У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

"20" липня 2020 р. м. Чернігів справа № 927/633/20

Суддя Шморгун В. В., розглянувши матеріали позовної заяви №14-1625вих-20 від 10.07.2020

За позовом: Військового прокурора Чернігівського гарнізону,

вул. Шевченка, 57, м. Чернігів, 14000 в інтересах держави в особі

Позивача: Державної екологічної інспекції у Чернігівській області,

вул. Малясова,12, м. Чернігів, 14017

до відповідача: Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернігова,

, вул. Володимира Дрозда, 19, м. Чернігів, 14007

Предмет спору: про усунення порушень вимог природоохоронного законодавства та приведення земельної ділянки в належний стан,

ВСТАНОВИВ:

Військовий прокурор Чернігівського гарнізону в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області звернувся до суду з позовом до Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернігова, у якому просить суд зобов`язати відповідача вчинити дії по усуненню порушень вимог природоохоронного законодавства та привести земельну ділянку в м. Чернігові по вул. Стрілецькій, 1 (кадастровий номер :02:008:0173), загальною площею 64 кв. м, у належний стан.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що на земельній ділянці з кадастровим номером :02:008:0173, яка перебуває на праві постійного користування у відповідача, виявлено несанкціоноване розміщення побутових відходів, що свідчить про порушення вимог законів України «Про відходи» та «Про охорону земель». Відповідач не забезпечив додержання вимог природоохоронного законодавства та не привів земельну ділянку у належний стан.

Згідно з положеннями статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3, 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

При цьому ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18).

Із наведених вище положень законодавства вбачається, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді у випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 по справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17.

В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави у суді прокурор вказав, що Державна екологічна інспекція є уповноваженим органом управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, який входить до складу спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів - Міністерства екології та природних ресурсів України. Державна екологічна інспекція у Чернігівській області є територіальним органом Держекоінспекції та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням, зокрема, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності і господарювання вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо: здійснення заходів із запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами, стічними водами; додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель.

Як зазначає прокурор, Державна екологічна інспекція у Чернігівській області проінформувала прокурора про те, що позов до відповідача з метою захисту інтересів держави не подано, що зобов`язує прокурора реалізувати право на подачу позовної заяви з метою захисту інтересів держави.

Оцінюючи наявність у прокурора підстав для представництва порушених інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, суд встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів позовної заяви, з 30.06.2020 по 02.07.2020 державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області проведено позапланову перевірку щодо дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатами якої встановлено, що при огляді земельної ділянки по вул. Стрілецькій, 1 у м. Чернігові (кадастровий номер :02:008:0173), яка перебуває на праві постійного користування у КЕВ м. Чернігова, виявлено несанкціоноване розміщення побутових відходів у двох місцях, про що складено відповідний акт від 30.06.2020-02.07.2020 №79/04.

Відповідно до листа Державної екологічної інспекції у Чернігівській області №№15/2059 зазначений акт, а також припис про усунення виявлених порушень від 03.07.2020 №79/04, були направлені до прокуратури лише 03.07.2020.

Проте, прокурор звернувся до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області з листом №14-1543 вих-20, у якому просив повідомити чи подаватиметься Інспекцією позовна заява відносно Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернігів про усунення порушень вимог природоохоронного законодавства та приведення земельної ділянки в належний стан ще 02.07.2020, тобто навіть до отримання результатів перевірки.

Не містять матеріали позовної заяви й результатів виконання або невиконання відповідачем вимог припису Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 03.07.2020 №79/04.

За приписами п. 7-11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, повинен містити, зокрема, термін усунення порушень. Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень складається у двох примірниках: один примірник не пізніше п`яти робочих днів з дня складення акта надається суб`єкту господарювання чи уповноваженій ним особі для виконання. У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

У листі від 09.07.2020 №15/2059, який надійшов до прокуратури 10.07.2020 за вх. № 16-1337вх20, Державна екологічна інспекція у Чернігівській області повідомила прокурора про те, що позовна заява щодо усунення КЕВ м. Чернігів вимог природоохоронного законодавства та приведення земельної ділянки в належний стан на даний час не подавалась.

