Суддів Великої Палати Верховного Суду Лященко Н. П., Гриціва М. І., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М.
на постанову від 22 січня 2020 року
у справі № 910/1809/18
провадження № 12-148гс19
Відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) викладаємо окрему думку.
У лютому 2018 року Перший заступник прокурора Київської області (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України звернувся до Господарського суду м. Києва з позовом до Київської обласної державної адміністрації (далі - Київська ОДА), Макарівської районної державної адміністрації (далі - Макарівська ОДА), Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд), Публічного акціонерного товариства «Дельта банк» (далі - ПАТ «Дельта банк»), Національного банку України (далі - НБУ), за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Державне підприємство «Макарівське лісове господарство» (далі - ДП «Макарівський лісгосп»), про:
- визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА від 26 вересня 2007 року № 879‑894, 897-906, від 28 вересня 2007 року № 912, від 12 жовтня 2007 року № 1033‑1034, 1036-1039, 1041-1045, 1049, 1051-1052, 1056, 1058-1060 та від 24 жовтня 2007 року № 1102 «Про припинення права постійного користування та зміну цільового призначення земельної ділянки» (далі - розпорядження Київської ОДА);
- визнання недійсними розпоряджень Макарівської РДА від 25 жовтня 2007 року № 4159-4160, від 9 листопада 2007 року № 4291, № 4292-4294 «Про відведення земельних ділянок у власність громадянам України в межах Колонщинської сільської ради»; від 12 лютого 2008 року № 648, 650, 656-657, 654-655 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється з ведення особистого селянського господарства на будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд громадянам України на території Колонщинської сільської ради Макарівського району Київської області» (далі - розпорядження Макарівської РДА);
- визнання недійсними договорів іпотеки, укладених між ПАТ «Дельта банк» та НБУ від 18 січня 2011 року № 80 та від 24 січня 2011 року № 312;
- витребування на користь держави в особі Кабінету Міністрів України з незаконного володіння ПАТ «Дельта банк» земельних ділянок з наведеними кадастровими номерами загальною площею 35,9347 га, розташованих на території Колонщинської сільської ради Макарівського району Київської області, загальна ринкова вартість яких складає 1 148 837,75 грн.
На обґрунтування заявлених вимог Прокурор зазначив про те, що оскаржувані розпорядження Київської ОДА прийнято з порушенням положень статей 6, 14, 19 Конституції України, статей 20, 21, 57, 116, 118, 122, 149, 207 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 27, 31, 57 Лісового кодексу України, статей 3, 21, 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», оскільки ліси площею понад 1 га має право вилучати лише Кабінет Міністрів України; повноваженнями щодо вилучення таких ділянок обласні державні адміністрації чинним законодавством не наділені; розпорядження Макарівської РДА суперечать статтям 19 Конституції України, статті 20 ЗК України, що є підставою для визнання їх недійсними відповідно до статей 21, 152, 155 ЗК України, статей 16, 21, 393 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
Ухвалою Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року провадження у справі в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА та Макарівської РДА закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 231 ГПК, оскільки спір у цій частині є публічно-правовим та має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 28 лютого 2019 року ухвалу суду першої інстанції скасовано з підстав порушення судом норм процесуального права під час проведення підготовчого засідання, а матеріали оскарження повернув до цього ж суду для продовження розгляду.
НБУ подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 22 лютого 2019 року і залишити в силі ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що висновок суду апеляційної інстанції про порушення судом першої інстанції норм процесуального права під час проведення підготовчого засідання є помилковим. Спір у частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Макарівської РДА, які стосуються прав і обов'язків фізичних осіб, підлягає вирішенню за правилами цивільного судочинства.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2020 року касаційну скаргу НБУ задоволено частково. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 28 лютого 2019 року скасовано в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Макарівської РДА. Ухвалу Господарського суду м. Києва від 11 квітня 2018 року в цій частині змінено шляхом викладення її мотивувальної частини в редакції цієї постанови. В іншій частині постанову апеляційного суду змінено шляхом викладення її мотивувальної частини в редакції цієї постанови Великої Палати Верховного Суду.
Постанову суду касаційної інстанції мотивовано тим, що вимога про визнання недійсним рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин (у цьому випадку - розпоряджень Макарівської РДА), ухваленого на користь фізичної особи, в якої з цього рішення виникли відповідні права та обов`язки, безпосередньо стосується прав та обов`язків цієї особи, тому відповідний спір має розглядатися судом за правилами ЦПК України.
