ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"26" листопада 2019 р. Справа№ 910/10806/19

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Ткаченка Б.О.

суддів: Гаврилюка О.М.

Майданевича А.Г.

За участю секретаря судового засідання Москаленко Г.С.

представників сторін:

від позивача - Дзюбенко С.М. - дов. б/н від 23.04.2019,

від відповідача - Загородній В.С. - дов. № 58/15/10-19 від 03.01.2019,

розглянувши матеріали

апеляційної скарги Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України»

на рішення Господарського суду міста Києва

від 17.09.2019

у справі № 910/10806/19 (суддя Турчин С.О.)

за позовом Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України»

до Міністерства інфраструктури України

про скасування актів та зобов`язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

Приватне акціонерне товариство «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» звернулося до Господарського суду міста Києва з позовною заявою до Міністерства інфраструктури України про визнання незаконними та скасування: 1) наказу Міністерства інфраструктури України № 168 від 18.03.2019 «Про здійснення державно-приватного партнерства»; 2) наказу Міністерства інфраструктури України № 373 від 21.05.2019 «Про створення комісії з питань проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту «Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту «Бориспіль»; 3) наказу Міністерства інфраструктури України № 358 від 10.07.2019 «Про проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту «Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту «Бориспіль»;

Приватне акціонерне товариство «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» також просило зобов`язати Міністерство інфраструктури України прийняти рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту «Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту «Бориспіль» на умовах концесії.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що: Міністерство інфраструктури України прийняло рішення про здійснення державно-приватного партнерства без проведення попередніх консультацій з авіаперевізниками, в тому числі з позивачем; Міністерством інфраструктури України невірно обрано форму здійснення ДПП; зміст рішення Міністерства інфраструктури України про проведення конкурсу не відповідає вимогам законодавства; конкурсна документація не містить кваліфікаційної вимоги щодо наявності у переможця конкурсу сертифіката відповідності на здійснення діяльності в сфері обслуговування пошти і вантажу і генеральної угоди з аеропортом; конкурсна документація не містить даних про земельні ділянки, на яких будуть розташовані об`єкти державно-приватного партнерства; Міністерство інфраструктури України, затвердивши умови конкурсу за якими претендент має відповідати вимогам, необхідним для реалізації проекту, вчинило заборонені дискримінаційні дії по відношенню до позивача, як претендента на участь у конкурсі.

Короткий зміст оскаржуваного рішення місцевого господарського суду та мотиви його прийняття

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 17.09.2019 провадження у справі № 910/10806/19 за позовом Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» до Міністерства інфраструктури України про скасування актів та зобов`язання вчинити дії - закрито.

Суд першої інстанції, на підставі п. 1 ч. 1 ст. 231 Господарського процесуального кодексу України, дійшов висновку про те, що спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, а має вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та узагальнення її доводів

Не погоджуючись із вказаною ухвалою, Приватне акціонерне товариство «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» звернулося до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить ухвалу Господарського суду міста Києва від 17.09.2019 № 910/10806/19 скасувати, а справу передати на розгляд до Господарського суду міста Києва.

Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що висновки суду першої інстанції не ґрунтуються на нормах права, оскільки у спірних правовідносинах Міністерство інфраструктури України реалізує господарські повноваження, у спірних правовідносинах відсутня юридична нерівність сторін, спір має приватно-правовий характер.

Дії суду апеляційної інстанції щодо розгляду апеляційної скарги по суті

Відповідно до витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.10.2019 апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючий суддя Ткаченко Б.О., судді: Коротун О.М., Майданевич А.Г.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 04.11.2019 у справі № 910/10806/19 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» на ухвалу Господарського суду міста Києва від 17.09.2019 № 910/10806/19 та призначено справу до розгляду у судовому засіданні на 26.11.2019.

