суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Лященко Н. П.
26 листопада 2019 року
у справі № 921/655/17-г/4 (провадження № 12-126гс19) за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Руна-Інкам» (далі - ТОВ «Руна-Інкам») до виконавчого комітету Тернопільської міської ради (далі - Виконком, Міськрада відповідно), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Тернопільська обласна громадська організація «Підприємці Галичини» (далі - Громадська організація), про визнання недійсним рішення Виконкому
за касаційною скаргою ТОВ «Руна-Інкам» на ухвалу Господарського суду Тернопільської області від 15 листопада 2018 року у складі судді Бурди Н. М. та постанову Західного апеляційного господарського суду від 04 березня 2019 року у складі колегії суддів Кордюк Г. Т., Кравчук Н.М., Скрипчук О. С.
Ухвалою Господарського суду Тернопільської області від 15 листопада 2018 року, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 04 березня 2019 року, провадження у справі закрито, оскільки спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, а має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
За наслідками розгляду 26 листопада 2019 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи касаційну скаргу ТОВ «Руна-Інкам» залишено без задоволення, ухвалу Господарського суду Тернопільської області від 15 листопада 2018 року та постанову Західного апеляційного господарського суду від 04 березня 2019 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що до юрисдикції господарських судів відноситься розгляд спорів у сфері земельних відносин. При цьому доводи позивача про те, що він вчинив всі необхідні дії для належного оформлення земельної ділянки, на яку накладається ділянка, де дозволено встановити пам`ятний знак та вирішено провести її благоустрій, не підтверджують виникнення між ним та Виконкомом, який не є органом розпорядження землею, господарських земельних відносин та спору про право, що виникає за таких відносин. Оспорюване рішення Виконкому від 05 липня 2017 року № 474 приймалось відповідачем під час здійснення ним владних управлінських функцій.
На думку Великої Палати Верховного Суду, у цьому спорі наявні ознаки публічно-правового спору, розгляд якого відноситься до юрисдикції адміністративних судів.
Із таким висновком Великої Палати Верховного Суду не можемо погодитися та з огляду на статтю 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) висловлюємо окрему думку, керуючись наступним.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
Статтею 1 ГПК України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення за позовом до суду) передбачено, що підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Указана норма визначає об`єктом захисту порушене, невизнане або оспорюване право чи охоронюваний законом інтерес. Порушення права пов`язане з позбавленням його володільця можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково. При оспорюванні або невизнанні права виникає невизначеність у праві, викликана поведінкою іншої особи.
Таким чином, порушення, невизнання або оспорювання суб`єктивного права є підставою для звернення особи до суду за захистом цього права із застосуванням відповідного способу захисту.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 12 ГПК України господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб`єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
Згідно зі статтею 21 ГПК України сторонами в судовому процесі - позивачами і відповідачами - можуть бути підприємства та організації, зазначені у статті 1 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України; тут і далі - у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду) до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Частиною другою статті 4 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
За правилами частини першої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширювалася на правовідносини, що виникали у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
За змістом наведених приписів участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та за будь-яких обставин розглядати його за правилами адміністративної юрисдикції. Вирішуючи питання про юрисдикцію спору, суди повинні з'ясувати, у зв'язку із чим він виник і за захистом яких прав чи інтересів особа звернулася до суду.
Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
До адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року), які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Тобто публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Тобто суд повинен з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер спірних правовідносин.
Із змісту позовних вимог ТОВ «Руна-Інкам» вбачається, що ним оскаржується рішення Виконкому від 05 липня 2017 року № 474, яким надано дозвіл Громадській організації встановити пам`ятний знак Симону Петлюрі на стику вулиці 15 Квітня - бульвару С. Петлюри за рахунок коштів підприємців міста; вирішено провести благоустрій території біля майбутнього пам`ятного знака (пам`ятника) з доріжками та фонтаном за рахунок коштів підприємців міста Тернополя.
При цьому ТОВ «Руна-Інкам» вказувало, що вчинив усі необхідні дії для належного оформлення права оренди вищезазначеної земельної ділянки, у зв`язку з чим вважав, що у нього виникло правомірне очікування (сподівання) на укладення договору оренди.
Судами установлено, що рішенням Міськради № 7/11/131 надано дозвіл ТОВ «Руна-Інкам» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею до 0,1174 га в оренду терміном на десять років для будівництва та обслуговування незавершеної будівлі торгового закладу з реконструкцією під торгово-побутові приміщення за адресою: м. Тернопіль, вул. 15 Квітня, 2-Е.
На замовлення ТОВ «Руна-Інкам» з метою виконання вказаного рішення 26 вересня 2016 року Приватним підприємством «Тернопільський край» виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування незавершеної будівлі торгового закладу з реконструкцією під торгово-побутові приміщення за адресою: м. Тернопіль, вул. 15 Квітня, 2-Е, погоджений Управлінням містобудування, архітектури та кадастру Виконкому та відділом Держгеокадастру у м. Тернополі Тернопільської області.
24 жовтня 2016 року Виконком листом повідомив позивача, що підготовлено проект рішення Міськради «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0938 га за адресою: вул. 15 Квітня, 2-Е, «Руна-Інкам» на відповідні погодження та розгляд сесії міської ради у встановленому законодавством порядку.
05 липня 2017 року Виконком № 474 надав дозвіл Громадській організації встановити пам`ятний знак Симону Петлюрі на стику вулиці 15 Квітня - бульвару С. Петлюри за рахунок коштів підприємців міста; вирішив провести благоустрій території біля майбутнього пам`ятного знака (пам`ятника) з доріжками та фонтаном за рахунок коштів підприємців міста Тернополя.
Тобто позивач звернувся до суду за захистом свого майнового інтересу у сфері земельних відносин шляхом оскарження рішення виконавчого органу місцевого самоврядування (визнання його недійсним); позов спрямований на захист майнового інтересу позивача від порушень зі сторони іншої юридичної особи, яка є власником земельної ділянки, має приватноправовий характер і підлягає розгляду в порядку господарського, а не адміністративного судочинства.
На нашу думку, цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства.
Таким чином оскарження рішення Виконкому про надання дозволу Громадській організації встановити пам`ятний знак та провести благоустрій території біля майбутнього пам`ятного знака на стику вулиці 15 Квітня - бульвару С. Петлюри пов`язане із захистом цивільного права (права оренди), оскільки виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з правомірністю встановлення Громадською організацією пам`ятного знака на земельній ділянці, щодо якої він раніше отримав від Виконкому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки в оренду для будівництва та обслуговування незавершеної будівлі торгового закладу. Такий спір не є публічно-правовим, оскільки має приватноправовий характер.
З урахуванням викладеного, вважаємо, що ухвалу Господарського суду Тернопільської області від 15 листопада 2018 року та постанову Західного апеляційного господарського суду від 04 березня 2019 року необхідно було скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Судді О. М. Ситнік