ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 серпня 2020 року

м. Київ

Справа № 910/13967/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Малашенкової Т.М. (головуючий), Бенедисюка І.Б., Колос І.Б.

розглянув у письмовому провадженні без повідомлення/виклику сторін

касаційну скаргу заступника військового прокурора Західного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління

на ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2018 (суддя Мудрий С.М.)

та постанову Північного апеляційного господарського суду від 18.03.2019 (головуючий - Чорна Л.В., судді: Разіна Т.І., Іоннікова І.А.)

у справі № 910/13967/18

за позовом заступника військового прокурора Західного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління (далі - Прокурор, скаржник)

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Перша будівельно-монтажна група» (далі - ТОВ «Перша будівельно-монтажна група»)

про стягнення 298 402, 25 грн.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Заступник військового прокурора Західного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління звернувся до Господарського суду міста Києва із позовом до ТОВ «Перша будівельно-монтажна група» про стягнення 298 402,25 грн. попередньої оплати за договором підряду та стягнення штрафних санкцій.

Позовні вимоги обґрунтовані неналежним виконанням відповідачем умов Договору підряду від 31.05.2018 №137 (на виконання робіт із будівництва будівлі казарми) щодо завершення першого та другого етапів будівництва.

Заступник військового прокурора Західного регіону України звернувся до суду з вимогою про стягнення з відповідача невикористаних коштів з попередньої оплати за Договором підряду від 31.05.2018 №137 у розмірі 55 224,11 грн., штрафних санкцій у вигляді пені у розмірі 128 551,88 грн. та штрафу в розмірі 114 626,26 грн. за прострочення виконання робіт понад 20 календарних днів, оскільки, на його думку, шкода завдана Західному територіальному квартирно-експлуатаційному управлінню, є прямою шкодою інтересам Міністерства оборони України, а, отже, інтересам держави.

2. Короткий зміст ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

2.1. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 28.12.2018, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 18.03.2019 у справі №910/13967/18, позов Прокурора до ТОВ «Перша будівельно-монтажна група» про стягнення 298 402,25 грн. залишено без розгляду.

Судові рішення попередніх інстанцій мотивовані тим, що Прокурор не обґрунтував у відповідності до чинного законодавства наявність правових підстав та повноважень для звернення до суду з відповідним позовом в інтересах Міністерства оборони України, Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління.

Так, на думку суду, захищати інтереси держави в даному випадку повинні, насамперед, відповідні суб`єкти - Міністерство оборони України, Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління, а не Прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль, та не може вважатись альтернативним суб`єктом звернень до суду. У позовній заяві Прокурор не обґрунтував, у чому полягало порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, не обґрунтував наявність виключних підстав, передбачених Законом, для звернення до суду з даним позовом. А тому позовна заява залишається без розгляду, оскільки позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності, відповідно до положень пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

3.1. У касаційній скарзі Прокурор, посилаючись на незаконність та необґрунтованість оскаржуваних судових рішень, просить скасувати ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2018 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 18.03.2019 у справі №910/13967/18, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

4.1. Прокурор вказує, що суди попередніх інстанцій невірно застосували норми матеріального та процесуального права, зокрема статі 11, 53, 236, 242 ГПК України, пункти 1, 2 постанови пленуму Вищого господарського суду України від 23.03.2012 №6 «Про судове рішення», та не застосували норми, які підлягали застосуванню.

4.2. На підтвердження своїх доводів скаржник зазначає таке:

- суд першої інстанції, відкривши провадження у справі, встановив, що звернення Прокурора з даним позовом викликане саме захистом інтересів держави в суді, оскільки Міністерством оборони України як органом управління об`єктами державної власності в оборонній сфері не вжито заходів щодо звернення до суду з позовною заявою, а також підтвердив цим належність представництва прокурором інтересів держави;

- скаржник посилається на рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99, відповідно до якого Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо;

- крім того, скаржник наголошує, що поняття «інтереси держави» охоплюють широке і, водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17);

- скаржник зазначає, що, зважаючи на роль прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитись розширено;

- також скаржник вказує, що чинним ГПК України та частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не передбачено вимоги щодо подання доказів про отримання попередньо на адресу суб`єкта владних повноважень повідомлення про звернення до суду в його інтересах. Повідомлення прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень свідчить про наявність підстав для такого представництва (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.01.2019 у справі №920/331/18);

- окрім цього, скаржник наголошує на відсутності у Міністерства оборони України та Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління наміру звернення з відповідним позовом до суду. Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 16.04.2019 у справі №910/3486/18, представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, з яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.

