ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД КИЇВСЬКОЇ ОБЛАСТІ
У Х В А Л А

"26" лютого 2020 р. м. Київ Справа № 911/2739/19

За позовомкерівника Фастівської місцевої прокуратури (08500, Київська обл., м. Фастів, вул. Суворова, 3) в інтересах держави
До Головного управління Держгеокадастру у Київській області (03115, м. Київ, вул. Серпова, 3/14)
Фермерського господарства "Невзгляденко" (08654, Київська обл., Васильківський район, смт. Дослідницьке, вул. Вчених, 2, кв. 41)
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача
ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 )
Провизнання недійсними наказів та договорів
Суддя Третьякова О.О.

Представники:

Від прокуратури Заєць Ю.О. прокурор
Від відповідача-1 Ремез О.Ю. представник
Від відповідача-2 не з`явився
Від третьої особи не з`явився

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

04.11.2019 до Господарського суду Київської області надійшла позовна заява керівника Фастівської місцевої прокуратури в інтересах держави №38-69-5864вих19 від 31.10.2019 з позовними вимогами до Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі - відповідач-1) та Фермерського господарства "Невзгляденко" (далі - відповідач-2) про:

- визнання недійсними наказів Головного управління Держземагенства у Київській області від 02.04.2015 №10-2997/15-15-сг, від 02.04.2015 №10-3004/15-15-сг, від 02.04.2015 №10-2998/15-15-сг, від 02.04.2015 №10-3002/15-15-сг, від 02.04.2015 №10-3000/15-15-сг, від 03.07.2015 №10-0394/36-15-сг, від 04.12.2014 №10-11110/15-14-сг, від 04.12.2014 № 10-11110/15-14-сг, від 03.12.2015 №10-8385/36-15-сг, від 04.12.2014 №1011103/15-14-сг, від 04.12.2014 №10-11108/15-14-сг, від 04.12.2014 №10-11105/15-14-сг, від 04.12.2014 №10-11104/15-14-сг, від 04.12.2014 №10-11112/15-14-сг, від 02.04.2015 №10-3003-15-15-сг, від 02.04.2015 №2994/15-15-сг щодо затвердження проєктів із землеустрою та надання земельних ділянок в оренду для ведення селянського фермерського господарства, що розташовані на території Фастівського району Київської області;

- визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок з кадастровими номерами :01:007:0100, :01:007:0095, :01:007:0098, :01:007:0096, :01:001:0099, :01:003:0215, :04:001:0051, :03:006:0346, :04:001:0053, :04:002:0140, :04:001:0050, :04:001:0054, :04:001:0052, :01:008:0070, :01:008:0069 від 02.11.2015 №№ 1295, 1281, 1301, 1277, 1299, 1275, 1289, 1261, 1287, 1285, 1273, 1269, 1279, 1446, 1297, укладені з ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства.

В якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, вказано ОСОБА_1 (далі - третя особа).

У поданому позові керівник Фастівської місцевої прокуратури просить визнати поважними причини пропуску строку позовної давності для звернення до суду для захисту інтересів держави та поновити цей строк. Також, заявленими є вимоги про покладення на відповідачів судових витрат зі сплати судового збору в сумі 3842,00 грн.

Ухвалою Господарського суду Київської області від 11.11.2019 №911/2739/19 зазначений позов залишено без руху в порядку ст.174 Господарського процесуального кодексу України.

В установлений строк від прокурора надійшли документи на виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху.

Ухвалою Господарського суду Київської області від 29.11.2019 відкрито провадження у справі №911/2739/19 за вказаними позовними вимогами, постановлено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження, підготовче засідання призначено на 27.12.2019, залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 .

В установлений строк Головне управління Держгеокадастру у Київській області подало суду відзив на позовну заяву, відповідно до якого проти позову прокурора заперечує та просить відмовити у його задоволенні з мотивів того, що при передачі ОСОБА_1 земельних ділянок (винесенні наказів, укладенні договорів) відповідач-1 діяв у межах наданих законодавством повноважень та керувався виключно вимогами чинного законодавства. Також відповідач-1 вказує, що оскаржувані прокурором накази є ненормативними актами, які вичерпують свою дію внаслідок їх виконання, а тому їх скасування чи визнання недійсними не породжує наслідків для користувачів земельних ділянок, що унеможливлює задоволення позовних вимог у цій частині.

