ПОСТАНОВА

Іменем України

7 квітня 2020 року

м. Київ

Справа № 916/2791/13

Провадження № 12-115гс19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Рогач Л. І.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянула в судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Господарського суду Одеської області від 13 грудня 2017 року (судді Желєзна С. П., Щавинська Ю. М., Літвінов С. В.) та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року (судді Аленін О. Ю., Мишкіна М. А., Таран С. В.) у справі № 916/2791/13 за позовом заступника прокурора Приморського району м. Одеси (далі - Прокуратура) в інтересах держави в особі Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області (далі -Інспекція) до Публічного акціонерного товариства «Туристично-виробнича фірма «Чорне море» (далі - ПАТ «ТВФ «Чорне море»), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивачів: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Публічного акціонерного товариства «Імексбанк» (далі - ПАТ «Імексбанк») в особі уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб Матвієнка Андрія Анатолійовича, про зобов`язання знести самовільно побудовану споруду та

УСТАНОВИЛА

1. Короткий зміст заявлених вимог та заперечень

1.1. У жовтні 2013 року Прокуратура звернулася до Господарського суду Одеської області з позовом в інтересах держави в особі Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Інспекції про зобов`язання відповідача знести самовільно побудовану споруду, а саме приміщення паркінгу, яке знаходиться на території, прилеглій до житлових будинків АДРЕСА_4

1.2. Позовні вимоги мотивовано доводами про те, що відповідач розпочав будівельні роботи без відповідного дозволу та оформлення документів на будівництво, а виданий Інспекцією дозвіл від 29 грудня 2007 року № 583/07 є незаконним, оскільки стосується будівельних робіт з реконструкції двоповерхової частини готелю з надбудовою поверху, у той час як за цією адресою знаходиться двоповерховий житловий будинок з квартирами приватної власності, власники яких не надавали згоду на будь-яку реконструкцію; земельна ділянка, на якій самочинно споруджено будівлю, на момент початку робіт не була передана ні у власність, ні в користування ПАТ «ТВФ «Чорне море». При цьому відповідач 20 грудня 2001 року уклав договір оренди земельної ділянки, у пункті 4 якого встановлено обмеження з використання земельної ділянки у вигляді заборони будівництва на ній. Спірними спорудами, які знаходяться впритул до п`яти житлових будівель, зайнято ділянку, необхідну для їх належного обслуговування та експлуатації. Самовільно побудована відповідачем споруда функціонує, проте не прийнята в експлуатацію в порядку, визначеному чинним законодавством.

1.3. Позов обґрунтовано приписами статті 80, частини другої статті 116, статті 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), частини першої статті 35 Закону України «Про охорону земель», статті 319, пункту 2 частини другої статті 331, частини другої статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 1, 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», статей 34, 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 2, 5, 12 Закону України «Про основи містобудування», Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2.1. Справа судами розглядалась неодноразово. Так, постановою Вищого господарського суду України від 19 липня 2017 року в цій справі рішення судів попередніх інстанцій були скасовані та направлено справу на новий розгляд.

2.2. Рішенням Господарського суду Одеської області від 13 грудня 2017 року в позові відмовлено.

2.3. Місцевий господарський суд, посилаючись на приписи статті 15, частин першої, сьомої статті 376, частини другої статті 321, частини другої статті 331, статті 182 ЦК України, пункту 1 частини першої статті 1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», вказав, що відсутні правові підстави для застосування до спірних правовідносин приписів статті 376 ЦК України, оскільки 28 березня 2014 року ПАТ «ТВФ «Чорне море» отримало свідоцтво про право власності на торговельно-допоміжну прибудову загальною площею 3 184,9 кв. м, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2 . Факт набуття ПАТ «ТВФ «Чорне море» права власності на об`єкт нерухомого майна виключає можливість знесення такого об`єкту нерухомості в порядку, установленому для самочинно побудованих об`єктів. Адже факт набуття права власності на нерухоме майно, навіть якщо будівництво такого майна було самочинним, дозволяє зробити висновок про втрату правового режиму такого майна як самочинного.

