ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 серпня 2020 року

м. Київ

Справа № 914/1000/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.

розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області

на постанову Західного апеляційного господарського суду від 16 вересня 2019 року (головуючий - Мирутенко О. Л., судді - Кравчук Н. М., Кордюк Г. Т.) та ухвалу Господарського суду Львівської області від 11 червня 2019 року (суддя Артимович В. М.) у справі

за позовом заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Пустомитівської міської ради

до Фізичної особи - підприємця Щербая А. К.

про стягнення 179 159,78 грн.

Короткий зміст і підстави позовних вимог

1. У травні 2019 року заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 3 (далі - прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Пустомитівської міської ради (далі -позивач) до Фізичної особи - підприємця Щербая А. К. (далі - відповідач) про стягнення 179 159,78 грн. заборгованості по орендній платі

2. Позовні вимоги мотивовано невиконанням відповідачем своїх зобов`язань за укладеним з позивачем договором оренди земельної ділянки від 20.09.2012 № 344 в частині сплати орендної плати.

2.1. В обґрунтування підстав для звернення з позовом прокурор вказав на: (1) порушення економічних інтересів держави, яким спричинено шкоду внаслідок невиконання відповідачем вимог земельного законодавства та умов договору оренди земельної ділянки щодо сплати орендної плати до бюджету; (2) невжиття уповноваженим органом та орендодавцем за договором - Пустомитівською міською радою протягом тривалого часу (з 2016 по 2019 роки) заходів щодо самостійного звернення до суду з метою примусового стягнення боргу по орендній платі у зв`язку з відсутністю в міському бюджеті коштів для сплати судового збору, про що прокурора повідомлено позивачем листами від 27.02.2019 №02-08/257 та від 10.04.2019 №02-08/458.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Ухвалою Господарського суду Львівської області від 11 червня 2019 року, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 16 вересня 2019 року, позовну заяву прокурора повернуто без розгляду на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

4. Ухвалу мотивовано відсутністю правових підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки прокурор не довів того, що: (1) цей випадок є виключним для представництва прокуратурою інтересів держави; (2) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежно, оскільки сам лише факт відсутності звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду, не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту прав та інтересів; (3) посилання міської ради на відсутність в міському бюджеті коштів для сплати судового збору у 2019 році не свідчить про відсутність таких коштів взагалі, а отже і про наявність перешкод для самостійного звернення уповноваженого органу до суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погодившись з ухвалою місцевого суду і постановою апеляційного суду, прокурор у жовтні 2019 року звернувся з касаційною скаргою, у якій просить зазначені судові рішення скасувати, справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

6. В обґрунтування своєї правової позиції скаржник посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 4, 7 53, 86 ГПК України, наголошує, що: 1) у позовній заяві прокурор обґрунтував підстави звернення з позовом у цій справі, а саме зазначив, що визначений компетентний орган не здійснює захист інтересів держави, хоча має повноваження на звернення до суду (бездіяльність позивача з примусового стягнення заборгованості з орендної сплати за період з 2013 по 2019 років, яка пов`язана з відсутністю в міському бюджеті коштів для сплати судового збору, стала підставою для звернення прокурора до суду); 2) доведення прокурором нездійснення позивачем захисту інтересів держави свідчить про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності обґрунтування виключного випадку представництва прокуратурою інтересів держави; 3) жодною правовою нормою не передбачено обов`язку прокурора встановлювати причини бездіяльності позивача.

Позиція Верховного Суду

7. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

8. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

9. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

10. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

11. Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 ГПК України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

12. Водночас тлумачення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

13. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

14. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

14.1. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

14.2. "Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

14.3. "Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

14.4. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

15. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

16. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17).

17. Верховний Суд вважає передчасним висновок місцевого господарського суду, який був підтриманий апеляційним господарським судом, про не доведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення позивачем захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, з огляду на таке.

18. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

19. Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

20. Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

21. При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (наведена правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 910/6144/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18).

22. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

23. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

24. Враховуючи наведені правові висновки Великої Палати Верховного Суду, касаційна інстанція враховує встановлені судами обставини, відповідно до яких зверненню прокурора з даним позовом передувало відповідне листування з Пустомитівською міською радою в період з лютого по квітень 2019 року з якого вбачається, що компетентний орган був достеменно обізнаний з фактом наявності заборгованості зі сплати орендної плати за договором, проводив відповідну претензійну роботу з відповідачем ще з 2016 року, проте не мав можливості самостійно захистити інтереси держави в суді внаслідок об`єктивних причин, пов`язаних з відсутністю в міському бюджеті коштів для сплати судового збору. З`ясувавши відповідні обставини, прокурор повідомив Пустомитівську міську раду про звернення до суду з даним позовом (лист від 15.05.2019 №04-16/1434вих-19).

25. Враховуючи наведене, Верховний Суд не може погодитися з твердженням судів про не доведення прокурором "нездійснення" позивачем захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, оскільки встановлені у справі та наведені прокурором обставини свідчать про тривалу бездіяльність уповноваженого органу щодо захисту інтересів держави.

26. З наведених мотивів Верховний Суд вважає обґрунтованими доводи прокурора в касаційній скарзі та констатує, що звертаючись до суду з позовом у цій справі, прокурор дотримався вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 ГПК України щодо умов такого звернення, а саме: обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому саме полягає порушення інтересів держави та правильно визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

27. За таких обставин висновок судів про відсутність у цьому випадку законних підстав для представництва інтересів держави прокурором є помилковим.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

28. Відповідно до частин 1, 2, 5 статті 236 ГПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

29. Надаючи правову кваліфікацію спірним правовідносинам з урахуванням фактичних та правових підстав позовних вимог, місцевий та апеляційний господарські суди дійшли помилкового висновку щодо необхідність повернення позовної заяви прокурора у зв`язку з непідтвердженням ним підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, як наслідок, прийняли необґрунтовані і незаконні судові рішення.

30. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 310 ГПК України).

31. Беручи до уваги наведені вище висновки, Верховний Суд вважає, що вимоги касаційної скарги є обґрунтованими, а тому її слід задовольнити, скасувати рішення судів попередніх інстанцій з підстав порушення норм процесуального права, а справу передати до суду першої інстанції для розгляду.

Щодо судових витрат

32. З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, мають бути розподілені за результатами розгляду спору.

Керуючись статтями 300, 301, 304, 306, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній до 08.02.2020), Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задовольнити.

2. Постанову Західного апеляційного господарського суду від 16 вересня 2019 року та ухвалу Господарського суду Львівської області від 11 червня 2019 року у справі № 914/1000/19 скасувати.

3. Справу № 914/1000/19 направити на розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Міщенко І.С.

Судді Берднік І.С.

Суховий В.Г.