ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 серпня 2020 року

м. Київ

Справа № 913/152/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Зуєва В.А. - головуючого, Міщенка І.С., Сухового В.Г.

секретар судового засідання - Дерлі І.І.,

за участю представників сторін:

офісу ГПУ - Зарудяна Н.О.

позивача - не з`явився,

відповідача-1 - не з`явився,

відповідача-2 - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Луганської області

на постанову Східного апеляційного господарського суду від 25.09.2019 (судді: Чернота Л.Ф. Зубченко І.В., Радіонової О.О.)

за позовом Заступника керівника Сєвєродонецької місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах: Рубіжанської міської ради Луганської області

до: 1. Управління охорони здоров`я Рубіжанської міської ради Луганської області,

2. Комунального спеціалізованого теплозабезпечуючого підприємства "Рубіжнетеплокомуненерго" Рубіжанської міської ради

про визнання недійсними рішень тендерного комітету та визнання недійсними договорів про закупівлю товарів за бюджетні кошти,

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст і підстави позовних вимог

1.1. Заступник керівника Сєвєродонецької місцевої прокуратури Луганської області (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Луганської області з позовом в інтересах держави в особі Рубіжанської міської ради Луганської області (далі - Позивач, Рада) до Управління охорони здоров`я Рубіжанської міської ради Луганської області (далі - Відповідач-1, Управління) та Комунального спеціалізованого теплозабезпечуючого підприємства Рубіжанськтеплокомуненерго Рубіжанської міської ради (далі - Відповідач-2, Підприємство) з вимогами:

- визнати недійсним рішення тендерного комітету Відповідача-1, оформленого протоколом від 28.12.2018 №133, відповідно до якого вирішено розпочати переговорну (скорочену) процедуру за №UA-2018-12-28-002334-b, предметом якої є пара, гаряча вода та пов`язана продукція (центральне опалення) за кодом ДК 21-2015:09320000-8, з Відповідачем-2;

- визнати недійсним договір про закупівлю товарів (робіт або послуг) за державні кошти від 14.01.2019 №19, укладений між відповідачами на постачання пари, гарячої води та пов`язаної продукції (центральне опалення), вартістю 1 999 091,22 грн (з ПДВ), кількість товару становить 1218,00 Гкал;

- визнати недійсним рішення тендерного комітету Відповідача-1, оформленого протоколом від 21.02.2019 №25, відповідно до якого вирішено розпочати переговорну (скорочену) процедуру за №UA-2019-02-21-000764-с, предметом якої є пара, гаряча вода та пов`язана продукція (центральне опалення) за кодом ДК 021-2015:09320000-8, з Відповідачем-2;

- визнати недійсним договір про закупівлю товарів (робіт або послуг) за державні кошти від 01.03.2019 №19, укладений між відповідачами на постачання пари, гарячої води та пов`язаної продукції (центральне опалення), вартістю 2 227 230,53 грн (з ПДВ), кількість товару становить 1357 Гкал.

1.2. Позовні вимоги обґрунтовані порушенням процедури державних закупівель, що унеможливлює раціональне та ефективне використання державних коштів, спричиняє істотну шкоду інтересам держави та територіальній громаді району, а укладення сторонами спірного договору про закупівлю товарів за державні кошти №19 від 01.03.2019 з порушенням відповідної процедури, грубо порушує інтереси територіальної громади, виконання спірних договорів може призвести до неналежного та неефективного використання бюджетних коштів місцевого бюджету, що не відповідатиме меті Закону України "Про публічні закупівлі" та принципам, за якими мають здійснюватися публічні закупівлі, закріпленими в статті 3 цього Закону.

2. Короткий зміст судових рішень

2.1. Рішенням Господарського суду Луганської області від 06.06.2019 у справі №913/152/19 позов задоволено у повному обсязі. Визнано недійсним рішення тендерного комітету Управління, оформлене протоколом від 28.12.2018 №133, відповідно до якого вирішено розпочати переговорну (скорочену) процедуру за №UA-2018-12-28-002334-b, предметом якої є пара, гаряча вода та пов`язана продукція (центральне опалення) за кодом ДК 021-2015:09320000-8, з Відповідачем-2. Визнано недійсним договір про закупівлю товарів (робіт або послуг) за державні кошти від 14.01.2019 №19, укладений між відповідачами на постачання пари, гарячої води та пов`язаної продукції (центральне опалення), вартістю 1999091,22 грн. (з ПДВ), кількість товару становить 1218,00 Гкал. Визнано недійсним рішення тендерного комітету Управління, оформлене протоколом від 21.02.2019 №25, відповідно до якого вирішено розпочати переговорну (скорочену) процедуру за №UA-2019-02-21-000764-с, предметом якої є пара, гаряча вода та пов`язана продукція (центральне опалення) за кодом ДК 021-2015:09320000-8, Відповідачем-2. Визнано недійсним договір про закупівлю товарів (робіт або послуг) за державні кошти від 01.03.2019 №19, укладений між відповідачами на постачання пари, гарячої води та пов`язаної продукції (центральне опалення), вартістю 2227230,53 грн. (з ПДВ), кількість товару становить 1357 Гкал. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