2.4. Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року рішення Господарського суду Одеської області від 13 грудня 2017 року в частині позовних вимог Прокуратури в інтересах держави в особі Інспекції скасовано, провадження в цій частині вимог закрито, у решті рішення залишено без змін, викладено його резолютивну частину в такій редакції: «У задоволенні позову заступника прокурора Приморського району м. Одеси в інтересах держави в особі Одеської міської ради та Виконавчого комітету Одеської міської ради - відмовити. Провадження у справі за позовом заступника прокурора Приморського району м. Одеси в інтересах держави в особі Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області закрити».

2.5. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками місцевого господарського суду щодо відсутності підстав для задоволення позову в частині позовних вимог Одеської міської ради та Виконавчого комітету Одеської міської ради. Вказав, що за змістом положень чинного законодавства реєстрація права власності на нерухоме майно є офіційним визнанням права власності з боку держави. Тож задоволення позову про знесення самовільно побудованої споруди з урахуванням визнання державною права власності особи на це нерухоме майно матиме наслідком втручання у право на майно і таке втручання зумовить порушення справедливого балансу та покладатиме надмірний індивідуальний тягар на останнього, а відтак буде непропорційним і становитиме порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція).

2.6. Разом з тим суд дійшов висновку про закриття провадження у справі в частині позовних вимог в інтересах держави в особі Інспекції, адже спір у правовідносинах з органом, який діє в межах своїх владних повноважень, не належить до господарської юрисдикції; враховуючи вимоги чинного законодавства та практику Верховного Суду, зазначив, що такі вимоги (суб`єкта владних повноважень) зумовлені правовідносинами публічно-правового характеру й повинні розглядатись у порядку адміністративного судочинства.

3. Вимоги та зміст касаційної скарги, надходження касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду

3.1. У липні 2019 року ОСОБА_1 подала до Верхового Суду касаційну скаргу на рішення Господарського суду Одеської області від 13 грудня 2017 року та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року у справі № 916/2791/13, просила вказані судові рішення скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

3.2. Не погоджуючись із висновками судів першої та апеляційної інстанції, вказала, що суди попередніх інстанцій не з`ясували обставин справи, які мають юридичне значення для розгляду і вирішення спору по суті, суди також неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, внаслідок чого фактичні обставини справи не були встановлені. ОСОБА_1 . вважає, що суди дійшли помилкового висновку про втручання держави в право власності, яке вказує на правомірність набуття особою такого права, та що факт реєстрації права власності виключає можливість задоволення позовної вимоги про знесення самовільно побудованої споруди. На думку скаржниці, факт реєстрації права власності не є предметом доказування в цьому спорі про знесення самочинного будівництва і не має ніякого значення для вирішення спору.

3.3. За доводами скаржниці, суди не дослідили обставин наявності у відповідача документів, що дають право виконувати будівельні роботи, наявності затвердженого та погодженого у встановленому порядку проекту будівництва, суди також не врахували порушення відповідачем під час здійснення будівництва будівельних і санітарних норм та правил, законодавства в сфері охорони культурної спадщини.

3.4. Крім того, на думку скаржниці, суди безпідставно розділили між позивачами підстави позову, адже за змістом частини сьомої статті 376 ЦК України орган місцевого самоврядування може звертатися до суду з вимогою про знесення самочинної будівлі з тих самих підстав, що й Інспекція, на підставах, передбачених частиною четвертою цієї статті. Отже, спір за позовом Прокуратури в інтересах держави в особі Інспекції про знесення самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, адже справа за позовом такого суб`єкта не належить до компетенції адміністративних судів.

3.5. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 липня 2019 року справу № 916/2791/13 разом з касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Господарського суду Одеської області від 13 грудня 2017 року та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі -ГПК України).

3.6. Мотивуючи ухвалу, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що скаржниця, зокрема, не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про часткове закриття провадження у справі, оскільки вважає, що спір за позовом Прокуратури в інтересах держави в особі Інспекції про знесення самовільно побудованої споруди підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, адже заявлена вимога є приватноправовим способом захисту порушеного права, тобто має місце порушення правил предметної юрисдикції.

3.7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12 серпня 2019 року прийняла справу № 916/2791/13 до розгляду та призначила її в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи.

