ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2020 року

м. Київ

Справа № 916/2052/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Пількова К. М. - головуючого, Зуєва В. А., Чумака Ю. Я.,

за участю секретаря судового засідання - Жураховської Т. О.,

учасники справи:

прокурор - Савицька О.В. прокурор Офісу Генерального прокурора;

позивач - не з`явився;

відповідач - не з`явився.

розглянув у судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області

на ухвалу Господарського суду Одеської області (суддя Мостепаненко Ю. І.) від 23.07.2019

та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду (головуючий - Діброва Г. І., судді: Разюк Г. П., Колоколов С. І.) від 10.10.2019 у справі

за позовом Заступника прокурора Одеської області (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Рада)

до Громадської організації "Отрада" (далі - ГО)

про розірвання договору оренди та зобов`язання повернути земельну ділянку,

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. 17.07.2019 Прокурор в інтересах держави в особі Ради звернувся до Господарського суду Одеської області з позовом до ГО, в якому просив розірвати укладений 20.06.2006 між Радою та ГО договір оренди земельної ділянки площею 5,1072 га, яка розташована за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, смт. Таїрове, вул. Рибпортівська, 100 (далі - Земельна ділянка), зареєстрований у Книзі реєстрації договорів оренди землі за № 14; зобов`язати ГО повернути Раді Земельну ділянку.

1.2. Позовна заява мотивована тим, що ГО (орендар) порушує умови Договору в частині заборони зводити на Земельній ділянці будь-які капітальні будівлі та споруди.

1.3. В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави в цій справі Прокурор зазначав, що ГО не дотримується умов Договору та вимог земельного законодавства, а підставою представництва інтересів держави в особі Ради (уповноваженого суб`єкта владних повноважень) є її пасивна поведінка, оскільки вона не вжила заходів, спрямованих на повернення Земельної ділянки та розірвання Договору в судовому порядку.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2.1. Ухвалою Господарського суду Одеської області від 23.07.2019, залишеною без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 10.10.2019, позовну заяву Прокурора повернуто на підставі пункту 4 частини п`ятої статті 174 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

2.2. Рішення судів мотивовані тим, що за змістом статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон) прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва та додержання ним порядку, передбаченого Законом; Прокурор не надав доказів, що Рада не має можливості самостійно захистити права держави (територіальної громади) у цьому випадку, а також доказів неналежності здійснення нею такого захисту; лист Ради від 28.05.2019 № 484 (далі - Лист № 484) не є доказом нездійснення нею своїх повноважень, оскільки цим листом Рада повідомила Прокурора, що ГО вчасно сплачує орендні платежі за Договором та не має відповідної заборгованості, у зв`язку з чим відсутні підстави для дострокового розірвання Договору та здійснення Прокурором заходів представницького характеру; в матеріалах справи міститься адресований Раді лист від 23.05.2019 № 05/1-1747вих19 (далі - Лист № 05/1-1747вих19), в якому повідомлялось, що Прокурор підготував позовну заяву в інтересах держави в її особі до ГО про розірвання Договору та зобов`язання повернути Земельну ділянку, та зазначалось, що позовну заяву найближчим часом буде скеровано до суду для розгляду по суті; матеріали справи не містять доказів направлення (вручення) Листа-05/1-1747вих19 Раді, тобто доказів виконання Прокурором приписів частини четвертої 23 Закону, а саме попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про намір звернення до суду з позовом; Прокурор не довів необхідності захисту інтересів держави, не надав доказів наявності підстав, передбачених статтею 23 Закону, та не дотримався процедури попереднього звернення до суб`єкта владних повноважень, передбаченої частиною четвертою цієї статті.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

3.1. 30.10.2019 Заступник прокурора Одеської області подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 і постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 10.10.2019 та передати справу для продовження розгляду до Господарського суду Одеської області.