2.2. Місцевий господарський суд виходив з того, що у даних правовідносинах має місце неналежне здійснення Позивачем захисту інтересів територіальної громади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Суд дійшов висновку про правомірність звернення Прокурора з даним позовом до суду, оскільки порушення принципів законності при проведенні процедури публічних закупівель органами місцевого самоврядування і його виконавчими органами, на яке відреагував Прокурор шляхом подачі цього позову до суду, унеможливлює раціональне та ефективне використання бюджетних коштів, спричиняє істотну шкоду інтересам держави та територіальної громади щодо здійснення права комунальної власності, а також знецінює повагу суспільства до органів місцевої влади і до вимог закону

2.3. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 25.09.2019 скасовано вищезазначене рішення місцевого господарського суду та прийнято нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову у повному обсязі. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

2.4. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що аргументи прокурора зводяться до помилкового тлумачення норм Закону України "Про публічні закупівлі", статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 Господарського процесуального кодексу України, не відповідають встановленим фактичним обставинам справи. Також суд вказав на те, що Прокурором не дотримано вимоги частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення Позивача про звернення до суду із позовом в інтересах останнього та те, що Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

3. Короткий зміст вимог касаційних скарг та позиція інших учасників

3.1. У касаційній скарзі Заступник прокурора Луганської області просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення місцевого господарського суду

3.2. Вимоги скарги обґрунтовані тим, що апеляційний суд не прийняв до уваги те, що Відповідач-1 в апеляційній скарзі особисто зазначив про проведення процедури закупівлі та укладання договору з порушенням Закону України "Про публічні закупівлі".

3.3. Також скаржник посилається на те, що апеляційною інстанцією здійснено неналежну оцінку постанови про закриття кримінального провадження, адже остання надавалась з метою підтвердження факту відсутності у Відповідача-2 можливості забезпечити теплопостачанням Рубіжанську міську лікарню.

3.4. Крім того, скаржник посилається на безпідставність висновків суду апеляційної інстанції щодо необґрунтованості підстав для звернення прокурора до суду з даним позовом в інтересах Рубіжанської міської ради та неповідомлення останньої про встановлення порушень і необхідності вжиття заходів для їх усунення.

3.5. Відповідач-1 у відзиві на касаційну скаргу просив залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін, як таку, що прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

4. Розгляд справи Верховним Судом

4.1. 08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон України від 15.01.2020 № 460-IX).

Пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки зазначену касаційну скаргу подано до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, касаційний розгляд здійснюється відповідно до приписів Господарського процесуального кодексу України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020.

4.2. Автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи №913/152/19 визначено колегію суддів Верховного Суду у складі: Зуєва В.А. (головуючого), Багай Н.О., Дроботової Т.Б., що підтверджується витягом з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.11.2019.

4.3. Ухвалою Верховного Суду від 14.11.2019 відкрито касаційне провадження за вищезазначеною касаційною скаргою, визначено дату проведення судового засідання.

4.4. Ухвалою Верховного Суду від 12.12.2019 зупинено провадження у справі №913/152/19 до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи №912/2385/18 з метою забезпечення єдиної правозастосовчої практики.

4.5. У зв`язку з відпусткою суддів Багай Н.О. та Дроботової Т.Б. автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи №913/152/19 визначено колегію суддів у складі: Зуєва В.А. (головуючого), Міщенка І.С., Сухового В.Г., що підтверджується витягом з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.07.2020.

4.6. Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2020 поновлено провадження у справі №913/152/19 у зв`язку із усуненням обставин, що викликали зупинення провадження та визначено дату проведення судового засідання.