25.12.2019 прокурор надіслав до суду відповідь на відзив Головного управління Держгеокадастру у Київській області, в якій, посилаючись на норми законодавства, мотивував незгоду з запереченнями відповідача-1 проти позову.

У підготовче засідання, призначене на 27.12.2019, з`явився прокурор та представник відповідача-2. Інші учасники провадження уповноважених представників до суду не направили, про причини їх неявки суд не повідомили. З огляду на неявку інших учасників провадження, відсутність правової позиції відповідача-2 по суті позову, що перешкоджає розгляду всього кола питань, визначених у ч.2 ст.182 Господарського процесуального кодексу України, у підготовчому засіданні 27.12.2019 суд постановив ухвалу із занесенням до протоколу судового засідання без виходу до нарадчої кімнати про відкладення підготовчого засідання на 17.01.2020.

З метою повідомлення відсутніх учасників провадження про дату, час і місце відкладення підготовчого засідання на 17.01.2020, за їх місцезнаходженням направлялися ухвали відповідно до ст.120-121 Господарського процесуального кодексу України.

02.01.2020 відповідач-2 надіслав до суду відзив на позовну заяву, відповідно до якого просить застосувати позовну давність при вирішенні спору за позовом прокурора та в позові відмовити повністю, посилаючись на те, що прокурором не доведено порушення інтересів держави, Головне управління Держгеокадастру у Київській області прийняло оспорювані накази в межах повноважень та з дотриманням вимог законодавства, а прокурором пропущено строк звернення до суду з цим позовом. Також відповідач-2 вказує на недоведеність позовних вимог з огляду на посилання прокурора на докази, які не є належними, допустимими і достовірними. Крім того, на переконання відповідача-2 позов не обґрунтовано нормами матеріального права, так як прокурор посилається на взаємовиключні ст.203, 215 та 228 Цивільного кодексу України. Згідно з поданим відзивом позовні вимоги прокурора зводяться до непропорційного втручання у право Фермерського господарства "Невзгляденко" на мирне володіння майном.

12.01.2020 прокурор надіслав до суду відповідь на відзив відповідача-2, в якій, посилаючись на норми законодавства, мотивував незгоду з запереченнями Фермерського господарства "Невзгляденко" проти позову.

У підготовче засідання, призначене на 17.01.2020, з`явилися прокурор у справі, представник Фермерського господарства "Невзгляденко".

Оскільки працівник Головного управління Держгеокадастру у Київській області прибув до суду без належного документального підтвердження повноважень на представництво інтересів відповідача у суді, як того вимагають приписи ст.56, 58, 60 Господарського процесуального кодексу України, він був присутнім у засіданні в якості вільного слухача.

З огляду на неможливість розгляду всього кола питань, визначених у ч.2 ст.182 Господарського процесуального кодексу України у підготовчому засіданні 17.01.2020 суд постановив ухвалу із занесенням до протоколу судового засідання без виходу до нарадчої кімнати про відкладення підготовчого засідання на 27.01.2020.

Для повідомлення відсутніх учасників провадження про дату, час і місце відкладення підготовчого засідання на 27.01.2020, за їх місцезнаходженням направлялися ухвали відповідно до ст.120-121 Господарського процесуального кодексу України.

27.01.2020 у підготовчому засіданні представник відповідача-2 надав суду заперечення на відповідь на відзив прокурора, в яких зазначає про неподання прокурором належних доказів на підтвердження заявлених позовних вимог.

Під час проведення підготовчого засідання і вчинення процесуальних дій за ст. 182 Господарського процесуального кодексу України необхідних для досягнення цілей підготовчого провадження судом заслуховувалася правова позиція прокурора щодо підстав звернення до суду без визначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а також усні пояснення присутніх в засіданні представників.

Так, з заслуханих пояснень прокурора та з позовної заяви слідує, що позовні вимоги мотивовані тим, що оспорювані накази Головного управління Держземагенства у Київській області прийняті з порушенням вимог земельного законодавства, договори оренди землі укладені всупереч законодавчо встановленої процедури набуття права оренди на земельні ділянки з метою ведення фермерського господарства, адже громадянин ОСОБА_1 звернувся для отримання земельних ділянок за спрощеною процедурою, не маючи наміру ведення селянського фермерського господарства особисто та вже маючи інші створені фермерські господарства.