Водночас на підтвердження своїх доводів Прокурор зазначає, що 03.10.2018 внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань відносно посадових осіб Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління за частиною п`ятою статті 191 Кримінального кодексу України.

5. Позиція відповідача

5.1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Перша будівельно-монтажна група» у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення з мотивів, викладених у оскаржуваних судових рішеннях, та з огляду на наявні докази у матеріалах справах.

5.2. Також відповідач наголосив на такому:

- Прокурор не довів підстав звернення з відповідним позовом в інтересах суб`єкта владних повноважень у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та не надав Суду відповідних доказів, а тому його позов правомірно судами попередніх інстанцій залишено без розгляду. Зазначене узгоджується з усталеною практикою Верховного Суду, викладеною у постановах від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, 23.10.2018 у справі №926/03/18, від 23.09.2018 у справі №924/1237/17, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.02.2019 у справі №910/7813/18, від 24.04.2019 у справі №925/682/18, від 22.04.2019 у справі №920/52/19, від 17.04.2019 у справі №923/560/18, від 10.04.2019 у справі №906/853/17, від 09.04.2019 у справі №925/2073/13, від 03.04.2019 у справі №909/63/18, від 23.01.2019 у справі №920/331/18;

- захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. У кожному конкретному випадку прокурор повинен довести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатись альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Вищого господарського суду від 02.11.2016 у справі №923/1006/15, від 02.08.2017 у справі №922/2885/16 та у постанові Верховного Суду від 24.10.2018 у справі №304/1196/16-ц;

- при цьому відповідач вказує, що Прокурором не наведено, у чому полягає шкода, яка може бути спричинена державі, не розраховано її розмір, не визначено критеріїв оцінки істотності шкоди.

РОЗГЛЯД СПРАВИ ВЕРХОВНИМ СУДОМ

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 13.06.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Прокурора на ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2018 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 18.03.2019 у справі № 910/13967/18 та водночас зупинено провадження у цій справі до вирішення Великою Палатою Верховного Суду питання про усунення неоднозначного застосування норм права у подібних правовідносинах у іншій справі № 587/430/16-ц.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 03.10.2019 поновлено касаційне провадження у справі № 910/13967/18 за касаційною скаргою Прокурора та водночас зупинено касаційне провадження у справі № 910/13967/18 до прийняття рішення об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду щодо питання про усунення неоднозначного застосування норм права у подібних правовідносинах у справі № 911/1107/18.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 01.11.2019 поновлено касаційне провадження у справі № 910/13967/18 за касаційною скаргою Прокурора та водночас зупинено касаційне провадження у справі № 910/13967/18 до прийняття рішення Великою Палатою Верховного Суду у справі № 912/2385/18 щодо питання про усунення неоднозначного застосування норм права у подібних правовідносинах.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 03.08.2020 поновлено касаційне провадження у справі № 910/13967/18 за касаційною скаргою Прокурора.

6. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

6.1. 31.05.2018 між Західним територіальним квартирно-експлуатаційним управлінням (замовник) та ТОВ «Перша будівельно-монтажна група» (генпідрядник) укладено договір підряду на виконання робіт із будівництва будівлі казарми поліпшеного планування за адресою: м. Рівне, вул. Соборна, 364, військове містечко №2 (далі - Договір).

6.2. Згідно з пунктом 1.2. Договору Генпідрядник зобов`язується у строк, що не перевищує 210 календарних днів з дати укладання договору, виконати роботи з будівництва об`єкту та передати їх замовнику, а Замовник прийняти і оплатити виконані роботи.

