ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 серпня 2020 року

м. Київ

Справа № 908/2155/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.

за участю секретаря судового засідання - Савінкової Ю.Б.

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1"

на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 10 лютого 2020 року (головуючий - Білецька Л. М., Парусніков Ю. Б., Вечірко І. О.) і рішення Господарського суду Запорізької області від 05 листопада 2019 року (головуючий - Мірошниченко М. В., Смірнов О. Г., Топчій О. А.) у справі

за позовом Запорізької обласної державної адміністрації

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1",

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Конкурсного комітету з визначенням автомобільних перевізників на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Запорізької області, Запорізької обласної державної адміністрації

про розірвання договору

(за участю представників: позивача - Міняйло О.С.; відповідача - Леус Г.О.)

Історія справи

Фактичні обставини справи, встановлені судами

1. 03.04.2018 між Запорізькою обласною державною адміністрацією (далі - Запорізька ОДА, замовник, позивач) та Товариством з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1" (далі - ТОВ "Запорожградтранс-1", перевізник, відповідач) укладено договір № 50/13 про організацію перевезень пасажирів на міських та приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі Запорізької області (внутрішньо обласних маршрутах) строком на 5 років (далі - Договір).

1.1. Відповідно до преамбули Договору, його укладено згідно з Законом України "Про автомобільний транспорт" на підставі рішення конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників, затвердженого розпорядженням голови облдержадміністрації від 27.09.2017 № 513.

1.2. Замовник зобов`язаний забезпечити дострокове розірвання договору з перевізником у разі наявності фактів порушення ним умов договору, підтвердження інформації про факт подання перевізником недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів, скасування результатів конкурсу в судовому порядку (пп. 4 п. 2 розділу ІІ Договору).

1.3. Пунктом 1 розділу VІ Договору встановлений обов`язок замовника забезпечити дострокове розірвання договору з перевізником у разі: підтвердження інформації про факт надання перевізником недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів. У такому разі для роботи на внутрішньо обласному автобусному маршруті призначається автомобільний перевізник, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце (у разі наявності), на строк до закінчення строку дії договору, який було розірвано; скасування результатів конкурсу в судовому порядку.

2. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.08.2018 у справі № 808/934/18, яка набрала законної сили, зокрема скасовано рішення конкурсного комітету, оформлене протоколом від 14.09.2017 № 3/10/2017 в частині визначення TOB "Запорожградтранс - 1" переможцем конкурсу на об`єкті №21 та № 50; скасовано розпорядження голови Запорізької ОДА від 27.09.2017 № 513 "Про затвердження рішення конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників від 14.09.2017 щодо визначення переможців конкурсів з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування" в частині затвердження рішення конкурсного комітету щодо визначення переможцем конкурсу на об`єктах № 21 та № 50.

2.1. Указаною постановою суду апеляційної інстанції встановлено, що ТОВ "Запорожградтранс-1" відобразило недостовірну інформацію в анкеті щодо середньооблікової кількості працівників за період протягом року до дати оголошення конкурсу з окладом за штатним розписом із заробітною платою не менше встановленого законодавством мінімуму, що працюють на повну ставку, чим порушило умови проведення конкурсу.

3. У зв`язку з набранням законної сили вказаним судовим рішенням 23.08.2018 позивач направив відповідачу лист № 08-22/2893 з пропозицією розірвати Договір, яка була залишена без відповіді.

Короткий зміст позовних вимог

4. У жовтні 2018 року Запорізька ОДА звернулася з позовом до ТОВ "Запорожградтранс-1" про розірвання Договору від 03.04.2018 №50/13.

5. Позовні вимоги мотивовані тим, що Договір укладений відповідно до Закону України "Про автомобільний транспорт" на підставі рішення конкурсного комітету позивача з визначення автомобільних перевізників від 14.09.2017 №3/10/2017, яке після укладення спірного договору скасовано постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.08.2018 у справі № 808/934/18 в частині визначення відповідача переможцем конкурсу. Вказана обставина є підставою для розірвання Договору в судового порядку відповідно до статті 651 Цивільного кодексу України та статті 188 Господарського кодексу України внаслідок недосягнення сторонами згоди про його розірвання.