Порушення інтересів держави керівник Фастівської місцевої прокуратури вбачає у тому, що незаконне прийняття оскаржуваних рішень суперечить принципам регулювання земельних відносин, що закріплені в ст.14 Конституції України.

Звернення до суду без визначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах мотивоване тим, що відповідний центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі і, яким є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, а також її територіальні органи не наділені повноваженнями зі звернення до суду з позовами про визнання недійсними рішень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями, договорів оренди землі, скасування записів про державну реєстрацію права на земельну ділянку та витребування з незаконного володіння земельних ділянок.

Також прокурор наголошував на тому, що в якості одного з відповідачів у справі ним визначено Головне управління Держгеокадастру у Київській області, адже цей орган видавав оскаржувані накази та є стороною оскаржуваних договорів оренди земельних ділянок. Процесуальний статус особи, якій пред`явлено позовні вимоги, тобто, відповідача виключає визначення цієї ж особи позивачем. При цьому, прокурор наголосив на необхідність дотримання правих висновків Верховного Суду щодо правильності набуття прокурором статусу позивача у справі, вказавши на постанову від 15.01.2020 у справі №689/119/18.

Посилаючись на постанову Кабінету міністрів України від 14.01.2015 №15 (зі змінами та доповненнями), прокурор зазначає, що Держгеокадастр та його територіальні органи у межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом про відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, про повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Представники відповідачів обґрунтування прокурора щодо підстав звернення до суду без визначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не підтримали, проте мотивованих заперечень з цього приводу суду не представили.

У ході заслуховування позицій представників відповідачів та прокурора у суду виникла необхідність відкладення підготовчого засідання через об`єктивну неможливість вирішення 27.01.2020 всіх питань, визначених ч.2 ст.182 Господарського процесуального кодексу України, необхідних для забезпечення правильного і своєчасного розгляду справи по суті.

За наслідками підготовчого засідання 27.01.2020 суд постановив ухвалу про продовження строку підготовчого провадження на тридцять днів та про відкладення розгляду справи на 12.02.2020.

14.02.2020 від Фермерського господарства "Невзгляденко" до суду надійшла заява про залучення документів до матеріалів справи, мотивована наявністю об`єктивних причин, з яких відповідач-2 не міг подати документацію у справі раніше. До заяви приєднано довідки Ковалівської, Кожанської, Малоснітинської сільських рад та Кищинського старостинського округу щодо внесення фермерським господарством плати за землю.

12.02.2020 підготовче засідання у справі не відбулося у зв`язку з перебуванням судді на лікарняному, тобто зважаючи на об`єктивні причини, з огляду на усунення яких ухвалою від 18.02.2020 підготовче засідання призначено на 26.02.2020 (з урахуванням розумного строку для повідомлення учасників провадження про дату, час і місце засідання).

24.02.2020 від прокуратури до суду надійшли письмові пояснення №05/9/2-295вих-20 від 21.02.2020 стосовно обґрунтування виключності підстав представництва інтересів держави прокурором у якості позивача. Зокрема, у поясненнях йдеться про те, що факт відкриття провадження у справі свідчить про перевірку та підтвердження судом наявності підстав для звернення прокурора до суду з позовом без визначення органу, уповноваженого представляти інтереси держави, а тому повернення до з`ясування цього процесуального питання видається безпідставним. Також у поясненнях зазначається, що органом, в особі якого прокурор міг би звернутися до суду з цим позовом, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру й її територіальні органи, проте вони не наділені повноваженнями на звернення до суду з подібними позовами.

25.02.2020 відповідач-2 подав до суду заяву №24/02/2020-2 від 24.02.2020 про долучення документів до матеріалів справи (копію листа Головного управління Державної податкової служби України у Київській області №5428/ФОП/10-36-50-07 від 11.02.2020).

У підготовче засідання, призначене на 26.02.2020, з`явилися прокурор та представник відповідача-1.