6.3. Відповідно до пункту 3.1. Договору договірна ціна за договором становить 15112000,00 грн.

6.4. Пунктом 4.1.4. Договору сторони погодили, що Замовник може надати Генпідряднику попередню оплату (аванс) на виконання робіт по об`єкту, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.04.2014 №117 «Про здійснення попередньої оплати товарі, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти» та Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1764, за таких умов:

а) аванс надається Генпідряднику за наявності рішення головного розпорядника коштів замовника;

б) аванс надається на придбання і постачання необхідних для виконання робіт матеріалів, конструкції, виробів;

в) розмір попередньої оплати не може перевищувати 30 (тридцяти) % вартості від річного обсягу робіт;

г) Генпідрядник зобов`язується використати одержану попередню оплату протягом 3 (трьох) місяців після одержання попередньої оплати. По закінченні зазначеного терміну невикористанні суми попередньої оплати повертаються Замовнику;

д) для отримання попередньої оплати Генпідрядник повинен письмово звернутися до Замовника та узгодити з ним перелік витрати, на які передбачено використати отримані кошти.

6.5. Розділом V Договору передбачено, що термін завершення виконання робіт по об`єкту - не пізніше ніж через 210 календарних днів з дати укладання договору, а саме до 27.12.2018, у тому числі за етапами: 1 етап - не пізніше, ніж через 45 календарних днів з дати укладання договору, а саме до 14.07.2018; другий етап - не пізніше, ніж через 80 календарних днів з дати укладання договору, а саме до 19.08.2018.

6.6. На вимогу відповідача від 05.06.2018 №55-161 позивачем перераховано 1511200,00 грн., що підтверджується платіжним дорученням від 19.06.2018 №261.

6.7. Станом на 03.10.2018 (як встановлено судами попередніх інстанцій із матеріалів позовної заяви) відповідач не виконав зобов`язання щодо завершення робіт першого етапу будівництва на суму 583450,45 грн. та другого етапу будівництва на суму 1054067,59 грн., що підтверджується відомістю обсягів робіт.

6.8. Окрім цього, листом від 02.10.2018 №303/23/3/4469 позивач (Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління) просив відповідача надати письмовий звіт щодо використання попередньої оплати та повернення невикористаної суми авансу, а саме 55 224,11 грн.

Листом від 03.10.2018 №303/23/3/4499 Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління повторно просило відповідача надати акти приймання виконаних будівельних робіт та повернути невикористану суму авансу, а саме 55224,11 грн.

З урахуванням вказаних надісланих листів, що містяться в матеріалах справи, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачем - Західним територіальним квартирно-експлуатаційним управлінням вживались заходи досудового врегулювання спору.

6.9. 19.10.2018 заступник військового прокурора Західного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління з посиланням на пункт 3 статті 131-1 Конституції України, статті 23, 24 Закону України «Про прокуратуру» звернувся до суду з даним позовом.

6.10. Листом від 09.10.2018 №10/2/3-644 вих. - 18 Прокурор повідомив позивачів про намір здійснювати заходи представницького характеру для захисту порушених інтересів держави. Однак доказів надсилання зазначеного листа матеріали справи не містять.

6.11. Серед іншого, суд апеляційної інстанції також встановив, що Міністерство оборони України, відповідно до статті 3 Закону України «Про Збройні Сили України» та пункту 3 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 406/2011, є центральним органом виконавчої влади і головним органом у сфері оборони і військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили України.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про Збройні Сили України» Збройні Сили України - це військова державна структура, яка організаційно складається з військових об`єднань, з`єднань, частин, підрозділів, військових установ і навчальних закладів.

Органом державної військової та виконавчої влади на місцях у системі Збройних Сил України є командири (начальники) військових частин (установ, організацій), яким Статутом внутрішньої служби Збройних Сил України, затверджених Законом України «Про затвердження Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України» від 24.03.1999 надано повноваження органу виконавчої влади в системі Міністерства оборони України.

