ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2019 року

м. Київ

Справа № 925/317/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Банаська О. О. - головуючого, Васьковського О. В., Пєскова В. Г.

за участю секретаря судового засідання Солоненко А. В.

за участю представників:

сторін: не з`явилися

за участю прокурора Генеральної прокуратури України: Красножон О. М.

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області

на постанову Північного апеляційного господарського суду від 03.06.2019

у складі колегії суддів: Жук Г. А. - головуючої, Мальченко А. О., Дикунської С. Я.

та на ухвалу Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019

у складі судді Кучеренко О. І.

у справі за позовом першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Ротмістрівської сільської ради

до Фізичної особи - підприємця Скічка Богдана Вікторовича

про зобов`язання вчинити дії

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст і підстави наведених у позові вимог

1. У березні 2019 року перший заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Черкаської області в інтересах держави в особі Ротмістрівської сільської ради з позовом до Фізичної особи - підприємця Скічка Богдана Вікторовича про зобов`язання виконати умови договору № 39/18 від 27.12.2018, а саме виконати роботи по капітальному ремонту ігрового дитячого майданчика по вул. Центральній в с. Мельниківка Смілянського району Черкаської області.

2. Позовні вимоги обґрунтовано невиконанням відповідачем договору підряду від 27.12.2018 за умовами якого підприємець зобов`язувався виконати роботи з капітального ремонту ігрового дитячого майданчика, що є власністю територіальної громади с. Мельниківка, яку у спірних правовідносинах представляє Ротмістрівська сільська рада Смілянського району Черкаської області.

3. Щодо необхідності захисту інтересів держави у спірних відносинах прокурор стверджував, що службові особи органу місцевого самоврядування сприяли порушенню підприємцем вимог чинного законодавства, шляхом складання завідомо неправдивих офіційних документів та безпідставно перерахували бюджетні кошти, що підтверджено зібраними доказами у кримінальному провадженні № 0000012. Правовідносини пов`язані з використанням бюджетних коштів, становлять також суспільний інтерес, а неефективне їх використання, такому суспільному інтересу не відповідає. Невиконання зобов`язань за договором приводить до нераціонального та неефективного використання державних коштів, що не відповідає меті та принципам бюджетного процесу, закріплених в Бюджетному кодексі України.

4. Обґрунтовуючи підстави звернення із позовом, перший заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури зазначив, що Ротмістрівською сільською радою не було вжито жодних заходів щодо контролю використання бюджетних коштів у спірних правовідносинах, що свідчить про неналежне здійснення нею повноважень щодо захисту державних інтересів.

Фактичні обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій

5. 27.12.2018 між Ротмістрівською сільською радою (замовник) та фізичною особою-підприємцем Скічко Богданом Вікторовичем (підрядник) укладений договір підряду № 39/18 з виконання робіт по капітальному ремонту ігрового дитячого майданчика по вулиці Центральна в с. Мельниківка Смілянського району Черкаської області. Також, 27.12.2018 сторонами складено акт приймання виконаних будівельних робіт, яким прийнято будівельні роботи на суму 20 933,00 грн. Платіжним дорученням № 19 від 27.12.2018 Ротмістрівською сільською радою здійснено оплату виконаних робіт на суму 20 933,00 грн.

6. Дитячий майданчик, капітальний ремонт якого мав виконати відповідач, є власністю територіальної громади с. Мельниківка, яку у спірних правовідносинах представляє Ротмістрівська сільська рада Смілянського району Черкаської області.

7. Необхідність захисту інтересів держави в особі Ротмистрівської сільської ради прокурор обґрунтовував тим, що в провадженні Смiлянського ВП ГУНП в Черкаськiй області перебувають матеріали кримінального провадження № 0000012 вiд 17.01.2013 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною 2 статті 191, частиною 1 статті 366 КК України.

8. Відповідно до протоколу огляду місця події від 25.01.2019 Смілянською місцевою прокуратурою встановлено відсутність ігрового майданчика на території навчального комплексу, що розташований за адресою: вул. Центральна, с. Мельниківка, Смілянський район, Черкаська область.

9. Під час досудового розслідування кримінального провадження Смiлянськiй місцевій прокуратурі стало відомо про факти порушення зобов`язань, взятих на себе виконавцем за вказаним договором, а саме 27.12.2018 сторонами підписано акт приймання виконаних будівельних робіт, яким підтверджено виконання та прийнято будівельні роботи на суму 20 93З,00 грн, та платіжним дорученням від 27.12.2018 № 19 замовником на розрахунковий рахунок підрядника здійснено оплату за виконані роботи.