Відповідно до витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.11.2019, у зв`язку з перебуванням судді Коротун О.М. у відпустці, сформовано для розгляду апеляційної скарги у справі № 910/10806/19 колегію суддів у складі головуючого судді: Ткаченка Б.О., суддів: Майданевич А.Г., Гаврилюк О.М.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 26.11.2019 справу № 910/10806/19 прийнято до провадження у зазначеному складі колегії суддів.

Позиції учасників справи

Представник Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» у поясненнях, наданих у судовому засіданні, підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі, просив суд ухвалу Господарського суду міста Києва від 17.09.2019 № 910/10806/19 скасувати та передати справу на розгляд до суду першої інстанції. Також зазначив, що задовольняючи клопотання відповідача про закриття провадження у справі № 910/10806/19, місцевий господарський суд порушив норми матеріального та процесуального права, зокрема не встановив та не навів у оскаржуваній ухвалі обставин, які б свідчили про здійснення Міністерством інфраструктури України публічно-владних управлінських функцій у спірних правовідносинах, та вважає, що між ним та Міністерством інфраструктури України виникли відносини, що характеризуються рівністю учасників, що виключає підсудність спору адміністративному суду.

Представник Міністерства інфраструктури України у поясненнях, наданих у судовому засіданні та у відзиві на апеляційну скаргу, поданому 13.11.2019 через Відділ автоматизованого документообігу суду та моніторингу виконання документів Північного апеляційного господарського суду, заперечував проти доводів апелянта та просив суд залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу залишити без задоволення. Також у відзиві відповідач висловлює позицію, що судом першої інстанції обґрунтовано, з дотриманнями норм матеріального та процесуального права закрито провадження у справі. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Обставини справи, встановлені судом першої інстанції та перевірені судом апеляційної інстанції

Предметом спору у даній справі є визнання незаконними та скасування: 1) наказу Міністерства інфраструктури України № 168 від 18.03.2019 «Про здійснення державно-приватного партнерства»; 2) наказу Міністерства інфраструктури України № 373 від 21.05.2019 «Про створення комісії з питань проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту «Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту «Бориспіль»; 3) наказу Міністерства інфраструктури України № 358 від 10.07.2019 «Про проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту «Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту «Бориспіль»; а також зобов`язання Міністерства інфраструктури України прийняти рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту «Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту «Бориспіль» на умовах концесії.

В обґрунтування позовних вимог Публічне акціонерне товариство «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» посилається на те, що: Міністерство інфраструктури України прийняло рішення про здійснення державно-приватного партнерства без проведення попередніх консультацій з авіаперевізниками, у тому числі з ним; Міністерством інфраструктури України невірно обрано форму здійснення державно-приватного партнерства; висновок та зміст рішення Міністерства інфраструктури України не відповідають вимогам законодавства; конкурсна документація не містить обов`язкових реквізитів та кваліфікаційних вимог щодо наявності у переможця конкурсу сертифіката відповідності на здійснення діяльності в сфері обслуговування пошти та вантажу і генеральної угоди з аеропортом, а також не містить даних про земельні ділянки, на яких розташовані (будуть розташовані) об`єкти державно-приватного партнерства; мала місце дискримінація претендентів на участь у конкурсі.

З урахуванням наведених обставин, Публічне акціонерне товариство «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» звернулося до Господарського суду міста Києва з позовною заявою до Міністерства інфраструктури України про визнання незаконними та скасування вищевказаних наказів та зобов`язання прийняти рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту «Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту «Бориспіль» на умовах концесії.

Мотиви та джерела права, з яких виходить суд апеляційної інстанції при прийнятті постанови

Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» містить, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.

Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до статті 4 Господарського процесуального кодексу України право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Предметна та суб`єктна юрисдикція господарських судів, тобто сукупність повноважень господарських судів щодо розгляду справ, віднесених до їх компетенції, визначена статтею 20 Господарського процесуального кодексу України.

Так, згідно з ч. 1 ст. 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.

