ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ТЕРНОПІЛЬСЬКОЇ ОБЛАСТІ
УХВАЛА

про повернення позовної заяви

03 серпня 2020 року м. Тернопільсправа № 921/504/20
Господарський суд Тернопільської області

Суддя Бурда Н.М., розглянувши позовну заяву №05-1-215вих-20 від 27.07.2020 (вх. номер 585 від 28.07.2020)

Заступника прокурора Тернопільської області , вул. Листопадова, 4, м. Тернопіль , 46000

до

відповідача1 : Тернопільської міської ради, вул. Листопадова, 5 , м. Тернопіль, 46001

відповідача 2: Обслуговуючого кооперативу "Вінд", вул. Урожайна, 15, м. Тернопіль, 46012

про визнання недійсним рішення сесії Тернопільської міської ради від 02.02.2018 № 7/22/99 (із змінами, внесеними рішенням сесії від 16.03.2018 № 7/23/162) «Про надання земельної ділянки площею 0,4060 га за адресою вул. Урожайна, 15 ОК «Вінд» та договору оренди землі від 30.05.2018, повернення земельної ділянки, скасування запису про державну реєстрації права оренди земельної ділянки

ВСТАНОВИВ:

28.07.2020 заступник прокурора Тернопільської області звернувся до Господарського суду Тернопільської області з позовом, заявленим в інтересах держави, до відповідачів: Тернопільської міської ради, Обслуговуючого кооперативу "Вінд" , у якому просить суд:

1). Визнати незаконним та скасувати рішення сесії Тернопільської міської ради від 02.02.2018 № 7/22/99 «Про надання земельної ділянки площею 0,4060 га за адресою вул. Урожайна, 15 ОК «Вінд», із змінами, внесеними рішенням сесії від 16.03.2018 № 7/23/162, яким надано обслуговуючому кооперативу «Вінд» () в оренду терміном на двадцять п`ять років земельну ділянку (кадастровий номер :01:004:0060) площею 0,4060 га для обслуговування будівель та споруд лодочної станції за адресою вул. Урожайна, 15.

2). Визнати недійсним укладений між Тернопільською міською радою та Обслуговуючим кооперативом «Вінд» (м. Тернопіль, вул. Урожайна, 15, ) договір оренди землі від 30.05.2018, зареєстрований в книзі записів засвідчення факту реєстрації 25.06.2018 за № 6032.

3) Зобов`язати Обслуговуючий кооператив «Вінд» повернути Тернопільській територіальній громаді земельну ділянку кадастровий номер :01:004:0060, площею 0,4060 га, надану Тернопільською міською радою в оренду на підставі договору оренди землі від 30.05.2018, для обслуговування будівель та споруд лодочної станції за адресою вул. Урожайна, 15 в місті Тернополі.

4). Скасувати в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запис № 26983432 про державну реєстрацію іншого речового права ОК «Вінд» (права оренди) щодо земельної ділянки з кадастровим номером :01:004:0060, підстава внесення запису - рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) індексний номер 41996673 від 11.07.2018.

5). Стягнути з відповідачів судовий збір, сплачений за подання до суду позовної заяви в сумі 60 788,97 грн, який перерахувати на р/р иА0004091 в ДКСУ в м. Київ, МФО 820172, ідентифікаційний код одержувача 02910098 (прокуратура Тернопільської області, м. Тернопіль, вул. Листопадова, 4), код економічної класифікації видатків бюджету - 2800.

Розглянувши подані матеріали позовної заяви, суддя повертає їх заявнику, виходячи з такого.

Надаючи правову кваліфікацію викладеним у позовній заяві обставинам, якими прокурор обґрунтовує необхідність захисту інтересів держави саме ним, як позивачем, суд виходить із наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідає принципу рівноправності сторін.

Суд приймає до уваги, що у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і щоб загальні завдання щодо захисту інтересів держави вирішувалися через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій було засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

За змістом частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

У пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України зазначено про можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з`ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Окрім цього, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі № 910/4345/18).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Суд відзначає, що така практика не є намаганням обмежити функції прокуратури сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, а є лише наслідком системного тлумачення положень законодавства, якими встановлена необхідність підтвердження судом підстав для представництва прокуратурою інтересів держави, оскільки право прокуратури на звернення до суду в інтересах уповноваженого суб`єкта, не може презюмуватися, як безспірне.

Щодо тверджень прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого представляти інтереси держави у спірних правовідносинах, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

За приписами статті 15-2 ЗК України, які кореспондуються з приписами статті 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у т.ч. за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Згідно з ст.5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Відповідно до абз.8 п.2 постанови Кабінету Міністрів України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 10.09.2014р. № 442, ліквідовано Державну інспекцію сільського господарства, а функції із здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів покладено на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (надалі - Положення), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015р. № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до підпункту 25 пункту 4 даного Положення, Держгеокадастр організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок, дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Беручи до уваги викладене, суд приходить до висновку, що центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, її територіальні органи.

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 308 від 17.11.2016 затверджено Положення про Головне управління у Тернопільській області, (далі - Положення про Управління).

