ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2020 року

м. Київ

Справа № 917/468/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Пількова К.М.,

у письмовому провадженні розглянув касаційну скаргу виконувача обов`язків прокурора Полтавської області

на постанову Східного апеляційного господарського суду від 06 листопада 2019 року (головуючий - Геза Т.Д., судді - Плахов О.В., Шутенко І.А.) та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 15 квітня 2019 року (суддя - Сірош Д.М.) про повернення позовної заяви у справі

за позовом першого заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру

до: (1) Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, (2) ОСОБА_1 , (3) Фермерського господарства "МТС "Агропростір"

про визнання незаконними та скасування наказів, визнання недійсним договору, припинення договору та повернення земельної ділянки.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру звернувся до Господарського суду Полтавської області з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, ОСОБА_1 , Фермерського господарства "МТС "Агропростір" у якій просив:

- визнати незаконними та скасувати накази Головного управління Держгеокадастру в Полтавській області від 21.05.2015 № 2003-сг про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та № 5450-сг від 12.06.2017 про затвердження проекту відведення та передачу в оренду земельної ділянки ОСОБА_1 площею 65,0 га;

- визнати недійсними договір оренди земельної ділянки, укладений 13.06.2017 між Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області та ОСОБА_1 загальною площею 65,0 га, кадастровий номер :00:007:0957 та :00:007:0958, розташованої за межами населених пунктів на території Бодаквянської сільської ради Лохвицького району Полтавської області та припинити на майбутнє;

- визнати договір суборенди земельної ділянки, кадастровий номер :00:007:0957 та :00:007:0958 загальною площею 65,0 га, укладений 14.07.2017 між ОСОБА_1 та Фермерським господарством "МТС "Агропростір" припиненим;

- зобов`язати ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 , паспорт громадянина України, серія та номер: НОМЕР_2 , виданий 15.12.1999, видавник: Лохвицький РВ УМВС України в Полтавській області) та Фермерське господарство "МТС "Агропростір" (37264, с. Харківці, вул. Тесленка 39 А, Лохвицького р-ну, ) повернути Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру в особі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області земельну ділянку з кадастровими номерами :00:007:0957 та :00:007:0958 загальною площею 65,0 га, розташовану за межами населених пунктів Бодаквянської сільської ради Лохвицького району Полтавської області.

Короткий зміст і мотиви судових рішень

2. Ухвалою Господарського суду Полтавської області від 15.04.2019, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 06.11.2019, позовну заяву та додані до неї матеріали повернуто заступнику керівника Лубенської місцевої прокуратури на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України (далі ГПК України).

3. Приймаючи вказану ухвалу, господарський суд першої інстанції (з висновками якого погодився і апеляційний господарський суд) дійшов висновку, що прокурором не доведено виключних випадків, коли він може звернутись за захистом інтересів держави та не підтверджено правових підстав для представництва.

3.1. Місцевий господарський суд зазначив, що прокурор при зверненні з позовом до суду не набув процесуального статусу органу, якому законом (статтею 53 ГПК України та статтею 23 Закону України "Про прокуратуру") надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (спеціальної процесуальної правоздатності).

3.2. Суд послався на те, що прокурором не зазначено причин неможливості здійснення позивачем, який є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку; не наведено доказів того, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру або її структурний підрозділ - Головне управління Держгеокадастру в Полтавській області, як розпорядник землі, не може чи не бажає здійснювати захист інтересів держави та звертатись до суду з відповідним позовом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погодившись із ухваленими рішеннями, виконувач обов`язків прокурора Полтавської області звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою у якій просить постанову Східного апеляційного господарського суду від 06.11.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 15.04.2019 у даній справі скасувати, а саму справу направити для розгляду до суду першої інстанції.

5. Узагальнено доводи касаційної скарги зводяться до такого.

5.1. Приймаючи оскаржувані ухвалу та постанову, суди попередніх інстанцій неправильно застосували приписи статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та порушили положення статей 53, 174 ГПК України.

5.2. Так, судами не враховано, що Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру (в особі якої і подано даний позов), з 2017 року в порядку контролю за діяльністю свого структурного підрозділу (ГУ Держгеокадастру у Полтавській області, Відповідача 1) в частині законності прийняття оспорюваних наказів та укладення спірного договору оренди не здійснено жодних дій із встановлення та усунення допущених порушень, хоча дані щодо використання земельних ділянок знаходяться не тільки у його розпорядженні, а містяться навіть у публічних, загальнодоступних інтернет ресурсах.

5.2.1. Саме з метою усунення виявлених порушень та відновлення інтересів держави, прокуратурою відповідним листом було ініційовано перед керівництвом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру питання про проведення службової перевірки щодо бездіяльності посадових осіб Відповідача - 1. Проте, лист прокурора було проігноровано, заходів щодо усунення вказаних порушень не здійснено. Вказане свідчить про усвідомлену пасивну поведінку Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру і його структурного підрозділу, яка полягає в усвідомленні порушення інтересів держави, а орган, який має відповідні повноваження для їх захисту, всупереч цим інтересам самостійно до суду не звертається.

5.2.2. З таких обставин, орган, який повинен здійснювати свої повноваження свідомо їх не здійснює, а тому для відновлення порушених інтересів держави з даним позовом до суду звернувся прокурор.

5.3. Зазначені обґрунтування підстав для представництва інтересів держави наводилися прокурором і у письмових поясненнях, що надавалися до місцевого господарського суду на виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху, проте повністю залишилися поза увагою суду.