10. Проте, Смiлянською місцевою прокуратурою встановлено, що роботи по капітальному ремонту ігрового дитячого майданчика не виконано.

11. Звертаючись до суду, прокурор визначив позивачем Ротмистрівську сільську раду як орган, уповноважений державою здійснювати у спірних відносинах відповідні функції із захисту інтересів держави та територіальної громади.

12. До позовної заяви було додано копію адресованого Ротмістрівській сільській раді листа № 2069вих19 від 22.03.2019 з повідомленням про підготовку прокурором відповідної позовної заяви.

Короткий зміст судових рішень місцевого та апеляційного господарських судів

16. Ухвалою Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 позовну заяву і додані до неї документи повернено першому заступнику керівника Смілянської місцевої прокуратури.

17. Повертаючи позовну заяву місцевий суд послався на пункт 4 частини п`ятої статті 174 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) та дійшов висновку про відсутність виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Ротмистрівської сільської ради з огляду на не доведення прокурором підстав представництва, зокрема неможливості самостійного захисту позивачем інтересів держави у спірних правовідносинах.

18. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 03.06.2019 апеляційну скаргу керівника Смілянської місцевої прокуратури залишено без задоволення, а ухвалу Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 про повернення позовної заяви у справі № 925/317/19 - без змін.

19. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками місцевого суду, зазначивши, що прокурор не вказав у позові і не додав до нього докази неможливості самостійного захисту Ротмістрівською сільською радою інтересів держави у спірних правовідносинах, а саме лише посилання у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті.

20. Посилання прокурора на лист № 2069вих19 від 22.03.2019 щодо підготовки позову в інтересах держави в особі Ротмістрівської сільської ради, копію якого було долучено до позовної заяви, суд апеляційної інстанції відхилив, зазначивши, що сам лист не може свідчити про виконання прокурором вимоги частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення позивача про звернення з відповідним позовом до суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

21. Не погоджуючись з ухвалою Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 та постановою Північного апеляційного господарського суду від 03.06.2019, заступник прокурора Черкаської області звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить оскаржувані судові рішення скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції .

РУХ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23. 24.06.2019 заступник прокурора Черкаської області через Північний апеляційний господарський суд звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою № 08-48вих19 від 24.06.2019 на постанову Північного апеляційного господарського суду від 03.06.2019 та ухвалу Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 у справі № 925/317/19.

24. Автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи № 925/317/19 визначено склад колегії суддів: Банаська О. О. - головуючого, Васьковського О. В., Пєскова В. Г., що підтверджується протоколом автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 08.07.2019.

25. Ухвалою Верховного Суду від 17.07.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Черкаської області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 03.06.2019 та ухвалу Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 та зупинено провадження у справі № 925/317/19 до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду судових рішень у справі № 587/430/16-ц.

26. Ухвалою Верховного Суду від 29.11.2019 провадження у справі № 925/317/19 поновлено за клопотанням заступника прокурора Черкаської області вих. № 08-849вих-19 від 15.11.2019 та у зв`язку з усуненням обставин, що обумовили його зупинення; датою проведення судового засідання визначено 12.12.2019.

27. У судове засідання 12.12.2019 з`явився прокурор, яка надала пояснення та просила оскаржені судові рішення скасувати з підстав, наведених у касаційній скарзі.

28. Інші учасники справи явку повноважних представників у судове засідання не забезпечили, про час та дату судового засідання були сповіщені належним чином. Оскільки, явка учасників справи не була визнана обов`язковою, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшов висновку про можливість розгляду справи за відсутності повноважних представників учасників справи.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

29. Заступник прокурора Черкаської області в обґрунтування касаційної скарги зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано приписи статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та безпідставно залишено поза увагою:

- що необхідність подання прокурором позову обумовлена порушенням інтересів держави в економічній та соціальній сферах, оскільки дії (бездіяльність) Ротмістрівської сільської ради, як розпорядника бюджетних коштів, призвели до витрат коштів місцевого бюджету на користь підприємця, яким не виконано умови договору;

- факт неналежного захисту позивачем інтересів держави доведено, оскільки встановлено, що сільська рада не здійснювала такий захист протягом тривалого часу, не вживала заходів щодо попередження порушення інтересів держави та зобов`язання відповідача виконати умови договору;

- виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення позивача про звернення з відповідним позовом до суду, підтверджується копією відповідного листа та відсутністю заперечень позивача щодо його отримання та підстав представництва, а місцевий суд не позбавлений права порушити провадження у справі та зобов`язати прокурора надати додаткові докази здійснення такого повідомлення.