Натомість в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА, які стосуються припинення права постійного користування та зміну цільового призначення земельної ділянки, у суду апеляційної інстанції були підстави для скасування ухвали суду першої інстанції та направлення матеріалів оскарження для продовження розгляду, однак з інших мотивів, ніж наведені апеляційним судом. Зазначені рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин безпосередньо не стосуються фізичних осіб, а тому за суб'єктним складом позовні вимоги підлягають вирішенню за правилами господарського судочинства.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, і для цього не потрібно визнавати недійсними рішення органів державної влади чи місцевого самоврядування, які вже були реалізовані і вичерпали свою дію, оскаржувати весь ланцюг договорів та інших правочинів щодо спірного майна. У спорах про витребування майна суд має встановити обставини незаконного вибуття майна власника на підставі наданих сторонами належних, допустимих і достатніх доказів. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що закон не вимагає встановлення судом таких обставин у іншій судовій справі, зокрема не вимагає визнання незаконними рішень, відповідно до яких відбулось розпорядження майном на користь фізичних осіб, в яких на підставі цих рішень виникли права, що були надалі відчужені.
Оскільки вимога про визнання недійсними розпоряджень Макарівської РДА не є ефективним способом захисту позивача у цій справі, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння земельною ділянкою, то така вимога не є нерозривно пов'язаною з вимогою про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння. Тому такі вимоги не повинні розглядатися судом господарської юрисдикції в межах одного провадження. При цьому позивач у межах розгляду справи про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння вправі посилатися, зокрема, на незаконність зазначених розпоряджень, без заявлення вимоги про визнання їх недійсними, оскільки такі рішення за умови їх невідповідності закону не тягнуть правових наслідків, на які вони спрямовані.
Із такими висновками більшості суддів Великої Палати Верховного Суду повністю погодитись не можемо та висловлюємо окрему думку з огляду на таке.
Прокурор зазначав, що оскаржувані розпорядження Київської ОДА та Макарівської РДА, на підставі яких спірні земельні ділянки, які перебували в постійному користування ДП «Макарівський лісгосп», вибули з володіння держави та передані у власність громадян, прийнято з порушенням вимог земельного законодавства. Наразі земельні ділянки перебувають у власності ПАТ «Дельта банк», в якому запроваджено тимчасову адміністрацію, та передані під заставу НБУ на підставі договорів іпотеки.
Погоджуємося із висновками більшості суддів Великої Палати Верховного Суду про те, що вимога про скасування рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, ухваленого на користь фізичних осіб, в яких з цього рішення виникли відповідні права та обов`язки, безпосередньо стосується прав та обов`язків цих осіб, тому відповідний спір має розглядатися судом за правилами ЦПК України.
Водночас категорично не погоджуємося з висновками про розгляд решти вимог (про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА та витребування земельних ділянок на користь держави) в порядку господарського судочинства, окремо від вимоги про визнання недійсними розпоряджень про передачу цих земельних ділянок у власність фізичних осіб, які у подальшому здійснили їх відчуження.
Відповідно до частин другої та третьої статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
За змістом положень статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб'єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб'єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем
Частиною першою статті 2, частиною першою статті 19 ЦПК України встановлено, що завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Статтею 173 ГПК України встановлено, що в одній позовній заяві може бути об'єднано декілька вимог, пов'язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги. Похідною позовною вимогою є вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги). Не допускається об'єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.
Аналогічна норма щодо об'єднання в одній позовній заяві декількох вимог, пов'язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основних та похідних позовних вимог закріплено у статті 188 ЦПК України.
Однорідні, нерозривно пов'язані між собою вимоги, вирішення однієї з яких залежить від інших, можуть бути об'єднані в одне провадження лише в тому випадку, якщо вони за предметом прямо не віднесені до юрисдикції різних судів.
Згідно з частиною четвертою статті 11 ЦК України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права й обов'язки безпосередньо виникають, зокрема, з актів органів місцевого самоврядування.
Підставами виникнення цивільних прав та обов'язків, зокрема, є договори та інші правочини (пункт 1 частини другої статті 11 ЦК України).
Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування. Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
Рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з підстав його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.

