П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 червня 2020 року

м. Київ

Справа № 927/999/19

Провадження № 12-37гс20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Рогач Л. І.,

суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О.Р., Князєв В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.

розглянула касаційну скаргу Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Управління) на постанову Північного апеляційного господарського суду від 3 лютого 2020 року (судді Гаврилюк О. М., Ткаченко Б. О., Сулім В. В.) та ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року (суддя Ноувен М. П.) у справі № 927/999/19 за позовом Управління до Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області (далі - Міськрада) про зобов`язання вчинити певні дії.

УСТАНОВИЛА

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. У грудні 2019 року Управління звернулося до Господарського суду Чернігівської області з позовом до Міськради про зобов`язання прийняти від розпорядника державних коштів - Управління витрати по об`єкту «Ліквідація наслідків зсуву та ерозійних явищ території провулку Романа Волкова в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» загальною вартістю 550 593,54 грн та по об`єкту «Відновлювальні та протизсувні роботи з реконструкцією перепадного колодязя зливової водовідної каналізації по вул. Монастирська в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» загальною вартістю 291 687,13 грн.

1.2. Позов обґрунтовано приписами статей 29, 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та доводами щодо бездіяльності відповідача, яка фактично порушує права та може створити негативні наслідки для позивача у вигляді накладення штрафних санкцій за порушення ведення бухгалтерського обліку та звітності.

2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2.1. Ухвалою Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 175 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), позовну заяву разом із доданими документами повернуто позивачу.

2.2. Місцевий господарський суд дійшов висновку, що у цій справівідсутній спір про право, оскільки позивач обґрунтовує позовні вимоги саме бездіяльністю відповідача щодо прийняття на баланс витрат, тобто спір виник за участю суб`єкта владних повноважень, є публічно-правовим і підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

2.3. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 3 лютого 2020 року ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року залишено без змін.

2.4. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками, що звернення до суду обумовлено бездіяльністю відповідача щодо вирішення питань, які в силу законодавчих приписів належать до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці саме адміністративним судом.

2.5. Також суд відхилив доводи скаржника щодо відмови позивачу судом адміністративної юрисдикції у відкритті провадження у справі № 620/3403 з підстав невіднесення спору до спору адміністративної юрисдикції, вказавши про право сторін на оскарження ухвали суду.

3. Короткий зміст касаційної скарги, надходження справи до Великої Палати Верховного Суду

3.1. У березні 2020 року Управління подало до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Північного апеляційного господарського суду від 3 лютого 2020 року та ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року, в якій просило скасувати вказані рішення як такі, що перешкоджають подальшому провадженню у справі, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

3.2. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління, а ухвалою від 25 травня 2020 року справу № 927/999/19 разом з указаною касаційною скаргою передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 302 ГПК України.

3.3. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що за доводами касаційної скарги суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що спір у цій справі підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства, та про відмову у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 175 ГПК України, оскільки у спорі відсутні відносини влади і підпорядкування, натомість між сторонами склалися господарські правовідносини, які, враховуючи положення пункту 1 частини першої статті 20 ГПК України, мають бути розглянуті саме за правилами ГПК України та не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Таким чином, на переконання скаржника, має місце порушення правил юрисдикції.

3.4. Ухвалою від 16 червня 2020 року Велика Палата Верховного Суду прийняла до розгляду справу № 927/999/19 та призначила її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

4. Позиція учасників справи

4.1. У відзиві Міськрада заперечила проти задоволення касаційної скарги, зазначивши, що в цьому випадку відсутні визначені законом підстави вважати, що спірні правовідносини повинні вирішуватися в порядку господарського судочинства, та просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

5. Мотиви, якими керується Велика Палата Верховного Суду, та застосоване нею законодавство

5.1. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

5.2. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

5.3. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

5.4. Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

5.5. Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

5.6. Пунктом 3 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

5.7. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень», згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначається як орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

5.8. Таким чином, як справу адміністративної юрисдикції розуміють переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб`єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Тобто справою адміністративної юрисдикції є спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб`єктами правовідносин, у яких хоча б один з них законодавчо уповноважений приймати рішення, надсилати приписи, давати вказівки, обов`язкові до виконання іншими учасниками правовідносин.

5.9. Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

5.10. Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суд повинен виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

5.11. Звертаючись із позовом у цій справі, позивач вказав на виникнення між ним та відповідачем правовідносин з оформлення передачі виконаних робіт (замовником та розпорядником бюджетних коштів за якими є позивач) відповідачу як власнику об`єктів, на яких виконано такі роботи; позивач вважає, що відповідач безпідставно відмовляється від підписання документації, необхідної для відображення фактичної передачі витрат за об`єктами з балансу Управління на баланс Міськради, і саме вказані обставини визначив підставою для звернення з позовом.

