У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

"04" серпня 2020 р. м. Чернігів справа № 927/681/20

Суддя Шморгун В. В., розглянувши матеріали позовної заяви №14-1724вих-20 від 29.07.2020

За позовом: Військового прокурора Чернігівського гарнізону,

вул. Шевченка, 57, м. Чернігів, 14000 в інтересах держави в особі

Позивача: Державної екологічної інспекції у Чернігівській області,

вул. Малясова,12, м. Чернігів, 14017

до відповідача: Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернігова,

, вул. Володимира Дрозда, 19, м. Чернігів, 14007

Предмет спору: про усунення порушень вимог природоохоронного законодавства та приведення земельної ділянки в належний стан,

ВСТАНОВИВ:

Військовий прокурор Чернігівського гарнізону в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області звернувся до суду з позовом до Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернігова, у якому просить суд зобов`язати відповідача вчинити дії по усуненню порушень вимог природоохоронного законодавства та привести земельну ділянку в м. Чернігові по вул. Стрілецькій, 1 (кадастровий номер :02:008:0173), загальною площею 64 кв. м, у належний стан.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що на земельній ділянці з кадастровим номером :02:008:0173, яка перебуває на праві постійного користування у відповідача, виявлено несанкціоноване розміщення побутових відходів, що свідчить про порушення вимог законів України «Про відходи» та «Про охорону земель». Відповідач не забезпечив додержання вимог природоохоронного законодавства та не привів земельну ділянку у належний стан.

Згідно з положеннями статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3, 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

При цьому ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України Про прокуратуру.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18).

Відповідно до ч. 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Згідно з ч. 4, 7 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі 912/2385/18.

В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави у суді прокурор вказав, що Державна екологічна інспекція є уповноваженим органом управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, який входить до складу спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів Міністерства екології та природних ресурсів України. Державна екологічна інспекція у Чернігівській області є територіальним органом Держекоінспекції та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням, зокрема, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності і господарювання вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо: здійснення заходів із запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами, стічними водами; додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель.

Як зазначає прокурор, Державна екологічна інспекція у Чернігівській області листом від 09.07.2020 №15/2059, надаючи відповідь прокурор на його звернення, свою позицію щодо порушення інтересів держави жодним чином не висловила, про наміри самостійно звернутися з позовом не заявила, водночас не спростовувала й твердження прокурора щодо виявлених порушень законодавства. Прокурор вважає, що такі дії Інспекції слід оцінювати як бездіяльність.

Оцінюючи наявність у прокурора підстав для представництва порушених інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, суд встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів позовної заяви, з 30.06.2020 по 02.07.2020 державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області проведено позапланову перевірку щодо дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатами якої встановлено, що при огляді земельної ділянки по вул. Стрілецькій, 1 у м. Чернігові (кадастровий номер :02:008:0173), яка перебуває на праві постійного користування у КЕВ м. Чернігова, виявлено несанкціоноване розміщення побутових відходів у двох місцях, про що складено відповідний акт від 30.06.2020-02.07.2020 №79/04.

Відповідно до листа Державної екологічної інспекції у Чернігівській області №№15/2059 зазначений акт, а також припис про усунення виявлених порушень від 03.07.2020 №79/04, були направлені до прокуратури лише 03.07.2020.

Проте прокурор звернувся до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області з листом №14-1543 вих-20, у якому просив повідомити чи подаватиметься Інспекцією позовна заява відносно Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернігів про усунення порушень вимог природоохоронного законодавства та приведення земельної ділянки в належний стан ще 02.07.2020, тобто навіть до отримання результатів перевірки.

Не містять матеріали позовної заяви й результатів виконання або невиконання відповідачем вимог припису Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 03.07.2020 №79/04.

За приписами п. 7-11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, повинен містити, зокрема, термін усунення порушень. Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень складається у двох примірниках: один примірник не пізніше п`яти робочих днів з дня складення акта надається суб`єкту господарювання чи уповноваженій ним особі для виконання. У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

У листі від 09.07.2020 №15/2059, який надійшов до прокуратури 10.07.2020 за вх. № 16-1337вх20, Державна екологічна інспекція у Чернігівській області повідомила прокурора про те, що позовна заява щодо усунення КЕВ м. Чернігів вимог природоохоронного законодавства та приведення земельної ділянки в належний стан на даний час не подавалась.