Короткий зміст рішення суду першої та постанови суду апеляційної інстанцій

6. Рішенням Господарського суду Запорізької області від 05.11.2019, залишеним без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 10.02.2020, позов задоволений. Розірвано укладений між сторонами Договір від 03.04.2018 № 50/13.

7. Судові рішення мотивовані тим, що відповідно до вимог законодавства укладенню спірного договору про організацію перевезення пасажирів передує обов`язкове проведення органом державної влади конкурсу серед перевізників. Скасування в судовому порядку результатів такого конкурсу з підстав надання переможцем - відповідачем недостовірної інформації щодо участі в ньому є підставою для розірвання спірного договору згідно зі статтею 651 Цивільного кодексу України, оскільки відповідна підстава для розірвання передбачена умовами Договору.

8. При цьому відхиляючи довід відповідача про те, що даний спір має ознаки публічно-правового та підлягає вирішенню судом адміністративної юрисдикції, суд апеляційної інстанції зазначив, що договір про організацію перевезення пасажирів відповідає ознакам адміністративного договору. Проте відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду у постанові від 14.05.2019 у справі № 918/843/17 розмежовано обставини оспорювання тендерів залежно від моменту виникнення договірних відносин. Оскільки орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у правовідносинах до виникнення договірних відносин між організатором та переможцем тендеру діє як суб`єкт владних повноважень, то такі спори відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та касаційне провадження

9. Не погоджуючись із указаними судовими рішеннями, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить судові рішення скасувати з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, провадження у справі закрити.

9.1. Ухвалою Верховного Суду від 22.04.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України.

Аргументи учасників справи

Доводи відповідача який подав касаційну скаргу (узагальнено)

10. Скасування адміністративним судом рішення конкурсного комітету щодо визнання відповідача переможцем конкурсу має наслідком недійсність укладеного між сторонами Договору №50/13, правовий висновок про що наведений Верховним Судом у постанові від 14.11.2018 у справі №903/52/18. Отже, позивач мав заявити позов про визнання договору недійсним, а не про його розірвання. У зв`язку з чим суди мали відмовити в позові з підстав неправильно обраного позивачем способу захисту порушеного права.

11. Висновок суду апеляційної інстанції про підвідомчість даного спору суду господарської юрисдикції зроблений з неправильним застосуванням норм матеріального права та суперечить правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду в постановах від 12.06.2019 у справі №910/2175/18, від 23.10.2019 у справі № 819/781/18, відповідно до яких договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведеного органом виконавчої влади конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору, а отже відповідний спір має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Позиція позивача у відзиві на касаційну скаргу

12. Висновок апеляційного суду про підвідомчість даного спору суду господарської юрисдикції відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, тому доводи касаційної скарги є безпідставними.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

13. Верховний Суд вважає обґрунтованими доводи касаційної скарги в пункті 11 Постанови щодо визначення юрисдикційної приналежності даного спору та звертається до висновків Великої Палати Верховного Суду в постановах від 04.06.2019 у справі № 903/605/17, від 12.06.2019 у справі № 910/2175/18, прийнятих у подібних правовідносинах, що виникли за наслідками проведення конкурсу з визначення автомобільних перевізників з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування у порядку, встановленому Законом України "Про автомобільний транспорт".

14. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

15. Термін "суд, встановлений законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

16. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

16.1. Відповідно до пунктів 2, 7 частини першої статті 4 цього ж Кодексу публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

16.2. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

17. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.

18. Пункт 16 частини першої статті 4 КАС України формулює поняття адміністративного договору як спільного правового акта суб`єктів владних повноважень або правового акта за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має певне розмаїття форм, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.

19. Стаття 3 Закону України "Про автомобільний транспорт" установлює, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

19.1. За змістом статті 6 Закону України "Про автомобільний транспорт" органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

19.2. Відповідно до положень статті 7 Закону України "Про автомобільний транспорт" забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту, а на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.

19.2. Вказані повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради кореспондуються з повноваженнями, зазначеними у підпунктах 10 та 12 пункту "а" частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а повноваження адміністрації - з пунктом 2 статті 20 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", який передбачає, що місцева державна адміністрація забезпечує організацію обслуговування населення підприємствами, установами та організаціями житлово-комунального господарства, зв`язку, телебачення, радіомовлення, торгівлі та громадського харчування, побутового і транспортного обслуговування незалежно від форм власності.

