судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В.
справа № 908/2155/18(провадження № 12-45 гс 20)
Велика Палата Верхового Суду ухвалою від 30 червня 2020 року повернула для розгляду відповідній колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справу за позовом Запорізької обласної державної адміністрації до Товариства з обмеженою відповідальністю «Запорожградтранс-1», за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Запорізької області, Запорізької обласної державної адміністрації, про розірвання договору за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Запорожградтранс-1» на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 10 лютого 2020 року й рішення Господарського суду Запорізької області від 05 листопада 2019 року.
Водночас з мотивами Великої Палати Верхового Суду не можу погодитися з огляду на таке.
1. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 17 червня 2020 року передав зазначену справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною четвертою статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), вважаючи за необхідне відступити від правових висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах (статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт», пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України, пункту 16 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України), викладених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17 (провадження № 12-115гс18).
2. Колегія суддів зазначила про наявність суперечливих правових висновків Великої Палати Верховного Суду щодо предметної юрисдикції спорів про оскарження рішень органів виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) та/або оспорювання договорів, укладених за результатами торгів між їх організатором (суб`єктом владних повноважень) та переможцем.
3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду висловив намір відступити від правових висновків щодо застосування норми права викладених у вищезазначеній постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17 (провадження № 12-115гс18) з тих підстав, що Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29 січня 2019 року у справі № 819/829/17 (провадження № 11-757апп18), від 14 травня 2019 року у справі № 918/843/17 (провадження № 12-287гс18) та від 28 серпня 2019 року у справі № 802/1046/18-а (провадження № 11-473апп19) погодилась з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною в постанові від 10 травня 2016 року у справі № 826/7230/15, та зазначила, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру, конкурсу) є суб`єктом владних повноважень, і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.
5. Велика Палата Верховного Суду приймаючи рішення про повернення для розгляду відповідній колегії Касаційного господарського у складі Верховного Суду цієї справи керувалася тим, що при визначенні того, чи наявність конфліктуючих судових рішень у подібних справах суперечить принципу правової визначеності відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, беруться до уваги такі чинники: 1) існування «глибоких та довгострокових розходжень» у відповідній судовій практиці національних судів; 2) наявність у національному законодавстві механізмів подолання таких розбіжностей; 3) фактичне запровадження механізмів подолання розбіжностей і, якщо так, то 4) ефективність таких механізмів.
6. Ураховуючи наведене, з метою забезпечення єдності та сталості судової практики, для відступу від висловлених раніше правових позицій Велика Палата Верховного Суду повинна мати ґрунтовні підстави, її попередні рішення мають бути помилковими, чи застосований у цих рішеннях підхід має очевидно застаріти внаслідок розвитку у певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.
7. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у постанові від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17 (провадження № 12-115гс18) предметом позову є визнання недійсним рішення конкурсного комітету з визначення переможця конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, та визнання недійсним договору про організацію перевезень пасажирів. У цій постанові зазначено, що відповідно до частини першої статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
8. Положеннями частини другої вказаної статті Закону визначено, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника.
9. Звідси Велика Палата Верховного Суду зазначила, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ, та організацій незалежно від форм власності.
10. Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити певний парк автомобілів, їх технічний стан, умови щодо тарифів, тощо. Таким чином договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів.
11. При цьому відносини замовника перевезень та перевізника у різних випадках оформлюються різними документами - у певних випадках оформлюються договором, а в інших - дозволом. Водночас значення як дозволу, так і договору одне й те саме - встановлення вимог до перевізника щодо здійснення ним господарської діяльності. Тому і правова природа як дозволу, так і договору щодо організації перевезень - однакова.
12. Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо відповідно до законодавства оформлюється не дозвіл, а договір, то такий договір має природу адміністративного.
13. Проте у справах № 819/829/17 (провадження № 11-757апп18), № 918/843/17 (провадження № 12-287гс18), № 802/1046/18-а (провадження № 11-473апп19) склалися зобов`язальні правовідносини щодо закупівлі товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України «Про публічні закупівлі», що оформлюються відповідними господарськими договорами.
14. За таких обставин у цих справах склалися правовідносини щодо здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад, регламентовані Законом України «Про публічні закупівлі», а у справі № 903/605/17 (провадження № 12-115гс18) - правовідносини щодо організації перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, врегульовані Законом України «Про автомобільний транспорт». Звідси правовідносини у згаданих справах не є подібними.
15. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для відступу від зазначеного висновку щодо застосування статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт», пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України, пункту 16 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, викладеного, зокрема, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17 (провадження № 12?115гс18), а отже й про відсутність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
16. Разом із тим частина четверта статті 302 ГПК України визначає, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.
17. Це свідчить про те, що Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду не наділений повноваженнями самостійно відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої палати не передаючи таку справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
18. Разом із цим Законом України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
19. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
20. Верховний Суд забезпечує однакове застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (пункт 6 частини другої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).
21. За приписами статті 45 цього ж Закону Велика Палата Верховного Суду є постійно діючим колегіальним органом Верховного Суду яка у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.
22. Отже, Велика Палата Верховного Суду вирішує, головним чином, справи, в яких під загрозу може бути поставлене однакове застосування судами норм матеріального та дотримання норм процесуального права, а також для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
23. Окрім цього частиною п`ятою статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.
24. Таким чином ні Закон України «Про судоустрій і статус суддів», ні ГПК України не наділяє Велику Палату Верховного Суду повноваженнями роз`яснювати порядок застосування власних висновків та вирішувати питання про наявність чи відсутність підстав для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати, під час вирішення питання про прийняття справи для продовження розгляду, відповідні питання повинні вирішуватися під час розгляду справи по суті.
25. Враховуючи викладене вважаю помилковим та неприпустимим ухилення Великої Палати Верховного Суду від виконання своїх основних повноважень щодо забезпечення єдності судової практики шляхом розгляду справ, які Верховним Судом у складі касаційного суду передані їй на розгляд з підстав необхідності відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.
Належним процесуальним рішенням Великої Палати Верховного Суду було б постановлення ухвали про прийняття та призначення цієї справи до розгляду та у разі, якщо необхідності у відступі від висновків щодо застосування норм права зроблених Великої Палати Верховного Суду та викладених у постанові від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17 (провадження № 12?115гс18) немає, наголосити на цьому саме у постанові Великої Палати Верховного Суду, прийнятій за результатами розгляду справи по суті.
Суддя В. В. Пророк
Окрема думка складена 17 липня 2020 року.