 1).

Розпорядженням голови Дніпропетровської районної державної адміністрації № 1750-р від 15.12.2006 було вилучено з постійного користування Дніпропетровського будинку інтернату для громадян похилого віку та інвалідів земельну ділянку площею 20,0 га та передано у державну власність до земель запасу Любимівської сільської ради. Різницю площі - 156,0 га земельної ділянки між наданою в постійне користування Дніпропетровському будинку інтернату для громадян похилого віку та інвалідів згідно з державним актом ІІ-ДП №007739 від 06.03.1998 та вилученою в землі запасу Любимівської сільської ради, залишено в постійному користуванні Дніпропетровського будинку інтернату для громадян похилого віку та інвалідів (а.с.45-46 у томі 1).

Відповідно до довідки державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями, виданою 27.10.2015 позивачу-2, земельна ділянка загальною площею 156,8 га перебуває у постійному користуванні Дніпропетровського будинку інтернату для громадян похилого віку та інвалідів (а.с.47 у томі 1).

З 09.01.2008 по 29.04.2011 Комунальний заклад "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради неодноразово звертався до Головного управління праці та соціального захисту населення облдержадміністрації, Дніпропетровської ради з листами щодо надання дозволу та повернення у розпорядження Дніпропетровської райдержадміністрації землі, яка знаходиться у користуванні будинку інтернату.

Листом № 2075/0/192-16 від 07.05.2015 Департамент соціального захисту населення Дніпропетровської облдержадміністрації погодив передачу земельної ділянки площею 176,8 га Любимівській сільській раді (а.с.49 у томі 1)

Листом від 13.05.2015 Р. № 1-223 Комунальний заклад "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради звернувся до Любимівської сільської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області із заявою про добровільну відмову від права користування земельною ділянкою площею 176,800 га на користь Любимівської сільської ради (а.с.48 у томі 1).

Листом № 1-267 від 18.06.2015, адресованим Любимівській сільській раді, КЗ "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради зазначив, що має намір відновити ведення підсобного господарства, отже відкликає свою заяву від 13.05.2015 № 1-223 про добровільну відмову від права користування земельною ділянкою площею 176,800 га на користь Любимівської сільської ради. Вказаний лист було отримано 22.06.2015 (а.с.50 у томі 1)

19.06.2015 Любимівська сільська рада Дніпропетровського району Дніпропетровської області звернулася до Дніпропетровської райдержадміністрації із клопотанням № 275, в якому просила вилучити з постійного користування КЗ "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради земельну ділянку площею 176,800 га, передавши її у державну власність (комунальну) до земель резервного фонду Любимівської сільської ради (а.с.51 у томі 1).

Розпорядженням Дніпропетровської районної державної адміністрації від 09.07.2015 № Р-428/0/291-15 було:

- вилучено земельну ділянку площею 176,800 га, яка знаходиться в користуванні Дніпропетровського будинку інтернату для престарілих та інвалідів на території Любимівської сільської ради, для ведення підсобного господарства, згідно з державним актом на право постійного користування серії ІІ-ДП № 007739, яка розташована за межами населеного пункту на території Любимівської сільської ради та переведено її до земель запасу Любимівської сільської ради;

- державний акт на право постійного користування землею серії ІІ-ДП № 007739, зареєстрований в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за №1172 від 06.03.1998 визнано таким, що втратив чинність.

Розпорядження від 09.07.2015 № Р-428/0/291-15 винесено на підставі клопотання голови Любимівської сільської ради про вилучення земельної ділянки із земель, які передано Дніпропетровському будинку-інтернату для престарілих та інвалідів на території Любимівської сільської ради для ведення підсобного господарства, враховуючи заяву КЗ "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради про добровільну відмову від права користування земельною ділянкою площею 176,800 га на користь Любимівської сільської ради, лист-погодження від 07.05.2015 за № 2075/0/192-15 Департаменту соціального захисту населення Дніпропетровської облдержадміністрації погодив передачу земельної ділянки Любимівській сільській раді (а.с.52 у томі 1).