4. Позиція учасників справи

4.1. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_2 повністю підтримала доводи касаційної скарги, не погоджуючись із висновками судів про часткову непідсудність спору суду господарської юрисдикції, вказала, що спір про знесення самовільно побудованої споруди підлягає розгляду господарськими судами, та просила задовольнити касаційну скаргу ОСОБА_1 . в повному обсязі. Щодо суті позовних вимог зазначила, що висновки судів про відсутність підстав для задоволення позову не відповідають дійсним обставинам справи, оскільки факт наявності або відсутності права власності на об`єкт самочинного будівництва не є предметом дослідження у справі про знесення такого об`єкту.

5. Фактичні обставини справи, встановлені судами

5.1. Суди встановили, що 20 грудня 2001 року Одеська міська рада (Орендодавець) та ВАТ «Туристично-виробнича фірма «Чорне море» (Орендар) уклали договір про право тимчасового користування землею на умовах оренди, за умовами якого Орендодавець на підставі статей 3, 10 ЗК України, Закону України «Про оренду землі», рішення Одеської міської ради № 975-ХХІІІ від 28 квітня 2000 року та рішення Одеської міської ради № 2718-ХХІІІ від 15 жовтня 2001 року надає, а Орендар приймає у строкове платне володіння та користування земельну ділянку загальною площею 3 417 кв. м, що знаходиться на АДРЕСА_2, за рахунок земель міста та згідно з планом земельної ділянки (додаток № 1). Зазначена земельна ділянка (код УКЦВЗ - 1.11.6 - землі іншої комерційної діяльності) надається у володіння і користування Орендаря терміном до 50 (п`ятдесяти) років для експлуатації та обслуговування готельного комплексу (пункти 1.1., 1.2. договору).

5.2. Згідно з рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 26 липня 2007 року №877 ПАТ «ТВФ «Чорне море» надано дозвіл на проектування та реконструкцію будівель на АДРЕСА_4 для розміщення торгового комплексу і допоміжних приміщень готелю «Чорне море» за адресою: АДРЕСА_2 після оформлення документів на землекористування відповідно до чинного законодавства.

5.3. 29 грудня 2007 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю м. Одеси (далі - Інспекція ДАБК) видала ПАТ «Туристично-виробнича фірма «Чорне море» дозвіл № 583/07 на виконання будівельних робіт з реконструкції двоповерхової частини будівлі готелю з надбудовою поверху на АДРЕСА_4 відповідно до проектної документації, затвердженої та зареєстрованої за № 877 від 26 липня 2007 року.

5.4. 26 жовтня 2011 року Інспекцією зареєстровано декларацію про початок будівельних робіт (реконструкції) № ОД 1, яка подана ПАТ «ТВФ «Чорне море».

5.5. 21 березня 2012 року Інспекцією винесено припис № 138 про усунення порушень містобудівного законодавства та припинення виконання робіт на об`єкті у зв`язку з наданням ПАТ «ТВФ «Чорне море» недостовірної інформації щодо обмежень у вигляді заборони на будівництво, які були передбачені в договорі про право тимчасового користування землею на умовах оренди від 20 грудня 2001 року, укладеного з Одеською міською радою. 17 червня 2013 року Інспекцією винесено припис № 569, у якому викладено вимогу привести у відповідність до чинного законодавства документацію на об`єкт з огляду на виявлену в процесі перевірки експлуатації ПАТ «ТВФ «Чорне море» незавершеного будівництва всупереч частині восьмій статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

5.6. 25 червня 2013 року Інспекцією винесено постанову № 144 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яке виявляється у використанні об`єкту, не введеного в експлуатацію, відповідно до якої ПАТ «ТВФ «Чорне море» було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 6 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено на останнього штраф у розмірі 103 230 грн.

5.7. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2013 року у справі № 815/5005/13-а, яка набрала законної сили, визнано протиправною та скасовано постанову Інспекції від 25 червня 2013 року № 144 про накладення штрафу через недоведеність висновку Інспекції належними доказами. Цією ж постановою суду було відмовлено в позові про скасування припису від 17 червня 2013 року № 569, оскільки останній фактично виконано, а тому дія припису вичерпувалася його виконанням.