З метою реалізації повноважень, визначених статтею 10 Закону України «Про Збройні Сили України», у сфері квартирно-експлуатаційного забезпечення військ, Міністром оборони України видано наказ від 03.07.2013№ 448 «Про затвердження Положення про організацію квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України».

Квартирно-експлуатаційні управління Збройних Сил України є територіальним органом військового управління Збройних Сил України і призначені для реалізації у військах, дислокованих у межах відповідальності державної військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення з метою підтримання військ у стані високої бойової та мобілізаційної готовності (пункт 2.3 Положення).

Відповідно до пункту 1 Положення про Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління, затверджене наказом начальника Головного квартирно-експлуатаційного управління Збройних Сил України від 09.11.2016 №300, Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління є територіальним органом військового управління Збройних Сил України призначеним для реалізації у військах державної військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення, реалізації пріоритетних напрямків розвитку військової інфраструктури, будівництва (реконструкції) та капітального ремонту військових об`єктів, з метою підтримання військ (сил) у стані бойової та мобілізаційної підготовки.

7. Порядок та межі розгляду справи судом касаційної інстанції

7.1. Касаційний господарський суд звертає увагу на те, що відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

7.2. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

7.3. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Джерела права та оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій

8.1. За змістом частини третьої статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

8.2. Статтею 53 ГПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 53 ГПК України, в господарському процесі у будь-якій із п`яти форм є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені статтею 53 ГПК України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь в процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Так, відповідно до частин третьої-п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

8.3. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

8.4. Так, відповідно до частини першої, абзацу першого частини третьої та абзацу першого частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Про необхідність обґрунтування прокурором підстав представництва у суді зазначено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

8.5. Аналіз положень частин третьої-п`ятої статті 53 ГПК України у взаємозв`язку зі змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Поняття «нездійснення захисту» має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача (аналогічна правова позиція наведена у постановах Верховного Суду від 04.04.2019 № 914/882/17, від 22.10.2019 № 926/979/19).

8.6. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. При цьому, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція викладена у низці постанов Верховного Суду: від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 05.12.2018 у справі № 923/129/17 та від 20.03.2019 у справі № 905/1135/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

8.7. З урахуванням вищевикладеного колегія суддів відзначає, що підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються, насамперед, судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

8.8. Велика Палата Верховного Суду своєю постановою від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 7.12.2018 у справі №924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах; та вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом таких підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (аналогічна правова позиція викладена об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи у постанові від 25.10.2019 у справі № 911/1107/18).

8.9. У свою чергу, врегульовуючи розбіжності у правових позиціях, Велика Палата Верховного Суду постановою від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 уточнила висновки, зроблені у постановах: Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06.02.2019 у справі № 927/246/18, від 16.04.2019 у справах №910/3486/18 та №925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року у справах №923/560/18 та № 913/299/18 відповідно, від 13.05.2019 у справі №915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10.10.2019 у справі № 0440/6738/18, та вказала, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Відтак, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

8.10. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

Водночас, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду) (див. висновки, викладені у пунктах 48, 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).

8.11. Слід відзначити і те, що при вирішенні питання про необхідність звернення до суду з позовом компетентний орган може діяти в умовах конфлікту інтересів - коли порушення інтересів держави, про яке стверджує прокурор, може бути пов`язане з раніше вчиненими протиправними діями цього органу чи бездіяльністю. Для врахування цих обставин стаття 55 ГПК України передбачає такі правила:

- якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, крім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави;

- відмова компетентного органу від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.

Однак у наведеній статті ГПК України ідеться про активні дії компетентного органу, який як учасник процесу та сторона спору (позивач) не підтримує позовних вимог або подає заяву про залишення позову без розгляду чи про відмову від позову. Якщо ж позов подано прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, і такий орган не здійснює процесуальних дій як позивач, його представник не з`являється у судові засідання, а суд уже після відкриття провадження у справі встановлює, що прокурор не підтвердив підстави для представництва, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

Аналогічні правові висновки викладені у пункті 56 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

8.12. Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу і на те, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти у відповідних правовідносинах державу (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 20.11.2018 у справі №5023/10655/11 (пункти 6.21, 6.22), від 26.02.2019 у справі № 915/478/18 (пункти 4.19, 4.20), від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункт 26)).