Заслухавши пояснення присутніх в засіданні учасників провадження, вивчивши матеріали справи та проаналізувавши правові позиції сторін щодо винесеного на обговорення питання, суд дійшов висновку про невідповідність законодавству позиції прокурора та безпідставність звернення до суду без визначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зважаючи на таке.

Конституцією України, зокрема, п.3 ч.1 ст.131-1 унормовано, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За змістом ч.3 ст.4 Господарського процесуального кодексу України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до ст.53 Господарського процесуального кодексу України у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду в інтересах інших осіб, державних чи суспільних інтересах та брати участь у цих справах. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, які звертаються до суду за захистом прав і інтересів інших осіб, повинні надати суду документи, які підтверджують наявність передбачених законом підстав для звернення до суду в інтересах таких осіб. У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява №61517/00, п.27).

Водночас є категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява №42454/02, п.35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належать до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Враховуючи викладене, зважаючи на роль прокуратури у демократичному суспільстві та необхідність дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України).

Приписами ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" закріплено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Аналіз наведених законодавчих приписів дає підстави для висновку, що прокурор має право звернутися до господарського суду з позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або в інтересах держави з позовом, в якому зазначено про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або з позовом в інтересах держави, зазначивши про відсутність у відповідного органу повноважень щодо звернення до господарського суду. При цьому у будь-якому разі наявність підстав для представництва інтересів держави має бути обґрунтована прокурором у позовній заяві відповідно до приписів наведених норм.

Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до ст.6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

У п.4 зазначеного рішення Конституційного Суду України зазначено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень ч.3-5 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України у взаємозв`язку зі змістом ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

Як вказувалося вище, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор чітко визначив, що органом державної влади, до компетенції якого відноситься повноваження розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності, щодо яких виник спір, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, її територіальні органи. Проте вони не можуть бути суб`єктами самостійного звернення до суду, що зумовило пред`явлення позову прокурором у статусі позивача без вказівки на відповідний орган.

У позовній заяві від 31.10.2019 №38-69-5864вих19 прокурор чітко визначив, що вбачає порушенні інтересів держави у тому, що прийняття відповідачем-1 наказів про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки суперечить принципам регулювання земельних відносин в Україні, які закріплені у ст.14 Конституції України і ст.5 Земельного кодексу України, адже видача цих наказів відбулася з порушенням законодавства.

Порушення законодавства прокурор вбачає у тому, що відповідач-1 не надав оцінку обставинам того, що звертаючись для отримання земельних ділянок, ОСОБА_1 зазначив лише бажані площі земельних ділянок, не обґрунтувавши їх розмірів з урахуванням можливості обробітку, не обґрунтував необхідність отримання великих площ, не зазначив перспективи діяльності фермерського господарства, не надав доказів наявності відповідної техніки, не визначив кількість членів фермерського господарства. Найбільш критичним прокурор визначає факт того, що на переданих ОСОБА_1 земельних ділянках, які на цей час зареєстровані за Фермерським господарством "Невзгляденко", сільськогосподарську діяльність здійснює ПСП "Агрофірма "Світанок".

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово вказував на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17). Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Проаналізувавши правову позицію прокурора у взаємозв`язку з наведеними положеннями законодавства, суд відхиляє їх з огляду на безпідставність посилань прокурора на відсутність у відповідного органу державної влади достатньої правосуб`єктності та дієздатності для звернення до суду для захисту інтересів держави.

У розумінні чинного законодавства, зокрема, ч.1, 2 ст. 2 Земельного кодексу України земельними відносинами визнаються суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, а суб`єктами земельних відносин - громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Згідно з ч.1-3 ст.78 Земельного кодексу України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.

Статтею 84 Земельного кодексу України передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

За приписами ч.1, 2, 4 ст. 83 Земельного кодексу України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Відповідно до ст.116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

У ч.1, 4 ст.122 Земельного кодексу України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно зі ст.15-2 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Частиною ст.5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" унормовано, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

За приписами п.1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення) центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (скорочено - Держгеокадастр), діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства.

Згідно з п.2 цього Положення Держгеокадастр у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Основними завданнями Держгеокадастру є: реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (п.п.1,2 п. 3 Положення).

У п.4 вказаного Положення передбачено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах та ін.