5.8. Суди також установили, що 16 серпня 2013 року Одеська міська рада та ПАТ «ТВФ «Чорне море» уклали договір про внесення змін до договору про право тимчасового користування землею на умовах оренди.

5.9. Пунктом 8.1. вказаного договору сторони визначили, що відповідно до статей 99, 111 ЗК України на земельну ділянку поширюються обмеження, а саме заборона на зміну цільового призначення земельної ділянки, ландшафту (без затвердженої за встановленим порядком проектної документації - діє на всю площу земельної ділянки), заборона провадження окремих видів діяльності (заборона будівництва та реконструкції об`єкта без відповідного дозволу згідно з діючим законодавством - діє на всю площу земельної ділянки, заборона будівництва без містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки з урахуванням планувальних рішень району - діє на всю площу земельної ділянки).

5.10. 10 лютого 2014 року Інспекцією було зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, будівництво чотириповерхової торговельно-допоміжної прибудови з мансардним поверхом до будівлі готельного комплексу в АДРЕСА_2

5.11. 28 березня 2014 року Реєстраційною службою Одеського міського управління юстиції Одеської області було видано ПАТ «ТВФ «Чорне море» свідоцтво про право власності з індексним номером 19675744 на торговельно-допоміжну прибудову загальною площею 3 184,9 кв. м, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2 Відомості щодо реєстрації за відповідачем права власності на торговельно-допоміжну прибудову були внесені до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що підтверджується наявним у матеріалах справи витягом № 19676250 від 28 березня 2014 року.

5.12. Рішенням Господарського суду Одеської області від 26 червня 2017 року у справі № 916/516/16 позовні вимоги ПАТ «Імексбанк» були задоволені частково, у рахунок погашення заборгованості Товариства з обмеженою відповідальністю «Мідель» за кредитним договором про відкриття кредитної лінії № 11/14 від 20 березня 2014 року, загальний розмір якої становить 271 637 970 грн 61 коп., з яких 119 595 000 грн - це заборгованість за кредитом, 34 802 943,18 грн - заборгованість за відсотками, 30 876 216 грн 41 коп. пені, 4 373 753 грн 82 коп. 3 % річних, 81 990 057 грн 20 коп. індексу інфляції було звернено стягнення на нежитлові приміщення третього поверху загальною площею 579,9 кв. м, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_2 приміщення 301 та належать ПАТ «ТВФ «Чорне море» на праві приватної власності на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно, виданого Реєстраційною службою Одеського міського управління юстиції Одеської області 28 березня 2014 року з індексним номером 19673009, право власності на які зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень Реєстраційною службою Одеського міського управління юстиції Одеської області за реєстраційним номером об`єкта нерухомого майна 01, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав та їх обтяжень № 19673368 від 28 березня 2014 року; торговельно-допоміжну прибудову загальною площею 3 184,9 кв. м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 та належить ПАТ «ТВФ «Чорне море» на праві приватної власності на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно, виданого Реєстраційною службою Одеського міського управління юстиції Одеської області 28 березня 2014 року з індексним номером 19675744, право власності на які зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень Реєстраційною службою Одеського міського управління юстиції Одеської області за реєстраційним номером об`єкта нерухомого майна 01, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав та їх обтяжень № 19676250 від 28 березня 2014 року, шляхом продажу предмета іпотеки будь-якій особі - покупцеві на підставі договору, укладеного ПАТ «Імексбанк» від власного імені в порядку статті 38 Закону України «Про іпотеку» за початковою ціною, яка визначена висновком № 2407/24 від 30 березня 2017 року судової оціночно-будівельної експертизи за матеріалам справи № 916/516/16.

5.13. Вважаючи, що відповідач розпочав та здійснив самочинне будівництво з порушенням будівельних норм і правил, всупереч вимог земельного та природоохоронного законодавства, на землях комунальної власності, Прокуратура звернулася з позовом на захист порушеного права територіальної громади міста Одеси в особі Одеської міської ради.

6. Мотиви, з яких виходить Велика Палата Верховного Суду, та застосовані нею положення законодавства

6.1. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Щодо юрисдикції спору

6.2. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

6.3. Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

6.4. Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.