5.4. Крім цього, при ухвалення оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій не враховано висновків Верховного Суду, які були викладені, зокрема, у постановах у справах №№ 909/516/18, 910/3486/18, 587/430/16-ц, 903/129/18 і які полягають у тому, що (1) прокурор позбавлений можливості встановлювати причини нездійснення або неналежного здійснення захисту порушених інтересів держави; (2) під час розгляду справи суд сам має перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, законних інтересів держави у спірних правовідносинах; (3) сам факт не звернення до суду уповноваженого органу свідчить про те, що такий орган неналежно виконує свої повноваження у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів попередніх інстанцій

6. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

7. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

8. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

9. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

10. Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 ГПК України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

11. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

11.1. При цьому варто враховувати, що саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

12. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

13. Суди встановили, що задля виконання свого обов`язку з обґрунтування підстав представництва інтересів держави у цьому спорі прокурор зазначив, що органом, уповноваженим державою здійснювати функції щодо розпорядження спірними земельними ділянками є Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області. Проте, останнє є одночасно і суб`єктом, який прийняв спірні накази та стороною спірних договорів оренди земельної ділянки, а ці обставини унеможливлюють звернення з позовом у даній справі від імені Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, адже фактично позов буде заявлено до самого себе.

13.1. Враховуючи викладене, прокурор вважав, що позов у даній справі має бути заявлено в інтересах держави в особі Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, яка є центральним органом виконавчої влади, має право проводити перевірки діяльності своїх територіальних органів, яким є Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області, а тому має право і на позов у спірних правовідносинах.

14. З приводу наведеного Верховний Суд зазначає таке.

15. Так, відповідно до статті 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Згідно зі статтею 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

16. У статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" також встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

17. Відповідно до пункту 1 Положення про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі Положення) центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр).

17.1. Основними завданнями Держгеокадастру є: реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

17.2. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах; за проведенням землеустрою; виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

17.3. Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

18. Враховуючи викладене, органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різні функції, а саме:

- функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності;

- функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

У вказаному висновку колегія суддів звертається до правової позиції, що викладена у постановах Верховного Суду від 13.11.2018 у справі № 920/1/18, від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18.

19. Поряд із цим, відповідно до пункту 7 вказаного Положення Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

20. Згідно положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, ГУ Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру і їй підпорядковане. Відповідно до пункту 3 цього положення завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

21. Аналіз вказаного дає підстави стверджувати, що Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області (Відповідач 1) є лише територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Позивача) і яке створено саме з метою реалізація повноважень останньої на території Полтавської області.

22. Таким чином, звертаючись з позовом у даній справі, зокрема, до Головного управління Держгеокадастру в Полтавській області та визначаючи в якості органу, що уповноважений на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах саме Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру прокурор фактично створив парадоксальну ситуацію за якої Позивачем та одним із Відповідачів у справі є одна і так ж особа - Держгеокадастр.

23. Відповідно до частин 2, 3 статті 45 ГПК України позивачами є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного чи оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу. Відповідачами ж є особи, яким пред`явлено позовну вимогу.

24. ГПК України взагалі не передбачає можливості поєднання сторін судового процесу в одній особі, не передбачає цей Кодекс і поняття "неналежний позивач", не визначає й механізму заміни останнього, позаяк положення Кодексу спрямовані на вирішення спору, якого не може бути із "самим собою".

ГПК України надає суду першої інстанції можливість за клопотанням позивача залучити до участі у справі належного відповідача, але у даній справі, за сформульованих позовних вимог та характеру спірних правовідносин, підстав для вчинення такої процесуальної дії не було.

24.1. Таким чином, у випадку встановлення судом процесуального випадку за якого позивачем і відповідачем у справі є фактично одна і та ж сама особа, розгляд заявленого позову у цій частині є неможливим за відсутністю спору, як такого.

25. Перевіряючи матеріали позовної заяви прокурора у даній справі, суди попередніх інстанцій наведеного також не врахували і виходили з того, що обраний прокурором орган є компетентним та належним.

26. Але, враховуючи те, що в ході розгляду матеріалів позовної заяви суди встановили, що прокурором при зверненні з нею до суду не зазначено причин неможливості здійснення Позивачем захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку, не наведено доказів того, що відповідний орган не може чи не бажає здійснювати захист інтересів держави та звертатись до суду з відповідним позовом, а також те, що відповідачами у справі є ще дві особи дійшли правильного висновку про повернення позовної заяви, адже недотримання прокурором, визначеної статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури у будь-якому випадку свідчить про відсутність підтвердження підстав для представництва інтересів держави у суді.

26.1. Крім цього Верховний Суд враховує також і те, що матеріали цієї справи не містять жодного доказу звернення прокурора до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (яку він сам вважав уповноваженим органом), окрім повідомлення про подання позову до суду від її імені.

27. Доводи касаційної скарги наведеного не спростовують і в цілому зводяться до висловлення незгоди з висновками судів.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

28. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішенні судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

29. Згідно положень статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

30. В ході здійснення касаційного провадження Верховним Судом встановлено неправильне застосування правових норм судами попередніх інстанцій. Проте, оскільки такі порушення в цілому не вплинули на правильність прийнятих рішень, колегія суддів вважає за необхідне застосувати своїх повноваження, передбачені саме наведеними вище положеннями ГПК України та залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані ухвалу та постанову без змін, однак з урахуванням мотивів, що наведені у даній постанові Верховного Суду.

31. Судові витрати за розгляд касаційної скарги покладаються на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 304, 306, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній до 08.02.2020), Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу виконувача обов`язків прокурора Полтавської області залишити без задоволення.

2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 06 листопада 2019 року та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 15 квітня 2019 року у справі № 917/468/19 залишити без змін з урахуванням мотивів, що викладені у даній постанові Верховного Суду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Міщенко І.С.

Судді Берднік І.С.

Пільков К.М.