Згідно з підпунктом 30 Положення про Управління, останнє здійснює державний нагляд (контроль) , зокрема, у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами з питань порядку набуття та реалізації права на землю; дотримання вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових договорів, передачу у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; використання земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотримання вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Відповідно до п.п.3 п.6 Положення про Головне управління, посадові особи Головного управління в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду лише з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Таким чином, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області є відповідним територіальним органом Держгеокадастру, на який покладено функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у Тернопільській області від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника та функціями державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Наведене свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різні функції, а саме: функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Здійснивши аналіз норм чинного законодавства, суд вважає, що Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області наділене державою відповідними повноваженнями з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства України при прийнятті органом місцевого самоврядування оспорюваного рішення, а також при укладенні спірного правочину, які можуть бути реалізовані шляхом звернення до господарського суду з метою усунення виявлених порушень у сфері земельних відносин та з метою захисту права держави на спірну земельну ділянку.

Твердження прокурора в позовній заяві про те, що у Держгеокадастру відсутні повноваження на звернення до суду з вимогами, заявленими в цьому позові, з посиланням на приписи ст. 10 ЗУ "Про державний контроль за використанняям та охороною земель", ст.ст. 15, 15-1, 15-2 Земельного кодексу України, Положення про Головне управління Держгеокадастру в Тернопільській області та лист Головного управління Держгеокадастру в Тернопільській області №10-19-0.202-2755/2-20 від 14.05.2020, не приймаються до уваги, оскільки вони суперечать наведеним вимогам законодавства. При цьому суд вважає, що прокурором у даному випадку взято до уваги лише функції посадових осіб Держгеокадастру та його територіальних органів без належної оцінки в сукупності його прав та обов`язків, як органу виконавчої влади, на який покладено відповідні функції у сфері державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у т.ч. за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

При цьому судом враховано, що обставини надання органом місцевого самоврядування в оренду Обслуговуючому кооперативу «Вінд» земельної ділянки за проектом землеустрою, затвердженим попередньому землекористувачу Баб`яр Т.П. , з порушенням закону щодо встановлення цільового призначення земельної ділянки, без внесення відомостей до Державного земельного кадастру про обмеження у використанні земельної ділянки в межах прибережної захисної смуги , встановлено саме Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській областті при проведенні ним у червні 2020 року перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки за кадастровим номером :01:004:0060 на території м. Тернопіль, а отже внаслідок реалізації ним визначених законом функцій у сфері державного контролю за дотриманням земельного законодавства.

Крім того, прокурором не враховано, що положення нормативно-правових актів не можуть визначати конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутися до суду тому, що така імперативність спричинила б неправомірне обмеження повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпеченні здійснення судового захисту інтересів держави.

Отже, суд вважає, що у наданій до суду позовній заяві прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а не від імені органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Суд наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої ч.3,4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів ст.ст. 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

Відповідно до ч.4 ст.53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст.174 цього Кодексу.

Згідно з п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи, зокрема, у разі, якщо: відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відповідно до ч.8 ст.174 Господарського процесуального кодексу України повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню з нею до господарського суду в загальному порядку.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, що, в свою чергу, є підставою для повернення позовної заяви і доданих до неї документів заявнику відповідно до п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України.

Додатково, суд звертає увагу, що при зверненні з позов до суду, прокурором не дотримано вимоги частини другої статті 162 ГПК України (позовна заява подається до суду в письмовій формі і підписується позивачем або його представником або іншою особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи).

Згідно з частиною першою статті 24 Закону України "Про прокуратуру" право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Судом встановлено, що позовна заява підписана заступником прокурора Тернопільської області М.Савкою, при цьому жодних документів на підтвердження повноважень особи, що її підписала, як до матеріалів позовної заяви, так і під час розгляду справи - не надано, що є порушенням норм процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 11 ГПК України, суд при розгляді справи керується Принципом Верховенства права.

Процесуальна рівність всіх учасників судового процесу перед Законом і Судом є фундаментальною засадою господарського судочинства.

Щодо клопотання прокурора №05/1-216вих-20 від 27.07.2020 про витребування доказів в порядку ст. 80 , 81 ГПК України, то суд зазначає, що оскільки позовна заява прокурора підлягає поверненню, суд не вбачає підстав для розгляду відповідної заяви.

Керуючись ч. 4 ст. 53, п. 4 ч.5 ст.174, 234 Господарського процесуального кодексу України, суд

УХВАЛИВ:

1. Позовну заяву заступника прокурора Тернопільської області до відповідачів: Тернопільської міської ради, Обслуговуючого кооперативу "Вінд" про визнання недійсним рішення сесії Тернопільської міської ради від 02.02.2018 № 7/22/99 (із змінами, внесеними рішенням сесії від 16.03.2018 № 7/23/162) «Про надання земельної ділянки площею 0,4060 га за адресою вул. Урожайна, 15 ОК «Вінд» та договору оренди землі від 30.05.2018, повернення земельної ділянки, скасування запису про державну реєстрації права оренди земельної ділянки та додані до неї документи - повернути.

Додаток: позовна заява на 33 (тридцяти трьох) аркушах, додатки до неї на 370 (триста семи десяти) аркушах, клопотання про витребування доказів з додатками на 4 (чотирьох) аркушах.

Ухвала набирає законної сили 03.08.2020 відповідно до приписів ст.235 Господарського процесуального кодексу України та може бути оскаржена до Західного апеляційного господарського суду шляхом подання апеляційної в порядку та строки, передбачені статтями 256, 257 Господарського процесуального кодексу України.

Суддя Н.М. Бурда