ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 серпня 2020 року

м. Київ

Справа № 925/318/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Васьковського О.В. - головуючого, Малашенкової Т.М., Огородніка К.М.,

розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області

на ухвалу Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 (суддя - К.І. Довгань)

та постанову Північного апеляційного господарського суду (головуючий - Л.В. Чорна, судді: Т.І. Разіна, І.А. Іоннікова) від 15.07.2019

за позовом першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Ротмістрівської сільської ради

до фізичної особи -підприємця Скічка Богдана Вікторовича

про зобов`язання виконати умови договору.

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1 26.03.2019 перший заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури (далі - Прокурор) звернувся в інтересах держави в особі Ротмістрівської сільської ради (далі - Позивач) до фізичної особи - підприємця Скічка Богдана Вікторовича (далі - Відповідач) про зобов`язання Відповідача виконати в натурі умови договору від 27.12.2019 № 37/18 (далі - Договір), укладеного з Позивачем, а саме виконати роботи з капітального ремонту ігрового дитячого майданчика по вул. Кобзарська в с. Ковалиха Смілянського району Черкаської області.

1.2 Позовна заява мотивована порушенням Відповідачем умов Договору через невиконання взятих на себе обов`язків з капітального ремонту ігрового дитячого майданчика попри здійснення Позивачем оплати цих робіт та оформлення сторонами акта приймання-передачі робіт як виконаних.

Звернення Прокурора мотивовано незаконним сприянням Позивачем Відповідачу в порушенні законодавства шляхом складання завідомо неправдивих документів та неефективним використанням бюджетних коштів через їх безпідставне перерахування Позивачем Відповідачу за роботи, що не виконані, обставини чого були встановлені у ході досудового розслідування в межах кримінального провадження.

2. Короткий зміст рішень судів першої і апеляційної інстанцій

2.1 29.03.2019 Господарський суд Черкаської області постановив ухвалу (залишену без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 15.07.2019) про повернення Прокурору позовної заяви і доданих до неї документів.

2.2 Рішення судів мотивовані відсутністю передбачених законом виключних підстав для звернення Прокурора до суду за захистом інтересів Позивача через недоведення Прокурором підстав для представництва - відсутність доказів неналежного здійснення Позивачем повноважень із захисту державних інтересів у спірних правовідносинах.

Погодившись з цими мотивами, апеляційний суд додав про незазначення Прокурором причин, які перешкоджають захисту інтересів держави у спірних правовідносин Позивачем як належним суб`єктом.

3. Встановлені судами обставини

3.1 Спірні правовідносини виникли з договору підряду № 37/18 від 27.12.2018, укладеного між Позивачем (замовник) та Відповідачем (підрядник), умовами якого є роботи з капітального ремонту ігрового дитячого майданчика по вулиці Кобзарській в с. Ковалиха.

На виконання умов договору та на підставі акту виконаних робіт №1 за 2018 Позивач платіжним дорученням від 27.12.2018 № 17 сплатив Відповідачу 24 031 грн 00 коп.

Акт приймання виконаних будівельних робіт № 1 за 2018 підписаний представниками сторін Договору без зауважень.

3.2 Смілянська місцева прокуратура згідно з протоколом огляду місця події від 25.01.2019 встановила, що роботи з капітального ремонту ігрового дитячого майданчика по вулиці Кобзарська в с. Ковалиха Смілянського району Черкаської області не здійснено та вони не відповідають акту приймання виконаних будівельних робіт, зокрема не встановлено ігрового обладнання, а саме: гойдалки великої на жорсткій підвісці, гойдалки "Човник" та лавки для відпочинку.

3.3 Позивач листом від 14.03.2019 №344/02-38 повідомив прокуратуру про те, що станом на 07.03.2019 не виконано роботи за договорами підряду №28/18, №40/18, 39/18, №38/18, предметом цього позову є правовідносини за договором підряду №37/18 від 27.12.2018.

