ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 вересня 2020 року

м. Київ

Справа № 911/980/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Сухового В.Г. - головуючого, Берднік І.С., Міщенка І.С.

за участю секретаря судового засідання - Журавльова А.В.

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Київської області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 19.02.2019 (головуючий суддя Чорногуз М.Г., Хрипун О.О., Агрикова О.В.) у справі № 911/980/18

за позовом Заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі: 1) Вишгородської районної ради, 2) Комунального закладу Вишгородської районної ради "Вишгородський міжшкільний навчально-виробничий комбінат"

до 1) Вишгородської міської ради, 2) Комунального підприємства "Координаційний центр з будівництва та земельних питань Вишгородської міської ради"

про визнання незаконним та скасування рішення, скасування реєстрації права постійного

Історія справи

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. У травні 2018 року заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до господарського суду з позовом в інтересах держави в особі Вишгородської районної ради та Комунального закладу Вишгородської районної ради "Вишгородський міжшкільний навчально-виробничий комбінат" (далі - Вишгородський МНВК) до Вишгородської міської ради та Комунального підприємства "Координаційний центр з будівництва та земельних питань Вишгородської міської ради" (далі - КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради") про:

- визнання незаконним та скасування рішення Вишгородської міської ради від 28.11.2016 № 18/24;

- скасування рішення від 11.04.2017, індексний номер 34715307, про державну реєстрацію за КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради" права постійного користування земельною ділянкою площею 0,4397 га з кадастровим номером :01:135:6601, яка розташована за адресою: Київська область, Вишгородський район, м. Вишгород, вул. Київська;

- скасування запису в Єдиному державному реєстрі речових прав на нерухоме майно № 19909008 від 05.04.2017 про державну реєстрацію за КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради" права постійного користування земельною ділянкою площею 0,4397 га з кадастровим номером :01:135:6601, яка розташована за адресою: Київська область, Вишгородський район, м. Вишгород, вул. Київська.

1.2. В обґрунтування позовних вимог прокурор посилається на те, що оскаржуваним рішенням Вишгородської міської ради незаконно передано в постійне користування Комунального підприємства "КЦБЗП Вишгородської міської ради" спірну земельну ділянку, на якій знаходяться об`єкти, які перебувають у спільній комунальній власності територіальних громад сіл, селища, міста Вишгородського району в особі Вишгородської районної ради та в оперативному управлінні Вишгородського МНВК.

1.3. Крім того, з урахуванням положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор вказував на порушення інтересів держави та наявність у нього підстав для звернення до суду, оскільки незаконне рішення Вишгородської міської ради позбавляє територіальну громаду правомочностей власника землі, а бездіяльність Вишгородської районної ради та Вишгородського МНВК у вирішенні даного питання, вказує на наявність правових підстав для втручання органів прокуратури шляхом звернення до суду з позовом щодо скасування протиправних рішень органів державної влади.

2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

2.1. Рішенням Господарського суду Київської області від 17.10.2018 позов задоволено повністю. Визнано незаконним та скасовано рішення Вишгородської міської ради від 28.11.2016 № 18/24 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування КП "Координаційний центр з будівництва та земельних питань Вишгородської міської ради". Скасовано рішення від 11.04.2017, індексний номер 34715307, про державну реєстрацію за Комунальним підприємством "Координаційний центр з будівництва та земельних питань Вишгородської міської ради" права постійного користування земельною ділянкою площею 0,4397 га з кадастровим номером :01:135:6601, яка розташована за адресою: Київська область, Вишгородський район, м. Вишгород, вул. Київська. Скасовано запис в Єдиному державному реєстрі речових прав на нерухоме майно № 19909008 від 05.04.2017 про державну реєстрацію за Комунальним підприємством "Координаційний центр з будівництва та земельних питань Вишгородської міської ради" права постійного користування земельною ділянкою площею 0,4397 га з кадастровим номером :01:135:6601, яка розташована за адресою: Київська область, Вишгородський район, м. Вишгород, вул. Київська. Стягнуто з Вишгородської міської ради на користь прокуратури Київської області 2 643,00 грн судового збору. Стягнуто з Комунального підприємства "Координаційний центр з будівництва та земельних питань Вишгородської міської ради" на користь прокуратури Київської області 2 643,00 грн судового збору.