4.7. Крім того, з урахуванням карантину запровадженого відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 №211 "Про запобігання поширенню на території України коронавірусу "COVID-19" з 12.03.2020, а також внесення змін та доповнень до Господарського процесуального кодексу України, зокрема щодо процесуальних строків відповідно до пункту 11 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" та з огляду на зупинення провадження у справі до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи №912/2385/18, розгляд касаційної скарги здійснюється у розумний строк, тобто такий, що є об`єктивно необхідним для забезпечення можливості реалізації учасниками справи відповідних процесуальних прав.

5. Обставини встановлені судами

5.1. Після підготовки тендерної документації для проведення відкритих торгів з усіма діючими вимогами, тендерним комітетом оголошено проведення процедури закупівлі (№UA-2019-01-18-001824-b) від 18.01.2019.

5.2. 21.02.2019 протоколом засідання тендерного комітету Відповідача-1 за №25 розпочато переговорну процедуру за предметом закупівлі ДК021:2015-09320000-8 пара, гаряча вода та пов`язана продукція (централізоване опалення) з Відповідачем-2 у лютому місяці 2019 року.

5.3. При розгляді пропозиції Відповідача-2 були виявлені порушення при подачі тендерної пропозиції, у зв`язку з чим тендерним комітетом прийнято рішення про відхилення поданої пропозиції, оформлене протоколом №30 від 07.03.2019.

5.4. Під час розгляду поданої тендерної пропозиції іншого учасника (ТОВ "Рубіжтепло"), були виявлені ті ж самі порушення як і у минулих відкритих торгах, що призвело до її відхилення, оформлене протоколом тендерного комітету №38 від 25.03.2019.

5.5. Починаючи з моменту подання ТОВ "Рубіжтепло" скарги до Антимонопольного комітету (30.11.2018) і до початку її розгляду, закупівлі в порядку частини сьомої статті 17 Закону України "Про публічні закупівлі" були автоматично призупинені електронною системою та заморожена до отримання кінцевих рішень Антимонопольним комітетом, встановлена заборона вчиняти будь-які дії та приймати будь-які рішення щодо закупівлі, у тому числі укладення договору про закупівлю, у зв`язку з чим потрібно було очікувати остаточне рішення, щодо цієї скарги.

5.6. У цей час діяв поточний договір від 21.12.2018 (укладений між відповідачами) на постачання послуг з надання централізованого опалення. укладений між відповідачами.

5.7. На території медичного містечка, що розташовано за адресою: вул. Студентська, 19, м. Рубіжне, Луганської області знаходиться 16 медичних корпусів які підключені до діючої системи централізованого опалення, а саме: у складі Центральної міської лікарні міста Рубіжне цілодобово надають медичну допомогу мешканцям міста та регіону міжрегіональні відділення (пологове, інфекційне), дитяче відділення, неврологічне, хірургічне, реанімаційне відділення, де лікуються лежачі тяжкохворі. Тому, на думку Управління охорони здоров`я Рубіжанської міської ради залишити стаціонарні відділення без опалення в опалювальний сезон неприпустимо.

5.8. У подальшому, було прийнято рішення, щодо постачання централізованого опалення для території лікарняного містечка.

5.9. За таких умов, було прийнято рішення невідкладно розпочати опалення та оголошено переговорну процедуру згідно коду ДК 09320000-8 Пара, гаряча вода та пов`язана продукція (Централізоване опалення) на період призупинення Антимонопольним комітетом процедури відкритих торгів стосовно закупівлі централізованого опалення згідно ДК 021:2015:09320000-8 - Пара, гаряча вода та пов`язана продукція.

5.10. 14.01.2019 між відповідачами укладений договір про закупівлю товарів (робіт або послуг) за державні кошти №19 на постачання пари, гарячої води та пов`язаної продукції (центральне опалення) вартістю 1 999 091,22 грн (з ПДВ), кількість товару становить 1 218,00 Гкал та оприлюднено звіт про результати проведення процедури закупівлі №UA-2019-02-21-002334-b на веб-порталі Prozorro.

6. Позиція Верховного Суду

6.1. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення присутніх у судовому засіданні представників сторін, дослідивши доводи наведені у касаційній скарзі та відзиві на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, судова колегія вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

6.2. Відповідно до частини першої статті 2 Господарського процесуального кодексу України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.

6.3. Статтею 4 Господарського процесуального кодексу України унормовано, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.

6.4. Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (частина друга статті 4 Господарського процесуального кодексу України).

6.5. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина третя статті 4 Господарського процесуального кодексу України).

6.6. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у господарських, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.

Близькі за змістом висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 20.11.2018 у справі №5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі №915/478/18 та від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц.