4. Доводи Скаржника, викладені у касаційній скарзі

4.1. Суди неправильно застосували пункт 3 частини першої статті 131 Конституції України, статтю 23 Закону, а також порушили приписи частини четвертої статті 53 і статті 236 ГПК України, а їх висновки не відповідають обставинам справи, оскільки Рада не вчиняла будь-яких дій, спрямованих на розірвання Договору та повернення Земельної ділянки, що підтверджується листом прокуратури Одеської області від 10.05.2019 № 05/1-1524вих-19 (далі - Лист № 05/1-1524вих-19), яким Раду повідомлено про виявлені порушення вимог земельного законодавства та недотримання ГО умов Договору, що вказані у позові Прокурора. У відповідь на цей лист Рада направила Лист № 484, в якому зазначила, що не надавала будь-які дозволи або погодження на розміщення на Земельній ділянці об`єктів нерухомості, а така інформація у неї відсутня. Проте, з позовом до суду Рада не звернулась та не повідомила про намір такого звернення, що свідчить про нездійснення нею захисту інтересів держави. Нездійснення Радою з 10.05.2019 (дати повідомлення про виявлені порушення) заходів, спрямованих на розірвання Договору оренди і повернення Земельної ділянки в судовому порядку, є доказом її бездіяльності та підставою для представництва Прокурором інтересів держави в суді.

При цьому посилання суду апеляційної інстанції на відсутність доказів направлення Прокурором повідомлення в порядку статті 23 Закону на адресу Ради є неспроможними, оскільки Лист № 05/1-1747вих19 направлено на її адресу 17.07.2019, що підтверджується відбитком поштового штемпеля на описі вкладення до позовної заяви.

5. Узагальнений виклад позиції інших учасників справи

5.1. 11.12.2019 ГО подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить скаргу залишити без задоволення, оскаржувані ухвалу та постанову - без змін.

5.2. Відзив обґрунтований доводами, які подібні до мотивів, викладених в оскаржуваних судових рішеннях.

6. Розгляд справи Верховним Судом

6.1. Ухвалою Суду від 27.11.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Заступника прокурора Одеської області; встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 12.12.2019; зупинено провадження у цій справі до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.

6.2. 26.05.2020 Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову у справі № 912/2385/18, повний текст якої оприлюднено в Єдиному державному реєстрі судових рішень 20.07.2020.

6.3. Ухвалою Суду від 10.08.2020 провадження у справі поновлено; розгляд справи призначено в судовому засіданні на 08.09.2020.

7. Встановлені судами обставини

7.1. Прокурор додав до позовної заяви Лист № 484, яким Рада повідомила його, що ГО вчасно сплачує орендні платежі за Договором та не має відповідної заборгованості, у зв`язку з чим відсутні підстави для дострокового розірвання Договору та здійснення прокуратурою заходів представницького характеру; Рада не надавала будь-які дозволи, погодження, тощо на розміщення об`єктів нерухомості на земельній ділянці, орендованій ГО, а така інформація у неї відсутня. Прокурор отримав цей лист 12.07.2019.

7.2. В матеріалах справи міститься адресований Раді Лист № 05/1-1747вих19, в якому повідомлялось, що Прокурор підготував позовну заяву в інтересах держави в її особі до ГО про розірвання Договору та зобов`язання повернути Земельну ділянку, та зазначалось, що позовну заяву найближчим часом буде скеровано до суду для розгляду по суті. Матеріали справи не містять доказів направлення (вручення) Листа № 05/1-1747вих19 та його отримання Радою до моменту подання позову.

8. Позиція Верховного Суду

8.1. Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

8.2. Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

8.3. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

8.4. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої).

8.5. Таким чином, відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

8.6. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

8.7. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

8.8. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

8.9. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

8.10. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

8.11. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

8.12. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

8.13. Згідно з пунктом 4 частини п`ятої статті 174 ГПК України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

8.14. Суди встановили, що у відповідь на звернення Прокурора Рада надіслала Лист № 484, в якому повідомила його, що ГО вчасно сплачує орендні платежі за Договором та не має відповідної заборгованості, у зв`язку з чим відсутні підстави для дострокового розірвання Договору оренди та здійснення прокуратурою заходів представницького характеру, а також, що Рада не надавала будь-які дозволи, погодження, тощо на розміщення об`єктів нерухомості на земельній ділянці, орендованій ГО, і така інформація у неї відсутня; Листом № 05/1-1747вих19 Прокурор повідомив Раду, що підготував в інтересах держави в її особі позовну заяву до ГО про розірвання Договору та зобов`язання повернути Земельну ділянку, однак матеріали справи не містять доказів направлення (вручення) цього листа та його отримання Радою до моменту подання позову.