2.2. Рішення місцевого господарського суду мотивовано тим, що на земельній ділянці площею 0,4212 га, знаходяться об`єкти нерухомого майна, які на праві спільної комунальної власності належать територіальній громаді сіл, селища, міста Вишгородського району в особі Вишгородської районної ради та перебувають в оперативному управління Вишгородського МНВК, а тому, хоча право користування зазначеною земельною ділянкою у встановлено законом порядку не оформлене, з урахуванням імперативних положень частини 1 статті 377 Цивільного кодексу України, статті 120 Земельного кодексу України, Вишгородська районна рада має законодавчо визначене право на земельну ділянку, на якій розташовані належні їй будівлі.

2.3. При цьому встановивши, що земельна ділянка площею 0,4212 га, яку було передано у тимчасове користування Вишгородського МНВК на підставі рішення виконавчого комітету Вишгородської міської ради народних депутатів від 09.07.1997 № 204, частково розташована в межах земельної ділянки площею 0,4397 га, що надана в постійне користування КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради" на підставі оспорюваного рішення Вишгородської міської ради від 28.11.2016 № 18/24 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування Комунальному підприємству "КЦБЗП Вишгородської міської ради", тому з посиланням на положення пункту 10 частини 2 статті 16, статті 21, частину 1 статті 191, частину 1 статті 316, частину 1статті 321, частину 1 статті 377, частину 1 статті 393 Цивільного кодексу України, статей 120, 125 Земельного кодексу України, суд дійшов висновку, що Вишгородська міська рада, приймаючи оспорюване рішення щодо відведення спірної земельної ділянки в постійне користування КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради", порушила права та законні інтереси територіальних громад сіл, селища, міста Вишгородського району, оскільки відведення вказаної земельної ділянки відбулось без врахування факту розташування на даній земельній ділянці будівель, необхідних для обслуговування Вишгородського МНВК, на які Вишгородською районною радою, відповідно до вимог чинного законодавства, оформлені правовстановлюючі документи.

2.4. Крім того, за висновками суду першої інстанції, відповідно до частини 2 статті 26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", скасування рішення Вишгородської міської ради від 28.11.2016 №18/24 є підставою для скасування запису за № 19909008 про право постійного користування земельною ділянкою, внесеного на підставі рішення державного реєстратора Вишгородської міської ради від 11.04.2017.

2.5. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 19.02.2019 рішення Господарського суду Київської області від 17.10.2018 у справі № 911/980/18 скасовано. Залишено без розгляду позовну заяву Заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Вишгородської районної ради та Комунального закладу Вишгородської районної ради "Вишгородський МНВК" до Вишгородської міської ради та КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради" про визнання незаконним та скасування рішення Вишгородської міської ради № 18/24 від 28.11.2016, скасування рішення від 11.04.2017, індексний номер 34715307, про державну реєстрацію за КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради" права постійного користування земельною ділянкою площею 0,4397 га з кадастровим номером :01:135:6601, яка розташована за адресою: Київська область, Вишгородський район, м. Вишгород, вул. Київська, скасування запису в Єдиному державному реєстрі речових прав на нерухоме майно № 19909008 від 05.04.2017 про державну реєстрацію за КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради" права постійного користування земельною ділянкою площею 0,4397 га з кадастровим номером :01:135:6601, яка розташована за адресою: Київська область, Вишгородський район, м. Вишгород, вул. Київська.