6.5. За приписами частини другої статті 2 ГПК України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних зі здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.

6.6. Частиною першою статті 20 ГПК України унормовано, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.

6.7. Справою адміністративної юрисдикції відповідно до частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

6.8. За змістом частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

6.9. За пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

6.10. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» є органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою, іншим суб`єктом при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

6.11. Отже, до розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають з владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.

6.12. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-ХІV «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

6.13. Згідно із частиною першою статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

6.14. За змістом статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність». До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

6.15. Передбачене частиною сьомою статті 376 ЦК України знесення самочинного будівництва за рішенням суду за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування відбувається в межах реалізації такими органами наданих їм функцій з контролю та нагляду за додержанням суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції, захисту суспільних інтересів.

6.16. Таким чином, Інспекція, як контролюючий орган є суб`єктом владних повноважень, оскільки здійснює повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю, тож висновки суду про закриття провадження в частині вимог такого органу відповідають вищевказаним обставинам, нормам права та не суперечать практиці Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах (див. постанову від 11 червня 2019 року у справі № 917/375/18, провадження № 12-12гс19).

6.17. Водночас спір, що виник у правовідносинах щодо захисту прав Одеської міської ради на земельну ділянку комунальної власності від порушення відповідачем при здійсненні ним самочинного будівництва (частина четверта статті 376 ЦК України) належить до юрисдикції господарських судів.

Щодо суті позовних вимог

6.18. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частина перша статті 373 ЦК України). Елементом особливої правової охорони землі є норма частини другої статті 14 Конституції про те, що право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону; право власності на землю гарантується Конституцією України (частина друга статті 373 ЦК України).

6.19. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення (частина четверта статті 373 ЦК України). Цільове призначення земель України покладено законодавцем в основу розмежування правових режимів окремих категорій земель (розділ ІІ «Землі України» ЗК України), при цьому такі режими характеризуються високим рівнем імперативності, відносно свободи розсуду власника щодо використання ним своєї земельної ділянки.

6.20. Так само є нормативно регламентованим право власника на забудову земельної ділянки, яке здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням (частина третя статті 375 ЦК України). Відповідно до змісту частини четвертої статті 375 ЦК України у разі, коли власник здійснює на його земельній ділянці самочинну забудову, її правові наслідки встановлюються статтею 376 ЦК України.

6.21. Щодо змісту прав орендаря земельної ділянки, то приписами статті 25 Закону України «Про оренду землі» передбачено, що орендар має право, зокрема, самостійно господарювати на землі з дотриманням умов договору оренди землі; за письмовою згодою орендодавця зводити в установленому законодавством порядку жилі, виробничі, культурно-побутові та інші будівлі і споруди та закладати багаторічні насадження. При цьому орендар зобов`язаний виконувати встановлені щодо об`єкта оренди обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом або договором оренди землі; дотримуватися режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

6.22. Зазначене відповідає частині першій статті 628 ЦК України, яка передбачає, що зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов`язковими відповідно до актів цивільного законодавства. Відповідно до частини шостої цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості (частина перша статті 627 Кодексу).

6.23. За положеннями частини першої статті 376 ЦК України (у редакції, чинній станом на час звернення до суду із цим позовом) житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

6.24. У силу спеціального застереження, наведеного в частині другій статті 376 ЦК України, особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.

6.25. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина четверта статті 376 ЦК України). Також за рішенням суду на вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке самочинно збудоване на ній, якщо це не порушує права інших осіб (частина п`ята статті 376 ЦК України).

6.26. Відповідно до статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

6.27. За статтею 328 ЦК України право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів. Право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності чи необґрунтованість активів, які перебувають у власності, не встановлені судом.

6.28. Право власності на нову річ, яка виготовлена (створена) особою, набувається нею, якщо інше не встановлено договором або законом. Право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації. Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації (стаття 331 ЦК України).

6.29. Стаття 2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» передбачає, що державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Із офіційним визнанням державою права власності пов`язується можливість матеріального об`єкта (майна) перебувати в цивільному обороті та судового захисту права власності на нього.