З аналізу зазначених положень законодавства слідує, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різних функції, а саме: функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності та функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Враховуючи наведені положення законодавства та категорію і правовий статус земель (землі сільськогосподарського призначення державної форми власності), для захисту яких ініційовано звернення до суду в інтересах держави, саме Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру є повноважним органом державної влади, до компетенції якого віднесені питання захисту земель державної власності та розпорядження такими землями (функція державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства).

На переконання суду, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру не обмежена у правомочностях та наділена як юридична особа публічного права достатніми повноваженнями і компетенцією для звернення до суду з подібним позовом, що його заявив керівник Фастівської місцевої прокуратури, та може бути самостійним учасником судового процесу, зокрема, позивачем у цій справі.

Так, згідно з п.п. "а" п.п. 25-1 п. 4 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Також, за умовами Положення правовий статус Держгеокадастр передбачає, що цей орган є юридичною особою публічного права, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки, рахунки в органах Казначейства (п. 15); здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (п.7); в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання (п.9).

Поряд з цим, нагально зазначити, що загальні положення законодавства про юридичну особу, якою є Держгеокадастр, також не дають підстав вважати його правосуб`єктність обмеженою в частині повноважень на звернення до суду в якості позивача. Так, ст.80 Цивільного кодексу України унормовано, що юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді.

Приписи ч.2, 3 ст.81 Цивільного кодексу України визначають, що юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

Відповідно до ст.82 Цивільного кодексу України на юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах поширюються положення цього Кодексу, якщо інше не встановлено законом.

Зважаючи на викладене, суд відхиляє як безпідставні посилання прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, не має повноважень на звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цьому позові.

При цьому, суд критично ставиться до тверджень прокурора стосовно законодавчого обмеження повноважень Держгеокадастру на звернення до суду з позовами лише двох категорій (щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).

Дійсно, у п.5-1 Положення передбачено, що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право: звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Аналогічні приписи щодо діяльності територіальних органів Держгеокадастру містяться і в Положенні про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженому наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333.

Разом з тим, на переконання суду, наведений пункт Положення не слід розглядати як звуження повноважень центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин, оскільки п.5-1 у даному разі є спеціальною нормою законодавства, яка наділяє цей орган особливими повноваженнями у такому специфічному виді правовідносин, які виникають при необхідності компенсування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та тих, які стосуються захисту майнових прав держави з встановлення правильного правового режиму самовільно зайнятих та/або тимчасово зайнятих земельних ділянок.

У цьому ракурсі доцільно зауважити, що наведення в законодавстві чіткого і закритого переліку або ж класифікації видів правовідносин, реалізація яких може вимагати судового захисту, визначення категорій спорів, що можуть виникнути в ході користування правами і виконання обов`язків як суб`єктів приватного, так і публічного права є недоцільним. До того ж і законодавство України не будується на подібних засадах, що передбачають обмеження повноважень цих суб`єктів, адже суспільство, держава, економічні процеси знаходяться у постійній динаміці, виникають нові як правові, так і економічні і соціальні інституції, що потребують такої ж динаміки у їх правовому регулюванні та захисті.

У зв`язку з цим, при реалізації цілей захисту інтересів держави слід виходити з того, що положення законодавства, яким регулюється правовий статус центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин, не можуть визначати конкретні предмети та підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутися до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпеченні здійснення судового захисту інтересів держави.

Правова позиція щодо неприпустимості обмеження повноважень Держгеокадастру зі зверненням до суду з позовами, не переліченими у п.5-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, та необхідність захисту інтересів держави саме відповідними суб`єктами владних повноважень, а не прокурором відображена у постанові Верховного Суду від 23.10.2018 у справі №906/240/18.

Відхиляючи обґрунтування прокурора щодо правомірності звернення до суду з цим позовом без визначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, суд також відхиляє його апелювання до правової позиції, викладеної у постанові Верхового Суду від 15.01.2020 у справі №698/119/18, правовідносини сторін у якій не належить вважати подібними.

У названій справі №698/119/18 (провадження №2/698/72/19) Катеринопільський районний суд Черкаської області 25.01.2019 залишив без розгляду позов прокурора Звенигородської місцевої прокуратури до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, Особи _1 про визнання незаконним і скасування наказу, визнання договору оренди недійсним, скасування державної реєстрації права оренди на підставі п.2 ч.1 ст.257 Цивільного процесуального кодексу України (позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи).