При цьому у зазначеному листі жодним чином не йде мови про те, що Інспекція самостійно не буде у подальшому вживати заходів щодо захисту інтересів держави та звертатись до суду з відповідною позовною заявою, що також не може свідчити про пасивність та бездіяльність позивача.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що така «бездіяльність» Інспекції зумовлена, перш за все, тим, що для відповідача ще не закінчився строк для добровільного усунення порушень, а не тим, що орган державної влади не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

Таким чином, державний орган вжив необхідних та достатніх на той час заходів відповідно до наданих йому ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» повноважень.

Разом з тим, у матеріалах позовної заяви міститься лист прокурора від 07.07.2020 №14-1590вих-20, у якому він повідомляє Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області про намір подати до Господарського суду Чернігівської області позов в інтересах держави в особі Інспекції з вимогою зобов`язати Квартирно-експлуатаційний відділ м. Чернігова вчинити дії по усуненню порушень вимог природоохоронного законодавства та привести земельну ділянку в належний стан.

Тобто вже на четвертий день після отримання акта перевірки, не з`ясувавши результатів виконання відповідачем вимог припису Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про усунення виявлених порушень, та ще навіть за три дні до отримання відповіді від інспекції щодо неподання нею позову прокурор вирішує самостійно подати цей позов до суду.

Наведене суперечить дотриманню «розумності строку», як це було висновано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі 912/2385/18.

Отже, прокурор не навів жодних обґрунтувань та доказів, які підтверджують невжиття Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області протягом розумного строку заходів щодо приведення земельної ділянки у належний стан.

Тобто неподання Державною екологічною інспекції у Чернігівській області позову до суду у такий короткий строк та за наявності можливості у відповідача на добровільне усунення порушення не може беззаперечно свідчити про її бездіяльність та нездійснення захисту порушених інтересів держави.

За наведених обставин у їх сукупності, суд вважає, що звернувшись до суду із цим позовом, прокурор діяв саме як альтернативний суб`єкт звернення, замінивши позивача, який може самостійно захищати інтереси держави у суді, і фактично усунувши можливість подання позову останнім, а підстави для самостійного звернення до суду мають штучно створений характер.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що прокурором всупереч вимогам частини 4 статті 53 ГПК України, ст. 23 Закону України Про прокуратуру у позовній заяві не обґрунтовано причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належними суб`єктами, на яких чинним законодавством покладено відповідні повноваження, та відповідно не обґрунтовано підстави для звернення до суду з позовом про приведення земельної ділянки у належний стан саме прокурором.

Відповідно до п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Разом з тим, суд зазначає, що прокурор вже повторно подає такий позов.

Ухвалою суду від 20.07.2020 у справі №927/633/20 позовна заява та додані до неї документи були повернуті прокурору у зв`язку з тим, що прокурор не підтвердив наявність підстав для представництва інтересів Державної екологічної інспекції у Чернігівській області у суді при зверненні із цим позовом. Відповідні мотиви, з яких суд дійшов такого висновку, були викладені в ухвалі від 20.07.2020.

Також прокурору роз`яснено можливість повторного звернення з позовною заявою до господарського суду в загальному порядку після усунення недоліків.

Проте прокурор не вжив жодних заходів щодо усунення недоліків позовної заяви, а знову надав до суду ті ж самі доводи та документи, не з`ясував та не підтвердив бездіяльність Державної екологічної інспекції у Чернігівській області з огляду на висновки суду про належну поведінку цього органу на відповідному етапі щодо захисту інтересів держави, та не спростував висновків суду про передчасність такого позову.

За наведених підстав у їх сукупності, суд дійшов висновку, що подана позовна заява підлягає поверненню.

Згідно з ч. 8 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню з нею до господарського суду в загальному порядку після усунення недоліків.

Керуючись п. 4 ч. 5 ст. 174, ст. 234, 235 Господарського процесуального кодексу України, господарський суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву та додані до неї документи повернути прокурору.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею 04.08.2020. Ухвалу може бути оскаржено до Північного апеляційного господарського суду, з урахуванням п. 17.5 Перехідних положень Господарського процесуального кодексу України, у строки, визначені ст. 256 цього Кодексу.

Веб-адреса Єдиного державного реєстру судових рішень: http://reyestr.court.gov.ua/.

Суддя В. В. Шморгун