8.13. Слід відзначити і те, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).

Водночас є категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

8.14. Так, підставою для звернення із даною позовною заявою в інтересах держави Прокурор зазначив те, що Міністерство оборони України та Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління не здійснюють належний захист інтересів держави представницькими засобами та не здійснюють комплекс заходів, спрямованих на стягнення бюджетних коштів з відповідача, а тому у Прокурора є законні підстави для звернення з даним позовом до суду.

8.15. Як встановлено судами попередніх інстанцій, між Західним територіальним квартирно-експлуатаційним управлінням та відповідачем виникли господарські правовідносини з Договору підряду на виконання робіт із будівництва.

На думку Прокурора, порушення, допущені однією з сторін Договору підряду щодо строків та обсягів виконання відповідачем робіт, є наслідком порушення інтересів держави.

8.16. Однак, дослідивши матеріали справи у контексті оскаржуваних судових рішень, проаналізувавши вищенаведені положення чинного законодавства та судової практики, Касаційний господарський суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо того, що Прокурор у цьому випадку не довів необхідності захисту саме ним (прокурором) інтересів держави, а також не обґрунтував підстав для звернення до суду з даним позовом від імені суб`єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесено відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які підтверджували б встановлення прокурором наявності підстав для представництва згідно зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

У даному випадку з урахуванням висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у пункті 43 постанови від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, Прокурор не дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», та, відповідно, не надав суду належних та допустимих доказів того, що компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення Прокурора самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави. З урахуванням чого суд позбавлений можливості достовірно встановити бездіяльність компетентних органів щодо захисту порушеного права у даних правовідносинах.

8.17. Згідно із статтею 73 ГПК України доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (статті 74, 77 ГПК України).

Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 162 ГПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.

8.18. Разом з цим Касаційний господарський суд відзначає, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами третьою і четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, були з`ясовані та перевірені судами попередніх інстанцій, за результатом чого встановлено, що позовна заява не відповідає приписам статей 53, 162, 174 ГПК України, що унеможливлює подальший розгляд заявленого Прокурором позову по суті.

8.19. Окрім того, колегія суддів враховує і той факт, що на порушення вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» Прокурор не надав належних та допустимих доказів попереднього повідомлення суб`єктів владних повноважень про те, що прокуратура буде здійснювати в суді представництво інтересів держави в їх особі.

8.20. Також, проаналізувавши окремі норми Закону України «Про Збройні Сили України», Положення про Міністерство оборони України, Положення про Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління, Касаційний господарський суд дійшов висновку, що Міністерство оборони України та Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління наділені правом і мають можливість самостійно вирішувати питання щодо захисту своїх порушених прав, у тому числі шляхом звернення до суду.

8.21. Суд касаційної інстанції критично ставиться і до посилань скаржника на наявність кримінального провадження відносно посадових осіб Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління як на обставину бездіяльності службових осіб позивача у спірних правовідносинах та на підставу для захисту інтересів держави в суді з огляду на таке.

Договір між сторонами укладено 31.05.2018, і в ньому вказано, що Генпідрядник зобов`язується у строк, що не перевищує 210 календарних днів з дати укладання договору, виконати роботи з будівництва об`єкту та передати їх замовнику, а Замовник прийняти і оплатити виконані роботи. Тобто строк дії Договору становить до 27.12.2018.

Станом на 03.10.2018 (у межах дії Договору) Прокурором встановлено, що відповідач не виконав зобов`язання щодо завершення робіт першого та другого етапів будівництва.

При цьому листами від 02.10.2018 та від 03.10.2018 Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління просило відповідача надати письмовий звіт щодо використання попередньої оплати та повернення невикористаної суми авансу. Тобто позивачем вживались заходи щодо досудового врегулювання спору.