3.4 Прокурор наявність порушення інтересів держави, необхідність їх захисту і наявність визначених законом підстав для звернення прокурора до суду обґрунтував у своєму позові таким чином:

- Позивач не вжив заходів щодо зобов`язання Відповідача виконати договір;

- стосовно Відповідача відкрите кримінальне провадження № 0000012 від 17.01.2019;

- невиконання зобов`язань за Договором приводить до нераціонального та неефективного використання державних коштів, що не відповідає меті та принципам бюджетного процесу закріплених в Бюджетному Кодексу України;

- невстановлення ігрового дитячого майданчика в с. Ковалиха суттєво обмежує права дітей на активне дозвілля та повноцінний фізичний розвиток, унеможливлює проведення дітьми свого вільного часу з користю та на здорові умови перебування на свіжому повітрі, а також позбавляє дітей права на покращення фізичної підготовки.

3.5 Прокурор не навів причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Матеріали справи не містять доказів завершення кримінального провадження та винесення судом вироку за результатами кримінального провадження № 0000012, порушеного за фактом привласнення бюджетних коштів шляхом зловживання службовими особами своїм службовим становищем та внесення службовими особами завідомо неправдивих відомостей до офіційних документів.

4. Короткий зміст вимог касаційної скарги

4.1 03.08.2019 Прокурор подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 15.07.2019 та ухвалу Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

5.1 Підставою для виконання Прокурором субсидіарної ролі представництва у спірних правовідносинах стала доведена свідома бездіяльність Позивача з невжиття заходів з поновлення порушених прав територіальної громади внаслідок вчинених Позивачем, всупереч інтересам територіальної громади, дій у сфері розпорядження бюджетними коштами - безпідставної оплати робіт за Договором, які фактично Відповідачем не виконані, а доведення причин нездійснення Позивачем захисту своїх інтересів - інтересів територіальної, не є обов`язком Прокурора.

5.2 Суд, маючи широку дискрецію з оцінки підстав звернення прокурора, у разі сумнівів щодо наявності цих підстав, не позбавлений права порушити провадження у справі і зобов`язати Прокурора надати докази існування цих підстав.

6. Позиція Верховного Суду та висновки щодо застосування норм права

Щодо підстав звернення прокурора до суду

6.1 Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зазначене конституційне положення імперативно встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008 підкреслив неухильність додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України, що забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (набрав чинності 30.09.2016) Конституцію доповнено статтею 131-1, відповідно до пункту 3 частини першої якої прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до частини четвертої цієї статті ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до якої представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша).

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

6.2 За змістом викладених норм, якими врегульовано порядок та умови здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді за однієї із виключних підстав - у разі нездійснення або у разі неналежного здійснення компетентним органом захисту інтересів держави, Суд дійшов таких висновків.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. А тому, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

При цьому розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Водночас, з огляду на положення частини сьомої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження), вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи, оскільки питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини суд встановлює за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності.

Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Дійшовши цих висновків, Суд зазначає, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

До викладеного слід додати, що закріплене нормою частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" право суб`єкта владних повноважень оскаржувати наявність підстав для представництва означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

6.3 Поряд з викладеним Суд зазначає, що вимога про необхідність прокурором обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України встановлена з огляду на покладений законом, насамперед на відповідні компетентні органи, обов`язок захищати інтереси держави, а не на прокурора, а тому прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Цей висновок знайшов своє підтвердження у Рішенні Конституційного Суду України від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019, згідно з яким Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

А тому, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У зв`язку із викладеним, невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

6.4 У наведених в пунктах 6.2, 6.3 висновках Суд звертається до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, сформульованої у питаннях представництва прокурором держави в суді в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

6.5 Суди в оскаржуваних рішеннях навели зміст обґрунтування Прокурором наявності підстав для здійснення у спірних правовідносинах представництва інтересів держави в суді, зокрема: невжиття Позивачем заходів щодо зобов`язання Відповідача виконати Договір; відкриття стосовно Відповідача кримінального провадження № 0000012 від 17.01.2019, нераціональне та неефективне використання державних коштів внаслідок невиконання зобов`язань за Договором тощо; вказавши на відсутність доказів на підтвердження цих обґрунтувань та на незазначення Прокурором причин бездіяльності Позивача у спірних правовідносинах (пункти 3.4, 3.5).

При цьому суди не встановлювали обставин заперечення Позивачем підстав для здійснення Прокурором представництва з метою захисту інтересів держави у цій справі у спірних правовідносинах, а також не зазначали про спростування Позивачем або іншим учасником - Відповідачем, обставин, на які посилається Прокурор у позовній заяві для обґрунтування підстав для представництва інтересів у спірних правовідносинах.