2.6. Апеляційний господарський суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції, вказав на те, що прокурор, у порушення статті 23 Закону України "Про прокуратуру", звертаючись до суду в інтересах держави в особі Вишгородської районної ради та Комунального закладу Вишгородської районної ради "Вишгородський МНВК", не обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва інтересів саме держави в суді, з урахуванням наявності у матеріалах справи доказів здійснення органом, в інтересах якого звернувся прокурор, самостійного захисту прав та інтересів щодо спірної земельної ділянки у судовому порядку, у зв`язку з чим подану прокурором позовну заяву залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

3.1. Заступник прокурора Київської області у поданій до Верховного Суду касаційній скарзі просить постанову Північного апеляційного господарського суду від 19.02.2019 скасувати, і залишити в силі рішення Господарського суду Київської області від 17.10.2018.

Аргументи учасників справи

5. Доводи прокуратури, яка подала касаційну скаргу (узагальнено)

5.1. Скарга мотивована неправильним застосуванням та порушенням судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, зокрема, статті 1311 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), з посиланням на практику Верховного Суду, викладену у постановах від 08.02.2019 у справі № 915/20/18, від 25.09.2018 у справі 822/238/15, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, в яких зазначено, що надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де дійсно потрібно.

5.2. Також, прокурором зазначено, що перебування спірної земельної ділянки у комунальній власності Вишгородської районної ради підтверджено дослідженими судом першої інстанції доказами, тому рішення Вишгородської міської ради № 18/24 від 28.11.2016 суперечить принципам земельних відносин в Україні, які закріплені в статті 14 Конституції України, статті 5 Земельного кодексу України, приписам статей 181, 316, 321, 377 Цивільного кодексу України, статей 120, 125 Земельного кодексу України. За таких обставин, прокурор зазначив, що порушення інтересів держави полягає у нехтуванні органами місцевого самоврядування встановлених державою порядку, приписів та обмежень щодо розпорядження земельними ресурсами (стаття 19 Конституції України, стаття 122 Земельного кодексу України), тому звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання повернення спірних земельних ділянок, які були незаконно передані КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради".

6. Позиція інших учасників справи у відзиві на касаційну скаргу

6.1. Відповідач-1 у письмових поясненнях на касаційну скаргу просить відмовити у задоволенні касаційної скарги прокурора, посилаючись на те, що судом апеляційної інстанції в межах доводів та заперечень сторін вірно встановлено обставини справи, за результатами розгляду яких прийнято правильне та законне рішення суду.

6.2. Відповідач-2 у поданому відзиві на касаційну скаргу зазначає про необґрунтованість доводів прокурора, які не були підтверджені належними доказами, і цим обставинам судом першої інстанції не було надано належної правової оцінки, а також запереченням відповідачів щодо відсутності у прокурора підстав для звернення з даним позовом, тому висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, що призвело до неправильного застосування норм матеріального права та прийняття неправильного рішення у даній справі.

6.3. Інші учасники справи не скористалися своїм правом на подання відзиву на касаційну скаргу.

7. Обставини справи встановлені судами

7.1. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 09.07.1997 виконавчим комітетом Вишгородської міської ради народних депутатів прийнято рішення № 204 "Про затвердження матеріалів інвентаризації і надання земельних ділянок підприємствам, організаціям, кооперативам та фізичним особам", пунктом 3 якого затверджено матеріали інвентаризації земельної ділянки Вишгородського МНВК загальною площею 1,2641 га у Київській області, Вишгородський район, м. Вишгород, вул. Київська, а підпунктом 3.1 вирішено надати Вишгородському МНВК земельну ділянку площею 0,8429 га в постійне користування і 0,4212 га в тимчасове користування на правах оренди терміном до п`яти років. До матеріалів інвентаризації долучено план встановлення меж земельної ділянки Вишгородського МНВК, з якого вбачається, що на земельній ділянці, яка передається у тимчасове користування площею 0,4212 га, також розташовані будівлі Вишгородського МНВК, а саме: гараж площею 0,0378, туалет площею 0,0011 га, інші площею 0,3674 га.