З огляду на викладене, суд доходить висновку, що така бездіяльність інспекції зумовлена, перш за все, тим, що для відповідача ще не закінчився строк для добровільного усунення порушень, а не тим, що орган державної влади не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

При цьому у зазначеному листі жодним чином не йде мови про те, що Інспекція самостійно не буде у подальшому вживати заходів щодо захисту інтересів держави та звертатись до суду з відповідною позовною заявою, що також не може свідчити про пасивність та бездіяльність позивача.

Разом з тим, у матеріалах позовної заяви міститься лист прокурора від 07.07.2020 №14-1590вих-20, у якому він повідомляє Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області про намір подати до Господарського суду Чернігівської області позов в інтересах держави в особі Інспекції з вимогою зобов`язати Квартирно-експлуатаційний відділ м. Чернігова вчинити дії по усуненню порушень вимог природоохоронного законодавства та привести земельну ділянку в належний стан.

Тобто вже на четвертий день після отримання акта перевірки, не з`ясувавши результатів виконання відповідачем вимог припису Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про усунення виявлених порушень, та ще навіть за три дні до отримання відповіді від інспекції щодо неподання нею позову прокурор вирішує самостійно подати цей позов до суду.

Отже, прокурор не навів жодних обґрунтувань та доказів, які підтверджують невжиття Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області заходів щодо приведення земельної ділянки у належний стан.

Тобто неподання Державною екологічною інспекції у Чернігівській області позову до суду у такий короткий строк та за наявності можливості у відповідача на добровільне усунення порушення не може беззаперечно свідчити про її бездіяльність та нездійснення захисту порушених інтересів держави.

За наведених обставин у їх сукупності, суд вважає, що звернувшись до суду із цим позовом, прокурор замінює позивача, який може самостійно захищати інтереси держави у суді, фактично усунувши можливість подання позову останнім, а підстави для самостійного звернення до суду мають штучно створений характер.

Крім того, відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Тобто про намір подати позов прокурор зобов`язаний повідомити відповідного суб`єкта владних повноважень саме попередньо, до звернення до суду, а не одночасно із самим зверненням.

Такий обов`язок прокурора зумовлений насамперед необхідністю надання можливості відповідному суб`єкту владних повноважень надати свої заперечення щодо наявності підстав для представництва прокурора до подання позову до суду або самостійно звернутись із позовом до суду.

Прокурор не надав доказів того, що ним попередньо, до звернення до суду із позовною заявою, повідомлено Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області про намір подати позов, натомість, таке повідомлення відбулось одночасно з направленням матеріалів позовної заяви позивачу, а відтак прокурором порушено встановлений порядок звернення до суду.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що прокурором всупереч вимогам частини 4 статті 53 ГПК України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" у позовній заяві не обґрунтовано причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належними суб`єктами, на яких чинним законодавством покладено відповідні повноваження, та відповідно не обґрунтовано підстави для звернення до суду з позовом про приведення земельної ділянки у належний стан саме прокурором, а також порушено встановлений порядок звернення до суду.

Відповідно до п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За наведених підстав у їх сукупності, суд дійшов висновку, що подана позовна заява підлягає поверненню.

Згідно з ч. 8 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню з нею до господарського суду в загальному порядку після усунення недоліків.

Керуючись п. 4 ч. 5 ст. 174, ст. 234, 235 Господарського процесуального кодексу України, господарський суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву та додані до неї документи повернути прокурору.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею 20.07.2020. Ухвалу може бути оскаржено до Північного апеляційного господарського суду, з урахуванням п. 17.5 Перехідних положень Господарського процесуального кодексу України, у строки, визначені ст. 256 цього Кодексу.

Веб-адреса Єдиного державного реєстру судових рішень: http://reyestr.court.gov.ua/.

Суддя В.В. Шморгун