5.12. Відмовляючи у відкритті провадження у цій справі, суди першої та апеляційної інстанцій, з посиланням на приписи статті 116 Бюджетного кодексу України, статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», вказали, що управління та розпорядження державним та комунальним майном є організаційно-правовою діяльністю суб`єктів владних повноважень - органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а необґрунтована відмова в реєстрації бюджетного зобов`язання є бюджетним правопорушенням. Відповідно суди дійшли висновку, що цей спір є спором публічно-правовим та не може розглядатись у порядку господарського судочинства.

5.13. Однак Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (стаття 2 зазначеного Закону); відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом (частина перша статті 18 зазначеного Закону).

5.14. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (стаття 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

5.15. Водночас правовий статус, завдання та функції позивача визначені Положенням про Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації, затвердженим розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 3 квітня 2018 року № 183.

5.16. За змістом цього Положення позивач є неприбутковою установою обласної державної адміністрації та не наділений жодними владними управлінськими функціями щодо відповідача - органу місцевого самоврядування (в тому числі у зв`язку зі здійсненням функцій розпорядника бюджетних коштів та замовника виконаних робіт на об`єктах відповідача), як і функціями державного контролю за виконанням відповідачем - органом місцевого самоврядування - вимог бюджетного законодавства.

5.17. Як убачається зі змісту позовної заяви, у спірних правовідносинах позивач здійснював заходи з реалізації програми охорони навколишнього природного середовища за рахунок видатків обласного фонду охорони навколишнього середовища, вчинених за встановленою процедурою здійснення та реалізації державної природоохоронної програми в межах певної області, будучи розпорядником бюджетних коштів та замовником виконання робіт по об`єкту «Ліквідація наслідків зсуву та ерозійних явищ території провулку Романа Волкова в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» загальною вартістю 550 593,54 грн та по об`єкту «Відновлювальні та протизсувні роботи з реконструкцією перепадного колодязя зливової водовідної каналізації по вул. Монастирська в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» загальною вартістю 291 687,13 грн.

5.18. За Положенням про обласний фонд навколишнього природного середовища Чернігівської області, затвердженим рішенням двадцять першої сесії Чернігівської обласної ради від 18 вересня 2014 року (далі - Положення), обласний фонд охорони навколишнього природного середовища є складовою частиною спеціального фонду обласного бюджету і створений з метою концентрації коштів та цільового фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів. Положенням визначаються джерела формування фонду, порядок формування, затвердження переліку видатків обласного фонду та порядок фінансування таких видатків; кошти фонду спрямовуються на фінансування природоохоронних заходів відповідно до Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 року № 1147.

5.19. Під час реалізації позивачем за рахунок коштів спеціального фонду обласного бюджету природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів за державною природоохоронною програмою відповідач не виконує функцій з розпорядження чи управління відповідними об`єктами комунального майна, ці об`єкти не передаються та не приймаються у власність чи користування шляхом прийняття відповідачем управлінських рішень.

5.20. Велика Палата Верховного Суду не може погодитись із висновками судів попередніх інстанцій про публічно-правову природу спірних правовідносин, адже між сторонами у цій справі відсутні відносини влади та підпорядкування, що є основним критерієм приналежності справи до справ адміністративної юрисдикції.

5.21. Щодо посилання в ухвалі Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року у цій справі на постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 серпня 2018 року у справі № 640/9870/16-а, то слід зазначити, що спірні правовідносини у справі № 640/9870/16-а виникли за участю суб`єкта владних повноважень (міської ради як органу місцевого самоврядування), який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом розгляду питання щодо передачі земельної ділянки у власність позивачу. Тож правова позиція, висловлена Великою Палатою Верховного Суду у справі № 640/9870/16-а, не є застосовною у справі № 927/999/19.

5.22. Разом з тим, розглянувши доводи позивача про необхідність розгляду цієї справи в порядку господарського судочинства, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що до цивільних прав, які підлягають захисту, належать майнові й особисті немайнові права, які належать суб`єктам цивільного права. Цивільні права виникають з підстав, зазначених у статті 11 Цивільного кодексу України, зокрема, такими підставами є договори та інші правочини, завдання майнової (матеріальної) та моральної шкоди, інші юридичні факти, у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.

5.23. Порушення права (інтересу) пов`язане з позбавленням його володільця можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково. При оспорюванні або невизнанні права виникає невизначеність у праві, викликана поведінкою іншої особи. Прийняття судом рішення покликане усунути цю невизначеність, відновити порушене право, створити можливість для реалізації інтересу.