Місцевий загальний суд зазначив, що підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави за вказаним позовом відсутні, оскільки існує уповноважений суб`єкт владних повноважень щодо якого прокурором всупереч вимог ст.23 Закону України "Про прокуратуру" не виконано обов`язку щодо попереднього, до звернення до суду, повідомлення про це, і відповідно не встановлена неможливість самостійного захисту суб`єктом владних повноважень інтересів держави у спірних правовідносинах.

02.04.2019 постановою Апеляційного суду Черкаської області скасовано ухвалу суду першої інстанції, провадження у справі закрито з посиланням на те, що сторонами у спірних правовідносинах є юридичні особи, а справу слід розглядати за правилам господарського судочинства.

09.06.2019 Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, обґрунтувавши свою ухвалу тим, що заступник прокурора Черкаської області оскаржує судові рішення першої та апеляційної інстанції, зокрема, з підстав порушення правил суб`єктної юрисдикції.

15.01.2020 постановою Великої Палати Верховного суду у справі №698/119/18 (провадження №14-350цс19) ухвалу Катеринопільського районного суду Черкаської області від 25.01.2019 та постанову Апеляційного суду Черкаської області від 02.04.2019 скасовано, справу передано до суду першої інстанції для продовження розгляду.

У постанові від 15.01.2020, надаючи оцінку доводам касаційної скарги прокурора щодо правомірності його звернення до суду з позовом в статусі позивача, Верховний Суд зазначив, що з огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив ГУ Держгеокадастру у Черкаській області одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування його оскарженого наказу, помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор. Тому Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач й відхиляє як необґрунтовані аргументи відзиву на касаційну скаргу. Постанову суду апеляційної інстанції скасовано через помилковість його висновку закриття провадження у справі, оскільки за суб`єктним складом сторін спору його слід розглядати за правилами цивільного судочинства.

Посилаючись на зазначену постанову Великої Палати Верховного Суду від 15.01.2020 №698/119/18, прокурор наголошував на тому, що один і той самий орган не може бути одночасно позивачем та відповідачем у справі.

Вирішуючи у підготовчому засіданні у справі №911/2739/19 коло питань, окреслене ч.2 ст.182 Господарського процесуального кодексу України, виконуючи завдання підготовчого провадження, суд погоджується з прокурором стосовно неможливості одночасного набуття учасником провадження двох процесуально протилежних статусів, тобто, бути й особою, яка звернулася до суду за захистом порушених, оспорюваних, невизнаних прав й інтересів та особою, до якої пред`явлено позовну вимогу.

Проте, з огляду на наведені вище мотивування та нормативне обґрунтування, суд не вбачає перешкод для Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру бути позивачем у цьому позові, тоді як прокурором така можливість безпідставно відхилена.

Суд зазначає, що у судовій практиці Верховного Суду непоодинокими є випадки перегляду в касаційному порядку судових рішень у справах за позовами прокурора в інтересах держави в особі Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру в якості позивача (справи №927/83/19 (постанова від 29.01.2020), №911/1050/19 (постанова від 22.01.2020), №911/1072/19 (постанова від 20.01.2020), №923/149/18 (постанова від 04.04.2019), №923/182/18 (постанова від 26.02.2019) та ін.

Також доцільним видається посилання на постанову Верхового суду у справі №907/270/18 від 27.03.2019, де суд касаційної інстанції визначив, що відсутність у прокурора процесуальної дієздатності для звернення до суду з позовом є обставиною, яка виключає розгляд заявленого прокурором позову по суті, а тому помилковим стало надання судами першої та апеляційної інстанції оцінки та спростування заявлених вимог по суті спору і це призвело до неправильної процесуальної дії у вигляді відмови в позові. Заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до п.1 ч.1 ст.226 Господарського процесуального кодексу України.

Таким чином, суд не вбачає у цій справі передбачених законом виключних підстав, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, адже безпідставно не зазначаючи орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, прокурор не підтвердив правових підстав для представництва та відповідно, не набув процесуального статусу органу, якому законом (ст.53 Господарського процесуального кодексу України та ст.23 Закону України "Про прокуратуру") надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (спеціальної процесуальної правоздатності).