Наведене свідчить про те, що з дати набрання чинності Господарським процесуальним кодексом України в редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» одним із критеріїв віднесення справ до господарської юрисдикції визначено наявність між сторонами саме господарських правовідносин, а також впроваджено підхід щодо розмежування юрисдикції залежно від предмета правовідносин, а не лише від суб`єктного складу сторін.

Отже, ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин, наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом, відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.

Вищенаведене відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 13.02.2019 у справі № 910/8729/18.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За статтею 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

У пункті 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Таким чином, публічно-правовим є, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта (інших суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду: від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17, від 12.03.2019 у справі № 911/3594/17.

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство інфраструктури України (далі - Положення), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 р. № 460, Міністерство інфраструктури України (Мінінфраструктури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв`язку, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту, дорожнього господарства, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства, з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості).

Згідно з ч. 1 ст. 13 Закону України «Про державно-приватне партнерство» рішення про здійснення державно-приватного партнерства чи про недоцільність його здійснення, про проведення конкурсу та затвердження результатів конкурсу з визначення приватного партнера приймаються щодо об`єктів державної власності - центральним органом виконавчої влади, що здійснює відповідно до закону функції з управління відповідними об`єктами державної власності, а якщо такого органу не визначено - Кабінетом Міністрів України

Статтею 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та п. 8 Положення передбачено, що Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр. Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.

Таким чином, приймаючи рішення про здійснення державно-приватного партнерства чи про недоцільність його здійснення, про проведення конкурсу та затвердження результатів конкурсу з визначення приватного партнера, Міністерство інфраструктури України здійснює публічно-владні управлінські функції щодо забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного транспорту.

При цьому, приписами ч. 8 ст. 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено, що накази міністерства або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що слід відхилити доводи Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України», що спір виник з відносин, пов`язаних з укладенням договору в рамках здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту «Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту «Бориспіль», оскільки конкурс на виконання наказу Міністерства інфраструктури України від 10.07.2019 № 538 на час звернення з позовом не відбувся, договір з переможцем конкурсу не укладався, отже відсутні будь-які правовідносини, пов`язані з укладенням договору.

Враховуючи встановлені обставини справи, а також наявність у законі норми, що прямо передбачає вирішення спору щодо оскарження наказів міністерств судом адміністративної юрисдикції, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі № 910/10806/19 за позовом Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» до Міністерства інфраструктури України про скасування актів та зобов`язання вчинити дії на підставі п. 1 ч. 1 ст. 231 Господарського процесуального кодексу України.

Висновки суду апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги

Таким чином, ухвала місцевого господарського суду про закриття провадження у справі № 910/10806/19 за позовом Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» до Міністерства інфраструктури України про скасування актів та зобов`язання вчинити дії є законною і обґрунтованою.

Інших доводів та доказів, які б могли бути підставою для скасування судового рішення у даній справі апелянтом не наведено.

Практикою Європейського суду з прав людини передбачено, що п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Згідно ч. 1 ст. 74 Господарського процесуального кодексу України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 86 Господарського процесуального кодексу України, суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.

Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Обставини, викладені Приватним акціонерним товариством «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» в апеляційній скарзі, не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду даної справи.

Зважаючи на вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про те, що ухвалу Господарського суду міста Києва від 17.09.2019 у справі № 910/10806/19 прийнято з повним та всебічним дослідженням обставин, які мають значення для справи, а також із дотриманням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим апеляційна скарга Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 76-79, 86, 129, 269, 270, 275, 276, 281-284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» залишити без задоволення, а ухвалу Господарського суду міста Києва від 17.09.2019 у справі № 910/10806/19 залишити без змін.

2. Матеріали справи № 910/10806/19 повернути до Господарського суду міста Києва.

3. Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дня її прийняття. Постанову може бути оскаржено до Верховного Суду у порядку та строк, передбачені ст.ст. 288, 289 Господарського процесуального кодексу України.

Головуючий суддя Б.О. Ткаченко

Судді О.М. Гаврилюк

А.Г. Майданевич

Повний текст судового рішення підписано 06.12.2019