Аналогічні висновки зробила Велика Палата Верховного Суду у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17, від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16.

Отже, якщо у результаті прийняття рішення суб'єктом владних повноважень особа набула речове право на земельну ділянку, то вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача.

І саме від встановлення законності прийнятих Макарівською РДА розпоряджень, на підставі яких виникло речове право на спірні земельні ділянки у фізичних осіб, які в подальшому здійснили їх відчуження, внаслідок чого це майно перейшло у власність юридичної особи, залежить вирішення питання про наявність підстав для витребування земельних ділянок з володіння ПАТ «Дельта банк».

Разом із позовною вимогою про визнання незаконним і скасування рішення суб'єкта владних повноважень щодо розпорядження земельними ділянками, позивачем заявлено віндикаційний позов (стаття 388 ЦК України), тобто вимогу неволодіючого майном власника до незаконно володіючого цим майном не власника про повернення індивідуально визначеного майна з чужого незаконного володіння.

Предмет доказування у таких справах становлять обставини, які підтверджують правомірність вимог позивача про повернення йому майна з чужого незаконного володіння: факти, що підтверджують його право власності або інше суб`єктивне право титульного володільця на витребуване майно, факт вибуття майна з володіння позивача, наявність майна в натурі у незаконному володінні відповідача, відсутність у відповідача правових підстав для володіння майном.

Особливістю віндикаційного позову є відсутність спору з приводу належності позивачеві майна (майнових прав) на праві власності чи іншому титулу.

З огляду на заявлені позивачем вимоги у цій справі підлягає дослідженню питання законності вибуття земельних ділянок з постійного користування ДП «Макарівський лісгосп» у власність фізичних осіб, тому існує спір з приводу належності цьому підприємству майнових прав на спірні земельні ділянки. Зазначене свідчить про те, що у цьому спорі витребування майна з чужого незаконного володіння залежить від встановлення дійсного власника цього майна (майнових прав), належності йому прав на це майно та законності вибуття майна з його володіння.

Тобто усі вимоги, заявлені прокурором, є взаємопов'язаними, а учасниками спору мають бути також фізичні особи, які отримали державні акти на право власності на земельні ділянки та відчужили їх на підставі цивільно-правових угод на користь юридичної особи, яка в подальшому розпорядилася ними на свій розсуд, і позивач не зазначив про наявність будь-яких порушень при укладенні таких угод, не вимагав визнання недійсними документів, що посвідчують право власності на майно.

З огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, указаний спір за всіма позовними вимогами підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки вирішення вимоги про витребування земельних ділянок залежить від вирішення спору про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА та Макарівської РДА про припинення права постійного користування ДП «Макарівський лісгосп» земельними ділянками та передачу їх у власність фізичним особам, оскільки ці вимоги безпосередньо зачіпають права фізичних осіб - набувачів земельних ділянок. Тобто вимога про витребування земельних ділянок від ПАТ «Дельта банк» є похідною від вимоги про визнання недійсними оскаржуваних Прокурором розпоряджень та залежить від встановлених обставин передачі цих земельних ділянок у власність фізичних осіб. Крім того, фізичні особи мають бути залучені до участі у справі, причому в якості сторін, оскільки залучення їх в якості третіх осіб істотно обмежує у захисті своїх прав у господарському процесі, де сторонами є юридичні особи, однією із яких є державний орган, інтереси якого представляє прокурор, що апріорі визначає фізичну особу як слабшу сторону, права якої не можуть бути забезпечені належним чином.

На підставі викладеного вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що цей спір у частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА, витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, окремо від основної вимоги про визнання недійсним розпоряджень Макарівської РДА щодо передачі цих земельних ділянок у власність фізичних осіб.

З урахуванням зазначених норм процесуального права та зважаючи на характер правовідносин у цій справі вважаємо, що позовні вимоги про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА про припинення права постійного користування земельними ділянками ДП «Макарівський лісгосп», розпоряджень Макарівської РДА про передачу цих земельних ділянок у власність фізичних осіб та витребування цих земельних ділянок є приватноправовими і підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства із залученням у якості сторін по справі цих фізичних осіб, оскільки вирішення цих вимог впливає на їх права та обов'язки.

Судді Н. П. Лященко М. І. Гриців
О. Б. Прокопенко
О. М. Ситнік