6.30. Отже, законодавець визначив, що до інших правових наслідків, окрім офіційного визнання і підтвердження державою відповідних юридичних фактів, встановлюючи презумпцію правильності зареєстрованих відомостей з реєстру для третіх осіб, застосування норм Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» не призводить. Державна реєстрація права власності на нерухоме майно є одним з юридичних фактів у юридичному складі, необхідному для виникнення права власності, а самостійного значення щодо підстав виникнення права власності не має.

6.31. Таким чином, системний аналіз наведених положень законодавчих актів дозволяє стверджувати, що державна реєстрація визначає лише момент, після якого виникає право власності, за наявності інших юридичних фактів, передбачених законом як необхідних для виникнення права власності.

6.32. При цьому формулювання положень статті 376 ЦК України виключають можливість існування інших способів легітимізації самочинного будівництва та набуття права власності на таке нерухоме майно, ніж ті, що встановлені цією статтею.

6.33. Тож реєстрація права власності на самочинне будівництво за особою, що здійснила самочинне будівництво, у силу наведених вище положень законодавства та приписів частини другої статті 376 ЦК України не змінює правовий режим такого будівництва, як самочинного, з метою застосування, зокрема, положень частини четвертої цієї статті.

6.34. У справі, що розглядається, підставою для відмови в задоволенні позову в частині вимог органів державної влади та місцевого самоврядування суди визнали факт набуття відповідачем права власності на об`єкт нерухомого майна після закінчення його будівництва та, посилаючись на встановлений факт, вказали про неможливість знесення об`єкта нерухомості, на який зареєстровано право власності, у порядку, встановленому для самочинно побудованих об`єктів.

6.35. Проте, вказуючи про порушення гарантованого Конституцією права власності, суди разом з тим не врахували відомостей щодо документа державної реєстрації такого права в порушення умов надання в користування землі, на якій здійснено забудову, встановлених договором обмежень щодо її забудови та передбачених законодавством правил і порядку здійснення такої забудови не змінюють режиму такого об`єкта та не виключають застосування правових наслідків щодо такого будівництва.

6.36. Водночас суди, приймаючи рішення у справі, не надали оцінки наявним доказам та не встановили обставини щодо відповідності чи невідповідності цього об`єкта (приміщення паркінгу, яке знаходиться на території, прилеглій до житлових будинків № АДРЕСА_2 та АДРЕСА_4) встановленим законодавчо ознакам самочинності, які є істотними для правильного вирішення цього спору.

6.37. Окрім того, суд апеляційної інстанції з посиланням на вимоги статті 1 Першого протоколу до Конвенції щодо втручання держави у право на мирне володіння майном вказав, що принцип «пропорційності» втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Протоколу за умов недотримання справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються.

6.38. Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

6.39.Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша - виражається в першому реченні першого абзацу цієї статті та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном; друга - міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями; третя - міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East/West Alliance Limited» проти України» (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).

6.40. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

6.41. Втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними.

6.42. Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів.

6.43. Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.

6.44. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки: встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

6.45. За статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

6.46. Звісно, рішення ЄСПЛ мають бути застосовані судами обов`язково, але таке застосування у кожній справі повинно бути обґрунтованим, виваженим, таким, що не є формальним, а відповідає суті рішення ЄСПЛ, змісту та характеру правовідносин, що розглядаються.

6.47. Суд апеляційної інстанції, посилаючись на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, застосував практику ЄСПЛ (рішення у справах «Беєлер проти Італії», «Онер`їлдіз проти Туреччини», «Megadat.com S.r.l. проти Молдови», «Москаль проти Польщі») та надав оцінку правовідносинам у цьому спорі з точки зору відносин особи та держави, втручання держави у право особи на майно, аналізуючи співмірність та пропорційність таких правовідносин. Разом з тим суд не обґрунтував зв`язок між обставинами наведених вище справ, які розглянув ЄСПЛ, і справою № 916/2791/13.

6.48. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду наголошує, що не кожне втручання у право мирного володіння майном зумовлює порушення принципу пропорційності. Проте суд апеляційної інстанції не навів жодних мотивів для висновку про порушення справедливого балансу інтересів позивача як власника земельної ділянки та відповідача як її орендаря і про покладення на останнього такого тягаря, який буде надмірним.