Між тим суди не врахували та не надали оцінки доказам, на які в обґрунтування підстав для здійснення у спірних правовідносинах представництва інтересів держави послався та додав до позовної заяви Прокурор, а саме:

- протоколу огляду місця події від 25.01.2019 щодо стану проведення капітальних робіт на ігровому дитячому майданчику в с. Ковалиха (з додатками - фототаблицями),

- відповіді Позивача Прокурору від 14.03.2019 стосовно стану виконання договорів з виконання робіт з встановлення дитячих майданчиків, зокрема у с. Ковалиха,

- повідомленню Прокурора Позивачу від 22.03.2019 про звернення із цим позовом з метою здійснення представництва в суді інтересів держави в особі Позивача,

- витягу з Єдиного реєстру судових розслідувань про кримінальне провадження стосовно Відповідача № 30000012 щодо привласнення бюджетних коштів.

Суд зауважує, що незгода судів з наведеними прокурором обґрунтуваннями порушення інтересів держави у спірних правовідносинах та підстав звернення прокурора із позовом, висновок про що створюється судами в результаті власного судження та надання оцінки доводам та аргументам прокурора, не може вказувати на відсутність такого обґрунтування, а тому не може бути підставою для висновку суду про відсутність підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді.

6.6 Отже, враховуючи висновки в пунктах 6.2, 6.3 стосовно підстав для здійснення прокурором представництва держави в суді та стосовно процесуальної поведінки у разі сумнівів суду щодо існування підстав для представництва прокурора у спірних правовідносинах, суд першої інстанції, навівши зміст обґрунтування Прокурором порушення інтересів держави у спірних правовідносинах та обґрунтування підстав для представництва Прокурора (у разі сумнівів щодо наявності цих підстав) слід було вирішити питання відповідно до вимог частин першої, другої статті 174 ГПК України, залишивши позовну заяву Прокурора без руху та надавши йому строк для усунення недоліків, витребувавши зокрема, інші докази бездіяльності Позивача у здійсненні повноважень із захисту державних інтересів у спірних правовідносинах (листування Прокурора з Відповідачем з приводу стану виконання Договору тощо).

6.7 У зв`язку із викладеним Суд дійшов висновку, що суд першої інстанції, повернувши Прокурору позовну заяву з мотивів відсутності доказів неналежного здійснення Позивачем повноважень із захисту державних інтересів у спірних правовідносинах та з мотивів незазначення Прокурором причин, які перешкоджають захисту інтересів держави у спірних правовідносин Позивачем як належним суб`єктом, прийняв помилкове рішення про повернення позовної заяви Прокурора згідно з пунктом 4 частини п`ятої статті 174 ГПК України, дійшовши передчасного висновку про відсутність підстав для звернення Прокурора до суду в інтересах держави у спірних правовідносинах.

Апеляційний суд допущених місцевим судом помилок не усунув.

6.8 Дійшовши цього висновку, Суд погоджується із аналогічними аргументами скаржника (пункти 5.1, 5.2).

6.9 Відповідно до частини четвертої статті 300 ГПК України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

6.10 Згідно з частиною шостою статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

6.11 Враховуючи викладене, визначені статтею 300 ГПК України межі розгляду справи судом касаційної інстанції, та з урахуванням положень пункту 2 частини 1 статті 308 та частини 6 статті 310 ГПК України, Суд доходить висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані постанова апеляційного суду та ухвала суду першої інстанції - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду матеріалів позовної заяви Прокурора.

6.12 Оскільки суд касаційної інстанції не ухвалює нового рішення, а передає справу до місцевого господарського суду для продовження розгляду матеріалів позову, розподіл судових витрат відповідно до статті 129 ГПК України не здійснюється.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області задовольнити частково.

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 15.07.2019 та ухвалу Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 у справі № 925/318/19 скасувати.

3. Справу № 925/318/19 направити до Господарського суду Черкаської області для продовження розгляду матеріалів позову першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Ротмістрівської сільської ради до фізичної особи -підприємця Скічка Богдана Вікторовича про зобов`язання виконати в натурі умови договору від 27.12.2019 № 37/18.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя О.В. Васьковський

Судді Т.М. Малашенкова

К.М. Огороднік