Листом від 13.04.2016 № 19-4-0.2-4472/2-16, у відповідь на позовну заяву від 14.03.2016 р., Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області повідомило, що від РДА Розпорядження № Р-428/0/291 до Управління Держгеокадастру у Дніпропетровському районі не надходило і відомості щодо реєстрації скасування права постійного користування також. Крім того, КЗ "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" є постійним користувачем 176,800 га землі, а розбіжність у 20,0 га не була внесена, внаслідок того, що наказ № 377 від 05.11.1998 "Про затвердження форм державної статистичної звітності з земельних ресурсів та Інструкції з заповнення державної статистичної звітності з кількості обліку земель (форми № 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем)" втратив чинність, а звітність за формою 6-зем з 01.01.2016 не ведеться і зміни в статистичну звітність не вносяться (а.с. 166-168 у томі 2).

При цьому, як вбачається з матеріалів справи, а саме: з витягів з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань:

- станом на 14.01.2005р. юридичною особою з ідентифікаційним кодом 03562537 є Дніпропетровський будинок-інтернат для престарілих та інвалідів (місцезнаходження: 49000, м.Дніпропетровськ, вулиця Гаванська, будинок 15) (а.с.217-219 у томі 2);

- станом на 20.01.2005р. юридична особа з ідентифікаційним кодом 03562537 станом на 20.01.2005 має найменування - Дніпропетровський будинок-інтернат для громадян похилого віку та інвалідів (місцезнаходження: 49000, м. Дніпро, вулиця Гаванська, будинок 15) (а.с.220-222 у томі 2);

- станом на 20.05.2020 юридична особа з ідентифікаційним кодом 03562537 має найменування - Комунальний заклад "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради (місцезнаходження: 49000, м. Дніпро, вулиця Гаванська, будинок 15) (а.с.223-226 у томі 2).

Рішенням Дніпропетровської обласної ради від 23.05.2008 № 402-15-У було змінено найменування Дніпропетровського будинку-інтернату для громадян похилого віку та інвалідів (місцезнаходження: вулиця Гаванська, 15, м. Дніпропетровськ, Україна) на Комунальний заклад "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради та затверджено статут у новій редакції (а.с.178 у томі 2).

Зміна вказаного найменування також вбачається з проведеної 18.06.2008р. реєстраційної дії по зміні повного найменування, відображеної у витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо Комунального закладу "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради (а.с.225 у томі 2).

Спірна земельна ділянка загальною площею 176,8 га, з урахуванням розпорядження Дніпропетровської райдержадміністрації від 15.12.2006 р. № 1750-Д, на теперішній час розділена на дві окремі земельні ділянки, а саме: площею 20 га з кадастровим номером :02:0009 та площею 148,7251 га з кадастровим номером :02:006:0002, що вбачається з Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Земельні ділянки з кадастровими номерами :02:006:0002, :02:010:0009 щодо яких існують спори знаходяться на території Любимівської сільської об`єднаної територіальної громади Дніпровського району Дніпропетровської області.

На виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 № 60-р Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 27.09.2018р. було прийнято Наказ "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" № 4-3771/15-18 СГ, передано Любимівській сільській об`єднаній територіальній громаді Дніпровського району Дніпропетровської області у комунальну власність за актом приймання-передачі земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 1647,9930 га на території Любимівської сільської об`єднаної територіальної громади Дніпровського району Дніпропетровської області за межами населеного пункту згідно з додатком до акта приймання-передачі. Між Головним управлінням та Любимівською сільською об`єднаною територіальною громадою Дніпровського району Дніпропетровської області 27.09.2018 підписано акт приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної власності у комунальну власність. Згідно із додатком до вказаного акту земельні ділянки з кадастровими номерами 0:02:006:0002, :02:010:0009 передано з державної власності у комунальну.

5.2. Щодо підстав представництва прокурора.

В матеріалах справи наявні докази повідомлення прокурором позивача-1 та позивача-2 про наявність підстав для представництва інтересів держави (а.с.53-56 том 1), з посиланням на бездіяльність Дніпропетровської обласної ради в особі створеного нею Комунального закладу. Позов було подано прокурором до господарського суду 22 листопада 2016 року.

Такий висновок прокурора спростовується матеріалами справи , оскільки раніше 16.11.2016 року Комунальний заклад «Дніпропетровський геріатричний пансіонат» самостійно звернувся до адміністративного суду з аналогічними позовними вимогами. Ця обставина була розцінена судом першої інстанції як неналежний спосіб захисту інтересів держави, оскільки справа підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

Внаслідок того, що прокурор позбавив можливості позивача самостійно захистити свої права утворилася ситуація, коли паралельно і одночасно в судах господарської і адміністративної юрисдикції стали слухатися дві справи з аналогічними позовними вимогами: одна за позовом прокурора в інтересах держави в особі позивача, і ще одна- за позовом самого позивача, подана ним до суду адміністративного.