7.2. На підставі рішення виконавчого комітету Вишгородської міської ради народних депутатів від 09.07.1997 № 204 Вишгородським МНВК отримано державний акт на право постійного користування землею серії ІІ--КВ № 003449 на земельну ділянку площею 0,8429 га для розміщення навчально-виробничої бази.

7.3. Згідно з інвентаризаційною справою № 5200968 на будинок 29 по вул. Шкільна м. Вишгород та плану присадибної ділянки з будівлями, на земельній ділянці розташовані наступні будівлі: гараж, позначений літерою "І" - 1980 року побудови; гараж, позначений літерою "Е" - 1974 року побудови; господарська будівля, позначена літерою "Є"; сарай, позначений літерою "Г" - 1970 року побудови; убиральня, позначена літерою "Д" - 1970 року побудови. Вся територія Вишгородського МНВК огороджена парканом з сітки та штахету.

7.4. Вишгородською районною радою прийнято рішення від 23.10.2008 №240-20-V "Про оформлення права власності на об`єкти нерухомого майна Вишгородського МНВК, що розташований за адресою: Київська область, м. Вишгород, вул. Шкільна, 29, відповідно до пункту 1 якого вирішено оформити право спільної комунальної власності на об`єкти нерухомого майна Вишгородського МНВК, що розташований за адресою: Київська область, м. Вишгород, вул. Шкільна, 29, а саме: навчальне приміщення літера "А" - 418,7 кв. м, навчальне приміщення літера "Б" - 176,7 кв. м, охорона літера "В" - 14,1 кв. м, гараж літера "Е" - 160,3 кв. м, складські приміщення літера "Є" - 50,1 кв. м, гараж літера "І" - 131,0 кв. м, гараж літера "Ї" - 239,3 кв. м, навчальні приміщення літера "Ж" - 337,0 кв. м, за територіальними громадами сіл, селища, міста Вишгородського району в особі Вишгородської районної ради.

7.5. Відповідно до свідоцтва про право власності на нерухоме майно серії САК № 154517 від 03.06.2013, індексний номер 4306423, об`єкт нерухомого майна - Вишгородський МНВК, розташований за адресою: Київська область, Вишгородський район, м. Вишгород, вул. Шкільна, 29, знаходиться у комунальній власності Вишгородської районної ради.

7.6. Згідно відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав та їх обтяжень, до складових частин об`єкта нерухомого майна, розташованого за адресою: Київська область, Вишгородський район, м. Вишгород, вул. Шкільна, 29, відносяться: сарай - літера "Г", убиральня - літера "Д", гараж - літера "Е", господарська будівля - літера "Є", гараж - літера "І".

7.7. Рішенням Вишгородської міської ради від 28.11.2016 № 18/24 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано в постійне користування КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради" земельну ділянку площею 0,4397 га під землями житлової та громадської забудови (для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку), що розташована у м. Вишгород, вул. Київська (кадастровий номер :01:135:6601), за умови дотримання земельного, містобудівного законодавства та виконання вимог, викладених у пунктах 2-6 даного рішення.

7.8. 11.04.2017 державним реєстратором Вишгородської міської ради на підставі рішення Вишгородської міської ради від 28.11.2016 № 18/24 прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 34715307, на підставі якого до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис за № 19909008 про право постійного користування земельною ділянкою площею 0,4397 га з кадастровим номером :01:135:6601 за КП "КЦБЗП Вишгородські міської ради".

7.9. За інформацією виконавчого комітету Вишгородської міської ради у листі за №2-28/1907 від 20.11.2017, адресованому заступнику начальника Вишгородського відділу Києво-Святошинської місцевої прокуратури, договір оренди земельної ділянки площею 0,4212 га, яка розташована на території м. Вишгород та була надана в користування на підставі рішення виконавчого комітету Вишгородської міської ради народних депутатів від 09.07.1997 № 204 укладено не було. Земельна ділянка площею 0,4212 га, що знаходилась в тимчасовому користуванні Вишгородського МНВК частково розташована в межах земельної ділянки площею 0,4397 га, що надана в постійне користування КП "КЦБЗП Вишгородської міської ради".