Підсумовуючи все викладене вище, реалізуючи принцип jura novit curia ("суд знає закони"), за наслідками самостійної перевірки доводів прокурора і думки інших учасників провадження щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати в обраний прокурором спосіб захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, суд дійшов висновку про наявність достатніх процесуальних підстав для залишення позову керівника Фастівської місцевої прокуратури без розгляду в порядку п.1 ч.1 ст.226 Господарського процесуального кодексу України.

Так, повноваження суду щодо ухвалення судового рішення про залишення позовної заяви без розгляду у разі якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності, передбачені у п.1 ч.1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України, а постановлення на стадії підготовчого провадження ухвали про залишення позовної заяви без розгляду відповідає приписам п.1 ч.2 ст.185 Господарського процесуального кодексу України, де закріплено, що результатами підготовчого засідання суд, серед іншого, постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.

Дійшовши висновку про наявність передумов для залишення позову без розгляду, суд вважає за належне також надати оцінку посиланням прокурора на відсутність підстав для розгляду на стадії підготовчого провадження питання правомірності звернення прокурора до суду з позовом без визначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Так, у своїх усних та письмових поясненнях прокурор апелював до постанови Верхового суду від 01.07.2019 у справі №820/582/19, де увага судів зверталася на те, що прийняття до розгляду позовної заяви прокурора свідчить про здійснення судом перевірки наявності підстав для представництва інтересів держави та не виявлення перешкод для цього (як доконана дія, що не потребує подальших та/або додаткових перевірок).

Суд не погоджується з такою позицією прокурора у справі №911/2739/19 та зазначає, що законодавець передбачив можливість вчинення такої процесуальної дії як залишення позову без розгляду, не встановлюючи обмежень щодо стадій судового процесу (ст.226 Господарського процесуального кодексу України).

Крім того, залишення позову без розгляду є одним з процесуальних наслідків стадії підготовчого провадження (п.1 ч.2 ст.185 Господарського процесуального кодексу України). У зв`язку з цим, посилання прокурора на те, що факт відкриття провадження у справі виключає або ж унеможливлює повернення до питання правомірності звернення особи до суду є безпідставними.

Згідно з ч.2, 3, 4 ст.226 Господарського процесуального кодексу України про залишення позову без розгляду постановляється ухвала, в якій вирішуються питання про розподіл між сторонами судових витрат, про повернення судового збору з бюджету. Ухвалу про залишення позову без розгляду може бути оскаржено. Особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення обставин, що були підставою для залишення позову без розгляду, має право звернутися до суду повторно.

На виконання вимог ч.2 ст.226 Господарського процесуального кодексу України вирішуючи питання про залишення позову без розгляду, суд вважає за належне повернути з Державного бюджету України сплачений Прокуратурою Київської області судовий збір у сумі 57630,00 грн відповідно до п.4 ч.1 ст.7 Закону України "Про судовий збір".

Керуючись ст.45, 53, 226, 234, 235, 254-256 Господарського процесуального кодексу України, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Позов керівника Фастівської місцевої прокуратури в інтересах держави №38-69-5864вих19 від 31.10.2019 (вх.№2845/19 від 04.11.2019) до Головного управління Держгеокадастру у Київській області та Фермерського господарства "Невзгляденко" за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання недійсними наказів та договорів залишити без розгляду.

2. Повернути з Державного бюджету України Прокуратурі Київської області (01601, м. Київ, бульв. Л. Українки, 27/2, ідентифікаційний код 02909996) судовий збір у сумі 57630 (п`ятдесят сім тисяч шістсот тридцять) грн, перерахований за платіжними дорученнями від 01.10.2019 №2669 та від 19.11.2019 №3108, оригінали яких знаходяться в матеріалах справи Господарського суду Київської області №911/2739/19.

Ухвала набирає законної сили 26.02.2020 та відповідно до підпункту 17.5 пункту 17 Розділу XI "Перехідні положення" Господарського процесуального кодексу України може бути оскаржена в апеляційному порядку до Північного апеляційного господарського суду через Господарський суд Київської області шляхом подачі апеляційної скарги протягом 10 днів з дня її проголошення.

Повний текст ухвали складено 02.03.2020.

Суддя О.О. Третьякова