6.7. У судовому процесі, зокрема у господарському, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Подібний за змістом висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц та від 27.02.2019 у справі №761/3884/18.

6.8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто, імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01.04.2008 №4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

6.9. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 1311, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

6.10. Стаття 53 Господарського процесуального кодексу України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

6.10. Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

6.11. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1 - 3 частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

6.12. Системне тлумачення статті 53 Господарського процесуального кодексу України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

6.13. Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття "інтереси держави" дійшов висновку, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорон землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

6.14. Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 1311 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

6.15. Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, п. 27).

6.16. Європейський Суд з прав людини також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (неофіційний переклад): "сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

6.17. Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

6.18. З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті1311 Конституції щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

6.19. Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частина друга статті 129 Конституції України).

6.20. Вищевикладене надає підстави для висновку, що наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17.

6.21. Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (частини третя, четверта статті 53 Господарського процесуального кодексу України, частина третя статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

6.22. Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

6.23. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

6.24. Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території.

У статті 143 Конституції України зазначено, що органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

6.25. Частиною першою статті 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

6.26. Відповідно до частини четвертої, п`ятої статті 61 цього ж Закону самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

6.27. Статтею 1 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено, що уповноважений орган - це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель.

Уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом (частина перша статті 7 Закону України "Про публічні закупівлі").

6.28. Крім того, Суд звертає увагу, що вирішуючи господарський спір, суд з`ясовує, чи існує у позивача право або законний інтерес; якщо так, то чи має місце його порушення, невизнання або оспорювання відповідачем; якщо так, то чи підлягає право або законний інтерес захисту і чи буде такий захист ефективний за допомогою того способу, який визначено відповідно до викладеної в позові вимоги.

Зазначена правова позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом, зокрема, у постанові у об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 14.06.2019 у справі № 910/6642/18.

6.29. Поряд з цим, переглядаючи справу в апеляційному порядку згідно з положеннями статті 269 Господарського процесуального кодексу України, апеляційною інстанцією не було належним чином встановлено суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо звернення до суду з таким позовом, з огляду на предмет позову, а також причини, які перешкоджали захисту інтересів держави належним суб`єктом і які ж є підставами для звернення прокурора до суду з цим позовом.

Слід зазначити, що без належного з`ясування і встановлення підставності звернення до суду прокурора, висновок суду апеляційної інстанції по суті спору є передчасним.

6.30. Додатково судова колегія зазначає, що у випадку, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати і в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду).

6.31. Таким чином, встановлення господарськими судами під час розгляду справи відсутності спеціальної процесуальної правоздатності прокурора у зв`язку з непідтвердженням ним передбачених законом виключних підстав для представництва інтересів держави має своїм наслідком залишення позову прокурора без розгляду у зв`язку з тим, що такий позов підписано особою, яка не має права його підписувати.

Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

6.32. Однак, суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, дійшов взаємовиключних висновків, вказуючи на відсутність порушення інтересів держави під час здійснення спірних процедур закупівель (фактично вирішено спір по суті), та одночасно послався на те, що Прокурором недотримано вимоги статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення суб`єкта владних повноважень про здійснення представництва в суді інтересів держави в його особі (відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави).

6.33. Втім, такі висновки апеляційного господарського суду є недопустимими, оскільки наслідком відсутності підстав для представництва прокурором вказаних інтересів є залишення позову без розгляду (закінчення розгляду справи без прийняття рішення по суті).

6.34. При цьому, судова колегія звертає увагу, що відмова у позові, поданому прокурором за наявності компетентного органу, у зв`язку з непідтвердженням ним підстав для представництва означатиме неможливість повторного звернення як прокурора, так і самого органу, як позивача в інтересах держави.

6.35. У такий спосіб та виходячи з аналізу наведених правових норм, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню з направленням справи до цього ж суду на новий розгляд.

7. Висновки Верховного Суду

7.1. Пунктом 2 частини першої статті 308 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

7.3. Підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 310 Господарського процесуального кодексу України).

7.4. Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню з направленням справи до цього суду для її розгляду.

8. Розподіл судових витрат

8.1. Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється.

Керуючись статтями 300, 301, 304, 306, 308, 310, 314, 315, 316, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Заступника прокурора Луганської області задовольнити частково.

2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 25.09.2019 у справі №913/152/19 скасувати.

3. Справу №913/152/19 направити на новий розгляд до Східного апеляційного господарського суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. А. Зуєв
Судді І. С. Міщенко
В. Г. Суховий