7.10. Згідно кадастрового плану, виготовленого інженером-землевпорядником Мельником О.В., який залучався як спеціаліст у кримінальному провадженні № 0000755 при огляді місця події, на земельній ділянці площею 0,4397 га з кадастровим номером :01:135:6601 розташовані такі будівлі та споруди: гараж, позначений літерою "І", площею 157,40 кв. м; господарська будівля, позначена літерою "Є", площею 54,80 кв. м; гараж, позначений літерою "Е", площею 176,30 кв. м; убиральня, позначена літерою "Д", площею 14,10 кв. м; сарай, позначений літерою "Г", площею 38,60 кв. м; господарська будівля, позначена літерою "К", площею 36,12 кв. м.

7.11. Підставою позову, за доводами прокурора, стало те, що Вишгородська міська рада, приймаючи рішення № 18/24 від 28.11.2016, порушила права територіальних громад сіл, селища, міста Вишгородського району в особі Вишгородської районної ради, оскільки розпорядилась земельною ділянкою, на якій розміщені об`єкти нерухомості, що перебувають у спільній комунальній власності територіальних громад сіл, селища, міста Вишгородського району та в оперативному управлінні Вишгородського МНВК. Прокурор вказував, що Вишгородська районна рада набула право користування спірною земельною ділянкою як власник об`єктів нерухомого майна, які знаходяться на цій земельній ділянці, та при цьому зазначає, що Вишгородська районна рада є власником об`єктів нерухомого майна та земельних ділянок, на яких воно розташоване в силу імперативних приписів закону.

7.12. За таких обставин, суд першої інстанції погодився з доводами прокуратури задовольнивши позовні вимоги у повному обсязі.

7.13. Апеляційний господарський суд, з урахуванням доводів апеляційної скарги та заперечень, наданих прокуратурою у відзиві на апеляційну скаргу, дійшов висновку, що прокурор звертаючись із позовом в інтересах держави в особі Вишгородської районної ради, яка є органом місцевого самоврядування, не обґрунтував наявності підстав для здійснення такого представництва.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

8.1. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

8.2. Відповідно до статті 4 ГПК України право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.

8.3. Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (частина 2 статті 4 ГПК України).

8.4. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина 3 статті 4 ГПК України).

8.5. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у господарських, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.

8.6. Близькі за змістом висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18 та від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

8.7. У судовому процесі, зокрема у господарському, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

8.8. Подібний за змістом висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц та від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18.

8.9. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 1311, пункт 3 частини 1 якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

8.10. Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

8.11. Відповідно до частини 4 статті 53 ГГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

8.12. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон), який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч. 1). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (ч. 3). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1 - 3 ч. 4). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

8.13. Системне тлумачення статті 53 ГПК України й абзацу першого частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

8.14. Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття "інтереси держави" дійшов висновку, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорон землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

8.15. Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 1311 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

8.16. Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, п. 27).

8.17. Європейський Суд з прав людини також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (неофіційний переклад): "сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

8.18. Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

8.19. З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

8.20. Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частина 2 статті 129 Конституції України).

8.21. Вищевикладене надає підстави для висновку, що наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

8.22. Аналогічна правова позиція викладена у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17.

8.23. Як встановлено судами попередніх інстанцій, обґрунтовуючи підстави звернення в інтересах держави в особі Вишгородської районної ради та Комунального закладу Вишгородської районної ради "Вишгородський МНВК", прокурор вказує на те, що оспорюване рішення позбавляє територіальну громаду правомочностей власника землі та те, що позивачами не вживаються заходи щодо повернення земельних ділянок та зазначає, що позовна заява у справі становить суспільний інтерес.

8.24. Положеннями частини 5 статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення ради від 28.11.2016 № 18/24) органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

8.25. Відповідно до частини 1 статті 78 Земельного кодексу України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них (частина 2 статті 78 вказаного Кодексу).