Однак ця помилка позивача була виправлена постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09.04.2020 р. і справа №804/7822/16 передана з Верховного Суду до Господарського суду Дніпропетровської області для розгляду в порядку процесуального господарського судочинства за заявою самого позивача ( т. 2 а.с 164), тобто з квітня 2020 року стали відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в особі позивача, оскільки ним були вжиті заходи щодо відстоювання свого права у господарському суді шляхом подання відповідної заяви до Верховного Суду про направлення справи до господарського суду Дніпропетровської області (т. 2 а.с. 175).

Відстоюючи своє право самостійної участі як позивача у господарському процесі, 2.06.2020 року представником позивача-2 до суду першої інстанції було подано клопотання про об`єднання справи №804/7822/16 в одне провадження зі справою №904/10714/16 ( т. 2 а.с. 202), справа уже перебувала у провадженні судді Бєлік В.Г., про що зазначено у клопотанні і підтверджено ухвалою судді від 3.06. 2020 року( т. 2 а.с.229 ). За таких обставин суд мав надати належну оцінку наданому позивачем клопотанню та доказам процесуальної реалізації його позовної заяви і бажанню самостійно відстоювати власні інтереси.

6. Доводи, з яких судова колегія не погодилася з висновком суду першої інстанції.

Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також 4) зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина 1). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина 3). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1 -3 частини 4).

Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

На необхідності обґрунтування прокурором наявності підстав для представництва наголосила Велика Палата Верховного Суду і у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Водночас тлумачення пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Апеляційний суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).

Оскільки повноваження органів влади, зокрема, і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Апеляційний суд в цьому випадку погоджується з обґрунтованим доводом апеляційної скарги про недоведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення позивачем захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Колегія суддів зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

Частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

7. Мотиви прийняття або відхилення кожного аргументу.

Колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги в частині недотримання прокурором у цій справі встановленого законом порядку та підстав для представництва інтересів держави, а саме щодо відсутності надання розумного строку позивачеві для реагування на виявлені порушення та роз`яснення йому належного способу захисту своїх прав, що в кінцевому результаті призвело до існування у судах різної юрисдикції двох аналогічних справ з однаковими позовними вимогами однієї за позовом прокурора, і другої за позовом позивача. Надалі підстави для представництва прокурора взагалі відпали, оскільки у господарському суді став перебувати позов позивача про захист своїх прав і пріоритет у захисті прав мав бути відданий саме позивачеві , чого місцевим господарським судом зроблено не було.

8. Коли і ким були порушені, оспорені або невизнані права чи інтереси, за захистом яких особа звернулася до суду.

Оскільки прокурором порушені засади представництва інтересів держави, то його позов має бути залишений без розгляду.

9. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги.

Колегія суддів приходить до висновку, рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 23.06.2020 року у справі № 904/10714/16 ухвалено з порушення норм матеріального і процесуального права, що є підставою для часткового задоволення апеляційної скарги, скасування рішення та залишення позову без розгляду.

Керуючись ст. ст. 129, 269, 270, 275-284 Господарського процесуального кодексу України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Любимівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області на рішення господарського суду Дніпропетровської області від 23.06.2020 року у справі № 904/10714/16 задовольнити частково.

Рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 23.06.2020 року у справі № 904/10714/16 - скасувати.

Позовну заяву Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної ради в особі Комунального закладу "Дніпропетровський геріатричний пансіонат" Дніпропетровської обласної ради до відповідача Дніпровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області за участю третьої особи-1, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області за участю третьої особи-2, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Любимівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області (с. Любимівка, Дніпровського району, Дніпропетровської області) про визнання недійсним розпорядження № Р-428/0/291-15 від 09.07.2015 "Про вилучення земельної ділянки" залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 20 днів з дня складення повного тексту постанови.

Повний текст складено 22.10.2020 року.

Головуючий суддя Л.М. Білецька

Суддя І.О. Вечірко

Суддя Т.А. Верхогляд