5.24. Отже, кожна особа має право в порядку, встановленому процесуальним кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів. Здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи, інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, що визначений законом або договором, а якщо закон або договір ефективного способу захисту не визначають - суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.

5.25. Відповідно до статті 2 Господарського кодексу України (далі - ГК України) учасниками відносин у сфері господарювання є суб`єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб`єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.

5.26. За статтею 173 ГК України господарським визнається зобов`язання, що виникає між суб`єктом господарювання та іншим учасником (учасниками) відносин у сфері господарювання з підстав, передбачених цим Кодексом, в силу якого один суб`єкт (зобов`язана сторона, у тому числі боржник) зобов`язаний вчинити певну дію господарського чи управлінсько-господарського характеру на користь іншого суб`єкта (виконати роботу, передати майно, сплатити гроші, надати інформацію тощо), або утриматися від певних дій, а інший суб`єкт (управнена сторона, у тому числі кредитор) має право вимагати від зобов`язаної сторони виконання її обов`язку. Основними видами господарських зобов`язань є майново-господарські зобов`язання та організаційно-господарські зобов`язання.

5.27. Однак зі змісту позовних вимог та наведених вище приписів законодавства не вбачається обумовлених законом чи договором підстав для виникнення між сторонами справи майново-господарських чи організаційно-господарських зобов`язань. Позовні вимоги позивача фактично зводяться до зобов`язання відповідача в судовому порядку оформити та відобразити в фінансовому та бухгалтерському обліку відповідача витрати, здійснені позивачем під час проведення робіт, що пов`язані із реалізацією програми охорони навколишнього природного середовища, здійсненої за рахунок коштів видатків обласного фонду охорони навколишнього середовища. У питаннях щодо здійснення такого обліку відповідачем позивач не є управненою щодо відповідача особою, а заявлена позивачем вимога не спрямована на відновлення становища, яке існувало до порушення.

5.28. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такі вимоги не підлягають розгляду не лише в порядку господарського судочинства, але і взагалі не підлягають судовому розгляду, адже зі змісту вимог не вбачається наявності між сторонами справи юридичного спору в розумінні статті 124 Конституції України.

5.29. Питання належного виконання відповідачем вимог щодо здійснення власного фінансового та бухгалтерського обліку, здійснення відображення у вартості об`єктів комунального майна бюджетних витрат на їх відновлення та реконструкцію знаходяться поза зобов`язальними відносинами сторін справи і підлягають державному контролю зі сторони уповноваженого органу в порядку, визначеному чинним законодавством. Зокрема, контроль за дотриманням бюджетного законодавства, відповідальність за порушення бюджетного законодавства та заходи впливу за вчинені порушення бюджетного законодавства врегульовано главами 17 та 18 Бюджетного кодексу України.

5.30.Відповідно до пункту 1 частини першої статті 175 ГПК України суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.

5.31. Вказаний припис законодавства є застосовним і в тому разі, якщо у справі відсутній юридичний спір, а тому справа не може бути розглянута судами жодної юрисдикції.

5.32. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, однак з мотивів, наведених вище.

6. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

6.1. Відповідно до частини першої статті 311 ГПК України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта статті 311 ГПК України).

6.2. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції, з висновками якого погодився також суд апеляційної інстанції, прийняв по суті правильне рішення про відмову у відкритті провадження в справі, при цьому помилково залишив поза увагою, що у цій справі відсутній юридичний спір, а тому ця справа не може бути розглянута судами жодної юрисдикції.

6.3. Отже, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а резолютивну частину ухвали Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року та постанови Північного апеляційного господарського суду від 3 лютого 2020 року слід залишити без змін, виклавши мотивувальні частини вказаних рішень у редакції цієї постанови.

7. Щодо розподілу судових витрат

7.1. Враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду про зміну мотивувальних частин судових рішень суду і залишення без змін резолютивних частин, судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, покладаються на скаржника.

Керуючись статтями 308, 311, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

Касаційну скаргу Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації задовольнити частково.

Змінити мотивувальні частинипостанови Північного апеляційного господарського суду від 3 лютого 2020 року та ухвали Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року у справі № 927/999/19, виклавши їх в редакції цієї постанови. В іншій частині вказані постанову та ухвалу залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Л. І. Рогач
Судді: Т. О. Анцупова О. Р. Кібенко
С. В. Бакуліна В. С. Князєв
Ю. Л. Власов Л. М. Лобойко
М. І. Гриців Н. П. Лященко
Д. А. Гудима О. Б. Прокопенко
В. І. Данішевська В. В. Пророк
Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік
О. С. Золотніков О. С. Ткачук
В. Ю. Уркевич