8.26. Підпунктом "а" частини 2 статті 83 Земельного кодексу України встановлено, що у комунальній власності перебувають, зокрема, усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.

8.27. Згідно з частиною 1 статті 122 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення ради від 28.11.2016 № 18/24) сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

8.28. Враховуючи положення наведених правових норм, право власності та право користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності виникає лише за наявності рішення зазначених органів місцевого самоврядування, прийнятих у межах своїх повноважень і, як вірно встановлено апеляційним господарським судом, такі повноваження у межах міста Вишгород є виключною компетенцією Вишгородської міської ради.

8.29. Таким чином, єдиною підставою набуття права власності чи права користування земельними ділянками комунальної власності в м. Вишгород є відповідне рішення Вишгородської міської ради.

8.30. Процедура надання земельних ділянок у користування на момент прийняття виконавчим комітетом Вишгородської міської ради народних депутатів рішення 09.07.1997 № 204 була визначена статтею 19 Земельного кодексу України (18.12.1990 № 561-XII).

8.31. За змістом частини 2 статті 19 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент прийняття виконавчим комітетом Вишгородської міської ради народних депутатів рішення від 09.07.1997 № 204) міська Рада народних депутатів надає земельні ділянки (крім ріллі і земельних ділянок, зайнятих багаторічними насадженнями) для будь-яких потреб у межах міста.

8.32. Отже, суб`єктом розпорядження відповідними земельними ділянками, які знаходяться в межах міста Вишгород, як на момент прийняття виконавчим комітетом Вишгородської міської ради народних депутатів рішення від 09.07.1997 № 204, так і на момент прийняття Вишгородською міською радою рішення від 28.11.2016 № 18/24 була відповідна міська рада, яку у даній справі прокурором визначено у якості відповідача-1 як суб`єкта, яким, на думку прокурора, порушено порядок володіння, користування та розпорядження землями.

8.33. Обґрунтовуючи в позові інтереси держави, прокурор посилається на те, що Вишгородською районною радою, як власником об`єктів нерухомості та земельних ділянок, на яких розташовані такі об`єкти, та Вишгородським МНВК, в оперативному управлінні якого знаходяться об`єкти нерухомості та земельні ділянки під вказаними об`єктами, не вживаються заходи щодо повернення спірних земельних ділянок, тому заступник керівника Києво-Святошинської прокуратури звертається до суду з метою повернення спірних земельних ділянок під об`єктами нерухомості, які незаконно вибули з власності Вишгородської районної ради.

8.34. Разом з тим, землекористувачем спірної земельної ділянки є Вишгородський МНВК. Доказів перебування цієї земельної ділянки у комунальній власності районної ради суду не надано.

8.35. За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов правомірних висновків, що прокурором не доведено підстав здійснення представництва інтересів саме Держави в особі Вишгородської районної ради та Комунального закладу Вишгородської районної ради "Вишгородський МНВК" в процесі звернення з позовом, підставою якого прокурором визначено розпорядження відповідачем-1 земельною ділянкою всупереч закону та інтересам держави.

8.36. Крім того, прокурором до позовної заяви надано лист №4Г від 10.05.2018, яким повідомлено позивачів про те, що прокуратурою подано позов про визнання незаконним рішення міської ради №18/24 від 28.11.2016 та скасування реєстрації права постійного користування земельною ділянкою, оскільки уповноваженим органом місцевого самоврядування не здійснюється захист прав територіальної громади Вишгородського району.

8.37. Разом з тим, апеляційним господарським судом встановлено, що на спростування доводів прокурора щодо не вжиття заходів для захисту порушених прав уповноваженими суб`єктами органів місцевого самоврядування, сторонами надано до суду копії: зустрічної позовної заяви Вишгородської районної ради Київської області про визнання недійсним рішення Вишгородської міської ради №18/24 від 28.11.2016 та скасування державної реєстрації, ухвали Господарського суду Київської області від 23.05.2018 у справі №911/308/18, якою зустрічну позовну заяву прийнято та об`єднано в одне провадження з первісним позовом у справі №911/308/18. При цьому, у вказаній ухвалі зазначено, що зустрічна позовна заява датована 19.04.2018 та що вона "надійшла через канцелярію суду" 23.04.2018.