Доводи інших учасників справи

30. Від інших учасників відзивів на касаційну скаргу станом на 12.12.2019 не надійшло.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції

31. Відповідно до статті 300 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

33. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

34. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

35. У статті 1311 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

36. Згідно зі статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

37. У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону).

38. Частинами першою, третьою статті 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

39. Відповідно до статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

40. Системне тлумачення положень статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

41. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

42. З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися довільно.

43. Ураховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом (аналогічна правова позиція викладена у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18).

44. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (частина четверта статті 53 ГПК України).

45. У частині третій статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

46. Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Визначальним для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

47. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

48. З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 вказаного Рішення).

49. Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

50. Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18).

51. В контексті зазначених положень та спірних правовідносин вбачається, що інтереси держави полягають не тільки у сфері реалізації компетенції органів державної влади, але й спрямовані на забезпечення гарантій місцевого самоврядування та ефективного функціонування його інститутів задля захисту та реалізації прав і свобод територіальних громад, зокрема в економічній і соціальній сферах, фінансування яких відбувається як за рахунок коштів місцевих бюджетів, так і дотацій чи субвенцій з державного бюджету.

52. Отже, Ротмістрівська сільська рада Смілянського району Черкаської області, яка від імені та в інтересах територіальної громади здійснює права суб`єкта комунальної власності, зокрема щодо рухомого та нерухомого майна, доходів і видатків місцевого бюджету, є саме тим органом, який уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, зокрема щодо захисту інтересів територіальної громади у сфері ефективного використання бюджетних коштів та об`єктів комунальної власності, дотримання вимог законодавства при вчиненні відповідних правочинів.

53. Місцевий та апеляційний господарський суд зазначили, що звертаючись до суду, прокурор повинен обґрунтувати та довести наявність підстав для здійснення представництва. Саме лише посилання в позовній заяві прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, не достатньо для встановлення судом правових підстав для представництва.

54. Водночас, посилаючись на необхідність подання прокурором доказів (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України; вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо), суди попередніх інстанцій не врахували, що перелік таких доказів не є вичерпним, а його звуження до наведених прикладів може призвести до штучного обмеження права на судовий захист.

55. Із наведених вище положень законодавства вбачається, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів держави у разі порушення або загрози їх порушення, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

56. "Неналежність" здійснення такого захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача (аналогічна правова позиція наведена у постановах Верховного Суду від 04.04.2019 № 914/882/17, від 22.10.2019 № 926/979/19).

57. Прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист відповідних прав та інтересів (аналогічна правова позиція наведена у постанові Верховного Суду від 16.04.2019 у справі № 910/3486/18).

58. Як встановлено судами попередніх інстанцій, в обґрунтування наявності підстав для представництва в суді інтересів держави в особі Ротмістрівської сільської ради Смілянського району Черкаської області прокурор посилався на те, що службові особи органу місцевого самоврядування, у спірних правовідносинах сприяли порушенню відповідачем вимог чинного законодавства, шляхом складання завідомо неправдивих офіційних документів та безпідставно перерахували бюджетні кошти, що підтверджено зібраними доказами у кримінальному провадженні № 0000012.

59. Також прокурор зазначив, що Ротмістрівською сільською радою не було вжито жодних заходів щодо спонукання відповідача до виконання договірних зобов`язань, відтак не забезпечено контроль за ефективним використанням бюджетних коштів та комунального майна у спірних правовідносинах, що свідчить про неналежне здійснення органом місцевого самоврядування повноважень щодо захисту державних і суспільних інтересів.

60. На підтвердження підстав позову прокурором додано, зокрема копії документів щодо укладення договору підряду, перерахування коштів відповідачу та докази фактичного невиконання ним зобов`язань за цим договором, копію листа Ротмістрівської сільської ради Смілянського району Черкаської області від 14.03.2019 про невиконання підрядником умов договору № 39/18 станом на 07.03.2019, а також копію адресованого позивачу повідомлення (лист Смілянської місцевої прокуратури № 2069вих19 від 22.03.2019) щодо підготовки позову про зобов`язання відповідача виконати вказаний договір.

61. Отже, звертаючись до суду із цим позовом, прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 ГПК України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва та захисту інтересів держави в суді, визначив, у чому саме полягає порушення інтересів держави та орган, уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Також зазначено, що Ротмістрівською сільською радою Смілянського району Черкаської області самостійно заходи щодо усунення порушень інтересів держави, в тому числі у судовому порядку, не вживалися.

62. Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятої 19.09.2012 на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

63. Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15.01.2009 у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, пункт 35).

64. Між тим Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

65. Відтак, виходячи із наведених правових положень та обставин цієї справи, колегія суддів Верховного Суду вважає, що сам факт не звернення Ротмістрівської сільської ради до суду з позовом, який би забезпечив захист інтересів держави та територіальної громади у спірних правовідносинах, свідчить про неналежне здійснення цим органом повноважень щодо їх захисту у соціально-економічній сфері, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів як держави, так і значної кількості громадян - членів територіальної громади, та звернення до суду з таким позовом, що за встановлених у справі обставин відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини. Такий висновок відповідає позиції, викладеній у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 щодо достатності доказів неналежного здійснення захисту інтересів держави органом місцевого самоврядування.

66. Відповідно до абзацу 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

67. Залишаючи без змін ухвалу про повернення позовної заяви апеляційний господарський суд відхилив посилання апелянта на лист місцевої прокуратури № 2069вих19 від 22.03.2019 щодо повідомлення позивача про підготовку позову, зазначивши, що прокурором не надано доказів відправлення такого листа та його отримання позивачем, що не може свідчити про виконання прокурором вимоги про попереднє повідомлення позивачів про звернення з відповідним позовом до суду.

69. Колегія судді Верховного Суду вважає такий висновок суду апеляційної інстанції передчасним, а також зауважує, що обставини попереднього повідомлення прокурором про звернення із позовом у розумінні положень статті 53 ГПК України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо змісту підстав представництва, не можуть бути самостійною підставою для застосування пункту 4 частини п`ятої статті 174 ГПК України та мають оцінюватися судами із врахуванням висновків, наведених у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 25.10.2019 у справі № 911/1107/18.

70. Згідно із частиною четвертою статті 11 ГПК України суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

71. У рішеннях Європейського суду з прав людини у справі "Де Куббер проти Бельгії" від 26.10.1984 та у справі "Кастілло Альгар проти Іспанії" (Castillo Algar v. Spain, № 79/1997/863/1074) від 28.10.1998 наголошується на тому, що правосуддя має не тільки чинитися, також має бути видно, що воно чиниться. На кону стоїть довіра, яку в демократичному суспільстві суди повинні вселяти у громадськість. Якщо помилка національного суду щодо питань права або факту є настільки очевидною, що її можна кваліфікувати як "явну помилку" (тобто помилку, якої б не міг припуститися розумний суд) вона може порушити справедливість провадження (справа "Хамідов проти Росії" (Khamidov v. Russia), заява № 72118/01).

72. Завданням національних судів є забезпечення належного вивчення документів, аргументів і доказів, представлених сторонами (рішення Європейського суду з прав людини у справі "Ван де Гурк проти Нідерландів" (Van de Hurk v. the Netherlands, заява № 16034/90).

73. Відповідно до статті 236 ГПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

74. З урахуванням наведеного ухвалу суду першої інстанції про повернення позовної заяви першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури та постанову апеляційного суду про залишення цієї ухвали без змін не можна визнати законною та обґрунтованою, оскільки такий висновок зроблено судом без належної оцінки відповідних обставин справи, зазначених прокурором підстав представництва та норм права, які підлягають застосування до даних відносин.

Щодо суті касаційної скарги

75. Ураховуючи наведене вище суд касаційної інстанцій дійшов висновку про задоволення касаційної скарги.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

76. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

77. Положеннями частини шостої статті 310 ГПК України передбачено, що підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

78. За наведених вище обставин, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду дійшов висновку про необхідність задоволення касаційної скарги та скасування ухвали місцевого господарського суду та постанови суду апеляційної інстанції з направленням матеріалів справи до Господарського суду Черкаської області для продовження розгляду з урахуванням наведеного у цій постанові.

Щодо судових витрат

79. У зв`язку із задоволенням касаційної скарги та направленням справи на новий розгляд, питання розподілу витрат зі сплати судового збору Верховним Судом відповідно до статті 129 ГПК України не здійснюється.

Керуючись статтями 286, 300, 301, 304, 308, 310, 314, 315, 317, 326 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області задовольнити повністю.

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 03.06.2019 та ухвалу Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 у справі № 925/317/19 скасувати повністю.

3. Справу направити для розгляду до Господарського суду Черкаської області.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий О. О. Банасько

Судді О. В. Васьковський

В. Г. Пєсков