Водночас 03.10.2018, за твердженнями Прокурора, до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесено відомості відносно посадових осіб Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління за частиною п`ятою статті 191 Кримінального кодексу України.

19.10.2018 заступник військового прокурора Західного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління з посиланням на пункт 3 статті 131-1 Конституції України, статті 23, 24 Закону України «Про прокуратуру» звернувся до суду з даним позовом.

Тобто з урахуванням вищенаведеного прослідковується, що як Прокурором, так і позивачем вчинені дії на захист порушеного права протягом нетривалого часу та у межах дії Договору.

При цьому колегія суддів звертає увагу, що наявність кримінального провадження не може безапеляційно констатувати вчинення умисних дій чи/або бездіяльності посадових осіб Західного територіального квартирно-експлуатаційного управлінням у спірних правовідносинах, оскільки вина посадових осіб не доведена в законному порядку і не встановлена обвинувальним вироком суду.

Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності (висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).

8.22. Доводи касаційної скарги даного висновку не спростовують.

8.23. Водночас колегія суддів відхиляє посилання скаржника на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 23.01.2019 у справі №920/331/18, від 16.04.2019 у справі №910/3486/18, оскільки, зокрема, дані висновки були уточнені постановою Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 (див. пункт 8.9 даної постанови).

Також колегія суддів відзначає, що наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

8.24. Що ж до посилань скаржника на те, що суд, відкриваючи провадження у справі, визнав правомірним звернення Прокурора з даним позовом, то такі не приймаються судом касаційної інстанції, оскільки суд першої інстанції після відкриття провадження у справі, у разі виявлення того, що позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності, залишає його без розгляду (висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).

При цьому колегія суддів враховує і практику Верховного Суду, відповідно до якої: «У разі вирішення справи по суті безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва очевидно не було, що свідчить про порушення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України» (див. висновки Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, сформульовані у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та в ухвалі від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, а також висновки Верховного Суду у складу колегії суддів Касаційного господарського суду, сформульовані в ухвалі від 07.05.2018 у справі №910/18283/17 та у постановах від 10.05.2018 у справі № 918/323/17 і від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).

8.25. У свою чергу, касаційна інстанція погоджується з викладеними у відзиві на касаційну скаргу доводами відповідача з мотивів, викладених у цьому розділі постанови.

8.26. Верховний Суд наголошує, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 дійшла висновку про те, що, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду). Такого ж висновку щодо застосування наведеної норми процесуального права дійшов і Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 19.02.2019 у справі №925/226/18.

8.27. Водночас суди попередніх інстанцій, встановивши відсутність у даному випадку законних підстав для представництва Прокурором інтересів держави, залишили позов без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України, оскільки позовна заява подана особою, яка не має процесуальної дієздатності.

8.28. З огляду на викладене висновки судів попередніх інстанцій про залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України є помилковими.

Оскільки у разі, якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

8.29. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

8.30. Згідно з частиною четвертою статті 311 ГПК України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

8.31. Оскільки встановлена під час касаційного провадження невідповідність висновків судів попередніх інстанцій не призвела до прийняття невірного по суті рішення, Касаційний господарський суд, користуючись наданими процесуальним законом повноваженнями, вважає за необхідне змінити мотивувальну частину ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції.

9. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

9.1. Враховуючи наведене, мотивувальну частину ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції слід змінити, виклавши її в редакції даної постанови. Водночас колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позову без розгляду.

10. Судові витрати

10.1. Понесені Прокурором у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати покладаються на скаржника, оскільки касаційна скарга залишається без задоволення.

Керуючись статтями 300, 308, 309, 315 ГПК України, Касаційний господарський суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника військового прокурора Західного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління залишити без задоволення.

2. Ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2018 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 18.03.2019 у справі № 910/13967/18 змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови. В іншій частині зазначені ухвалу та постанову залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя Т. Малашенкова

Суддя І. Бенедисюк

Суддя І. Колос