8.38. Також, судом апеляційної інстанції правомірно взято до уваги те, що з позовом у даній справі № 911/980/18 прокурор в інтересах держави у особі позивачів засобами поштового зв`язку звернувся 10.05.2018, тобто після реалізації позивачем-1 свого права на захист у справі №911/308/18, чим спростовується посилання прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження.

8.39. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

8.40. За встановлених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про залишення позовної заяви прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України, оскільки прокурор, звертаючись до суду із позовом в інтересах держави, і зокрема, Вишгородської районної ради, яка є органом місцевого самоврядування, не обґрунтував та не довів належними доказами наявності підстав для здійснення такого представництва інтересів держави в суді.

8.41. Касаційна інстанція погоджується з обґрунтованим висновком суду апеляційної інстанції про не доведення прокурором підстав для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

8.42. Разом з тим, суд апеляційної інстанції, встановивши відсутність доведення підстав для захисту інтересів держави, залишив позов без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України з посиланням на те, що позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

8.43. Проте, за висновками Великої Палати Верховного Суду, наведеними у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, до закінчення перегляду у касаційному порядку судових рішень у якій було зупинено касаційне провадження у даній справі, невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною 4 статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

8.44. Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора необхідно вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. В таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України залишення позову без розгляду; такий правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

8.45. Також, Велика Палата Верховного Суду у пункті 51 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначила, що процесуальна дієздатність - це здатність особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов`язки в суді (стаття 44 ГПК України). У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі компетентного органу фактичним позивачем є держава, і саме вона набуває процесуальної дієздатності і є учасником справи. Для цілей залишення позову без розгляду на підставі пункт 1 частини 1 статті 226 ГПК України процесуальна дієздатність має бути відсутня саме в учасника справи (позивача або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору), а не його представника. З огляду на вказане, помилковим є залишення позову без розгляду на підставі цього припису, поданого прокурором в особі компетентного органу в інтересах держави, через відсутність у прокурора як представника держави процесуальної дієздатності або через відсутність у нього підстав для звернення до суду.

8.46. Таким чином, суд апеляційної інстанції, встановивши після відкриття провадження у справі відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави мав залишити позов без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України.

8.47. Хоча суд апеляційної інстанції дійшов висновку про залишення позову без розгляду з посиланням на пункт 1 частини 1 статті 226 ГПК України, однак це не вплинуло на правильність прийнятого рішення по суті, тому оскаржувана постанова не може бути скасована чи змінена з одних лише формальних міркувань.

9. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

9.1. Відповідно до частини 1, 2 статті 236 ГПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

9.2. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 308 ГПК України за результатами розгляду касаційної скарги суд касаційної інстанції має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

9.3. Положеннями статті 309 ГПК України визначено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

9.4. Верховний Суд вважає висновок Північного апеляційного господарського суду щодо наявності правових підстав для залишення позову прокурора без розгляду обґрунтованим. При цьому, доводи скаржника у касаційній скарзі не спростовують висновку суду апеляційної інстанції.

9.5. З огляду на викладене, Касаційний господарський суд дійшов висновку залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін як таку, що ухвалена з додержанням норм матеріального і процесуального права.

10. Щодо судових витрат

10.1. Оскільки суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції, судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, покладаються на скаржника.

Керуючись ст. ст. 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України (в редакції до 08.02.2020), суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Заступника прокурора Київської області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 19.02.2019 у справі № 911/980/18 залишити без задоволення.

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 19.02.2019 у справі № 911/980/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Суховий В.Г.

Судді Берднік І.С.

Міщенко І.С.