8.15. Повертаючи без розгляду позовну заяву Прокурора на підставі пункту 4 частини п`ятої статті 174 ГПК України суди виходили, зокрема, з того, що Прокурор не надав доказів, що Рада не має можливості самостійно захистити права держави (територіальної громади) у цьому випадку, а також доказів неналежності здійснення нею такого захисту; Лист № 484 не є доказом нездійснення Радою своїх повноважень; матеріали справи не містять доказів направлення (вручення) Листа-05/1-1747вих19 Раді, тобто доказів виконання Прокурором приписів частини четвертої 23 Закону, а саме попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про намір звернення до суду з позовом; Прокурор не довів необхідності захисту інтересів держави, не надав доказів наявності підстав, передбачених статтею 23 Закону, та не дотримався процедури попереднього звернення до суб`єкта владних повноважень, передбаченої частиною четвертою цієї статті.

8.16. Суд звертає увагу на те, що відповідно до пункту 5 частини третьої статті 162 ГПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.

8.17. Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

8.18. Як убачається з матеріалів справи, на виконання частин третьої-п`ятої статті 53 ГПК України Прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Радою, яка усвідомлювала порушення інтересів держави та не вжила заходів, спрямованих на розірвання Договору та повернення Земельної ділянки у судовому порядку, про що повідомила Прокурора Листом № 484 (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що ГО не дотримується умов Договору та вимог земельного законодавства, чим обґрунтовував порушення інтересів держави (тобто навів підстави для звернення з позовом).

8.19. При цьому Скаржник стверджує, що Прокурор дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону, шляхом надіслання Раді Листа № 05/1-1524вих-19 про виявлені порушення ГО вимог земельного законодавства та умов Договору, які вказані у позові Прокурора, а Рада, реагуючи на стверджуване порушення інтересів держави, направила у відповідь Прокурору Лист № 484, за змістом якого не виявила наміру самостійно звернутися з позовом та, на думку Прокурора, не спростувала його твердження щодо виявлених порушень законодавства. Такі дії були оцінені Прокурором як бездіяльність.

8.20. Суди встановили, що Лист № 484 Рада направила у відповідь на звернення Прокурора, однак, повертаючи без розгляду позовну заяву, залишили без уваги викладені у ній твердження, що Рада з цього звернення дізналась про стверджувані Прокурором правопорушення, які вчиняє ГО.

8.21. Разом з цим за висновком, викладеним у підпункті 48 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

8.22. Відповідно до частини першої статті 174 ГПК України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 162, 164, 172 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

8.23. Отже, у випадку якщо прокурор, звертаючись з позовом, посилається на обставини, які можуть бути підставою для здійснення представництва інтересів держави в суді, однак не надає суду обґрунтування наявності цих підстав з відповідними доказами, суд залишає позовну заяву без руху для усунення цих недоліків. У тому ж випадку, якщо прокурор не посилається на такі обставини або обставини, на які він посилається, не можуть бути підставою для здійснення представництва, і, відповідно, їх обґрунтування і підтвердження доказами не має значення, суд згідно з пунктом 4 частини п`ятої статті 174 ГПК України повертає позовну заяву і додані до неї документи.

8.24. Таким чином, у цій справі суди мали можливість залишити позовну заяву Прокурора без руху для усунення її недоліків, зокрема, для підтвердження його посилань на обізнаність Ради про стверджувані правопорушення зі звернення, на яке Рада відповіла Листом № 484, і повернути зазначений позов у разі, якщо ці недоліки не будуть усунуті.

8.25. Однак суди попередніх інстанцій не застосували положення про залишення позовної заяви без руху, передбачені статтею 174 ГПК України, та не досліджували вищевказане звернення Прокурора до Ради, у зв`язку з чим належним чином не встановили, чи дотримався він порядку, передбаченого статтею 23 Закону, тобто чи містились у зверненні Прокурора, на яке Рада відповіла Листом № 484, посилання на порушення, що вказані у позові Прокурора, чи мала Рада можливість спростувати стверджуване ним порушення інтересів держави або самостійно звернутись до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення, а також, чи можна кваліфікувати її дії у спірних правовідносинах як бездіяльність.

8.26. Таким чином, Суд вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій, що у Прокурора відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Ради, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання Прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження підстав для представництва Прокурора в інтересах держави в особі цього органу.

8.27. За наведених мотивів, оскаржувані ухвала та постанова судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа має бути передана до місцевого господарського суду для вирішення питання про відкриття провадження, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

9. Судові витрати

9.1. Розподіл судових витрат не здійснюється, оскільки справа передається до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області задовольнити частково.

2. Ухвалу Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 10.10.2019 у справі № 916/2052/19 скасувати. Справу № 916/2052/19 передати до Господарського суду Одеської області для вирішення питання про відкриття провадження.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя К. М. Пільков

Судді В. А. Зуєв

Ю. Я. Чумак