У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

"13" січня 2020 р. м. Чернігів справа № 927/18/20

Суддя Шморгун В. В., розглянувши матеріали позовної заяви №3559-19 від 28.12.2019

За позовом: Заступника керівника Чернігівської місцевої прокуратури,

вул. Шевченка, 1, м. Чернігів, 14000 в інтересах держави в особі

Позивача: Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області,

, проспект Миру, 14, м. Чернігів, 14000

до відповідача: Фермерського господарства «КВЮС-АГРО»,

, вул. Миру, 13-Б, с. Левоквичі, Чернігівський район, Чернігівська область, 15550

Предмет спору: про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Чернігівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області звернувся до суду з позовом до Фермерського господарства «КВЮС-АГРО», у якому просить суд зобов`язати відповідача звільнити самовільно зайняті земельні ділянки з кадастровими номерами :09:000:4014, :09:000:4015, площами 3,0962 га та 7,0253 га, відповідно, та повернути їх у володіння та користування держави з приведенням їх у придатний для використання стан.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач використовує спірні земельні ділянки без достатніх правових підстав.

Згідно з положеннями статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3, 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

При цьому ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18).

Із наведених вище положень законодавства вбачається, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді у випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 по справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17.

В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави у суді прокурор вказав, що Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області є уповноваженим органом, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави у сфері земельних правовідносин; самовільне зайняття земельної ділянки завдає шкоди інтересам держави, яке полягає у неефективному використанні земельних ресурсів, невиконанні загальнодержавних програм використання та охорони земель, порушенні прав територіальної громади, безпідставному володінні та користуванні землями, їх забрудненні та виснаженні.

Як зазначає прокурор, Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області не вживає належних заходів щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок для усунення порушень інтересів держави та поновлення її прав, у тому числі через суб`єктивні та об`єктивні причини, а саме: пасивність, бездіяльність, відсутність коштів на сплату судового збору тощо.

Оцінюючи наявність у прокурора підстав для представництва порушених інтересів держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, суд встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів позовної заяви, 24.10.2019 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель на території Чернігівської області, головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель Куцибою Ю.М. за участю інженера землевпорядника проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства, за результатами якої встановлено, що земельні ділянки історико-культурного призначення з кадастровими номерами :07:000:5013, :08:000:4207, :09:000:4014, :09:000:4015, засіяні єдиним масивом без будь-яких на те правових підстав та фактично використовуються ФГ «КВЮС-АГРО», про що складено відповідні акт перевірки від 24.10.2019, акти обстеження земельних ділянок від 24.10.2019.

Також головним спеціалістом Куцибою Ю.М. 30.10.2019 винесено керівнику відповідача Яковенку С.М. приписи про усунення виявлених порушень земельного законодавства №532-ДК/0265Пр/03/01/-19 (щодо земельної ділянки з кадастровим номером :07:000:5013), №532-ДК/0266Пр/03/01/-19 (щодо земельної ділянки з кадастровим номером :08:000:4207), №532-ДК/0267Пр/03/01/-19 (щодо земельної ділянки з кадастровим номером :09:000:4014) та №532-ДК/0268Пр/03/01/-19 (щодо земельної ділянки з кадастровим номером :09:000:4015), складено протоколи про адміністративне правопорушення та повідомлення про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок.

13.12.2019 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель на території Чернігівської області, головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель Куцибою Ю.М. проведено повторну перевірку дотримання вимог земельного законодавства, за результатами якої встановлено, що земельні ділянки з кадастровими номерами :07:000:5013, :08:000:4207 звільнені від сільськогосподарських культур, а земельні ділянки з кадастровими номерами :09:000:4014, :09:000:4015, що відносяться до земель запасу комунальної власності історико-культурного призначення, фактично використовуються для вирощування сільськогосподарської культури - кукурудзи та озимої пшениці, про що складено акт перевірки від 13.12.2019.

Таким чином, внаслідок вжитих позивачем заходів відповідач звільнив дві із чотирьох самовільно зайнятих земельних ділянок.

У листі від 18.12.2019 №10-25-0.16-771/90-19 Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області повідомило Чернігівську місцеву прокуратуру про те, що заперечень стосовно акту перевірки та актів обстеження земельних ділянок не надходило, вказані акти у судовому порядку не оскаржувались, шкода, нанесена державі внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок у розмірі 281364,38 грн, відшкодована у добровільному порядку; вимоги приписів №532-ДК/0267Пр/03/01/-19 та №532-ДК/0268Пр/03/01/-19 не виконані.

Отже, проведення Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області перевірок дотримання вимог земельного законодавства 24.10.2019 та повторно 13.12.2019 свідчить про належне виконання позивачем покладених на нього обов`язків, підтвердженням чого є наявність певного ефекту від дій Головного управління, продовження здійснення ним контролю і вжиття заходів для досягнення відповідних результатів.

Наведене спростовує доводи прокурора про невжиття позивачем належних заходів, спрямованих на звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок.

Прокурор вважає, що позивач не вживає належних заходів щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок, у зв`язку з чим листом від 20.12.2019 повідомив позивача про намір подати цей позов до суду.

Тобто вже на сьомий день після проведення повторної перевірки прокурор вирішує самостійно подати цей позов до суду.

Однак прокурор не навів жодних доказів, які підтверджують невжиття Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській заходів щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок, зважаючи на те, що з дати проведення останньої перевірки -13.12.2019 та до дати повідомлення про намір подати позов - 20.12.2019 минув лише один тиждень.

Тобто неподання Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області позову до суду у такий короткий строк не може беззаперечно свідчити про його бездіяльність та нездійснення захисту порушених інтересів держави.

За таких обставин, звернувшись до суду із цим позовом, прокурор замінює позивача, який може самостійно захищати інтереси держави у суді, фактично усунувши можливість подання позову останнім.

Крім того, у своєму листі від 18.12.2019 №10-25-0.16-771/90-19 позивач жодним чином не зазначає ані про відсутність у нього наміру звертатись до суду із відповідним позовом про звільнення самовільно занятих земельних ділянок, ані про відсутність у нього коштів на сплату судового збору за подання такого позову, що спростовує доводи прокурора про пасивність, бездіяльність позивача, відсутність у нього коштів на сплату судового збору.

Відповідно до ч. 7 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

При цьому прокурор, зазначивши про нездійснення позивачем заходів щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок, не надав доказів здійснення прокурором передбачених законом дій у порядку, визначеному ч. 7 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що прокурором всупереч вимогам частини 4 статті 53 ГПК України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у позовній заяві не обґрунтовано причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належними суб`єктами, на яких чинним законодавством покладено відповідні повноваження, та відповідно не обґрунтовано підстави для звернення до суду з позовом про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок саме прокурором.

Відповідно до п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За наведених підстав у їх сукупності, суд дійшов висновку, що подана позовна заява підлягає поверненню.

Згідно з ч. 8 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню з нею до господарського суду в загальному порядку після усунення недоліків.

Керуючись п. 4 ч. 5 ст. 174, ст. 234, 235 Господарського процесуального кодексу України, господарський суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву та додані до неї документи повернути прокурору.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею 13.01.2020. Ухвалу може бути оскаржено до Північного апеляційного господарського суду, з урахуванням п. 17.5 Перехідних положень Господарського процесуального кодексу України, у строки, визначені ст. 256 цього Кодексу.

Веб-адреса Єдиного державного реєстру судових рішень: http://reyestr.court.gov.ua/.

Суддя В.В. Шморгун