19.3. Частина перша статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт" указує, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

20. Таким чином, з огляду на вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності.

21. Пунктом 1 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081 (далі - Порядок) (в редакції, чинній на час проведення конкурсу) передбачено, що цей Порядок визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.

21.1. Відповідно до змісту абзацу 3 пункту 2 Порядку конкурсний комітет - це постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця.

22. Отже, наведена норма дає підстави для висновку, що рішення конкурсного комітету, утвореного відповідним органом влади для виконання покладених на останнього повноважень, є управлінським у сфері транспортного обслуговування.

23. Системний аналіз наведених норм права дає підстави висновку, що орган виконавчої влади - це суб`єкт владних повноважень, що виступає у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор та контролюючий орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України, а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору.

24. З матеріалів справи вбачається, що позивач просить розірвати Договір про організацію перевезень, укладений за результатами проведеного конкурсним комітетом позивача конкурсу з визначення автомобільних перевізників.

24.1. Тобто предметом розгляду в цій справі є перевірка наявності правових підстав для розірвання договору, укладеного сторонами за результатами дій обласної державної адміністрації, як суб`єкта владних повноважень, що в цілому свідчить про публічно-правовий характер спірних правовідносин.

25. Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити певний парк автомобілів, їх технічний стан, умови щодо тарифів тощо. Таким чином договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів.

26. При цьому відносини замовника перевезень та перевізника у різних випадках оформлюються різними документами - у певних випадках оформлюються договором, а в інших - дозволом. Водночас значення як дозволу, так і договору одне й те саме - встановлення вимог до перевізника щодо здійснення ним господарської діяльності. Тому і правова природа як дозволу, так і договору щодо організації перевезень - однакова.

27. Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що якщо відповідно до законодавства оформлюється не дозвіл, а договір, то такий договір має природу адміністративного.

28. За таких обставин з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний складу сторін як учасників таких правовідносин, висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами ГПК України є неправильними й такими, що не відповідають наведеним приписам норм матеріального та процесуального права, оскільки спір між сторонами має розглядатися судом адміністративної юрисдикції.

29. При цьому не є релевантним посилання суду апеляційної інстанції у підтвердження висновків про юрисдикційну приналежність спору судам господарської юрисдикції на правові висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 14.05.2019 у справі № 918/843/17. У наведеній справі Велика Палата Верховного Суду, розглянувши спір про визнання недійсним рішення тендерного комітету Департаменту з питань будівництва та архітектури обласної державної адміністрації щодо закупівлі будівельних робіт та поточного ремонту, дійшла висновків, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб`єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів. Між сторонами спору склалися зобов`язальні правовідносини щодо закупівлі товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України "Про публічні закупівлі", що оформлюються відповідними господарськими договорами.

30. Натомість у справі, яка переглядається, предметом спору є розірвання договору про організацію перевезень пасажирів, укладеного за результатами конкурсу, проведеного згідно з Законом України "Про автомобільний транспорт".

31. Звідси правовідносини у справі № 918/843/17 та у даній справі не є подібними.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

32. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 231 ГПК України господарський суд закриває провадження у справі, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

33. Судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених статтею 231 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції господарських судів, визначених статтями 20-23 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги (частини перша та друга статті 313 ГПК України).

34. Пунктом 5 частини першої статті 308 ГПК України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

35. Зважаючи на вищевикладені обставини, характер спору, суб`єктний склад учасників правовідносин та предмет спору, Верховний Суд дійшов висновку, що ця справа не підлягає розгляду в порядку господарського судочинства та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства, а оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Щодо судового збору

36. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 7 Закону України "Про судовий збір" сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила, за ухвалою суду в разі закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв`язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях.

Керуючись статтями 231, 300, 301, 306, 308, 313, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1" задовольнити .

2. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 10 лютого 2020 року і рішення Господарського суду Запорізької області від 05 листопада 2019 року у справі № 908/2155/18 скасувати.

3. Провадження у справі № 908/2155/18 закрити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Міщенко І.С.

Судді Берднік І.С.

Суховий В.Г.