6.49.Застосовуючи до спірних правовідносин статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, суд на підставі зібраних доказів мав проаналізувати:

1) чи здійснює власник земельної ділянки, який звернувся до суду, втручання відповідно до приписів національного законодавства у право відповідача як її орендаря на мирне володіння майном останнього, зокрема з огляду на норми права у сфері містобудування й охорони культурної спадщини;

2) чи переслідує таке втручання власника земельної ділянки через здійснення відповідачем самочинного будівництва на орендованій ним земельній ділянці легітимну мету, зокрема, чи є вимога власника цієї ділянки зобов`язати відповідача знести самовільно побудовану на такій ділянці спорудузаходом з контролю власником за користуванням його ділянкою відповідно до загальних інтересів, у тому числі інтересів в охороні культурної спадщини;

3) чи є захід із втручання у право відповідача пропорційним визначеній меті (зокрема з огляду на те, що законодавче визначення правових наслідків самочинного будівництва ґрунтується на пріоритеті захисту прав власника земельної ділянки над інтересами орендаря, який хоче спорудити певний об`єкт на цій ділянці), та чи не становитиме для відповідача задоволення вимоги про знесення самочинно побудованої на чужій земельній ділянці споруди такого індивідуального тягаря, який є надмірним з урахуванням конкретних обставин справи, зокрема з урахуванням поведінки відповідача у відносинах з власником земельної ділянки, а також суспільних інтересів у збереженні культурної спадщини.

6.50. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суди попередніх інстанцій всупереч наведеним вище нормам матеріального права, виходячи з висновків про втрату спірним майном правового режиму самочинного будівництва, не дослідили зібрані у справі докази щодо обставин здійсненого відповідачем будівництва, чим припустилися порушень норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

7. Висновок Великої Палати Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

7.1. Відповідно до частини третьої статті 310 ГПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, зокрема якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

7.2. Таким чином, перевіривши застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, на підставі обставин справи, у межах доводів касаційної скарги Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення та постанови в цій справі в частині відмови в задоволенні позовних вимог Одеської міської ради та Виконавчого комітету Одеської міської ради про зобов`язання знести самовільно побудовану споруду та про направлення справи в цій частині на новий розгляд до Господарського суду Одеської області.

7.3. Під час нового розгляду справи судам слід дослідити зібрані у справ докази та встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, щодо наявності чи відсутності визначених законодавчо підстав для визначення спірного майна як об`єкта самочинного будівництва та щодо застосування правових наслідків самочинного будівництва (у разі наявності такого), зокрема, з урахуванням означених у цій постанові вимог статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

7.4. Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року у справі № 916/2791/13 щодо закриття провадження у справі в частині позовних вимог Прокуратури в інтересах держави в особі Інспекції слід залишити без змін.

8. Щодо розподілу судових витрат

8.1. За пунктом 2 частини першої статті 129 ГПК України судовий збір покладається у спорах, що виникають при виконанні договорів та з інших підстав, - на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог.

8.2. Враховуючи висновок Великої Палати Верховного Суду про часткове задоволення касаційної скарги та направлення справи в частині на новий розгляд до місцевого господарського суду, розподіл коштів, сплачених за подання касаційної скарги, буде здійснено після вирішення спору в цій справі.

Керуючись статтями 306, 308, 310-315, 317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Господарського суду Одеської області від 13 грудня 2017 року та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року у справі № 916/2791/13 в частині відмови в задоволенні позовних вимог Одеської міської ради та Виконавчого комітету Одеської міської ради до Публічного акціонерного товариства «Туристично-виробнича фірма «Чорне море» про зобов`язання знести самовільно побудовану споруду скасувати, справу в цій частині позовних вимог Одеської міської ради та Виконавчого комітету Одеської міської ради направити на новий розгляд до Господарського суду Одеської області.

У решті рішення Господарського суду Одеської області від 13 грудня 2017 року та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року у справі № 916/2791/13 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. С. Князєв
Суддя-доповідач Л. І. Рогач
Судді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко
С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко
Ю. Л. Власов Н. П. Лященко
М. І. Гриців О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков О. Г. Яновська