ЦЕНТРАЛЬНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
У Х В А Л А

02.12.2019 м.Дніпро Справа № 904/75/19

Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Широбокової Л.П. (доповідач),

суддів Дарміна М.О., Орєшкіної Е.В.

секретар судового засідання: Грачов А.С.,

представники сторін:

від прокуратури: Барчук А. Б., посвідчення №049602 від 01.04.2018 р., заступник начальника відділу;

від позивача: Алєксєєнко Р.Ю., довіреність №-4-0.62-115/62-19 від 10.05.2019 р., представник;

від відповідача-1: представник не з`явився;

від відповідача-2: представник не з`явився.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця Маркова Дмитра Олександровича на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 06.05.2019 у справі №904/75/19 (суддя - Мілєва І.В., повне рішення складено 15.05.2019)

за позовом Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області, м. Павлоград, Дніпропетровська область в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, м.Дніпро

до відповідача-1 - Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, смт. Петропавлівка Дніпропетровської області

відповідача-2 - Фізичної особи-підприємця Маркова Дмитра Олександровича, м.Першотравенськ Дніпропетровської області

про скасування розпорядження; визнання недійсним договору оренди земельної ділянки; зобов`язання повернути земельну ділянку, -

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2018 року Павлоградська місцева прокуратура Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області звернулась до Господарського суду Дніпропетровської області з позовною заявою до відповідача-1: Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, відповідача-2: Фізичної особи - підприємця Маркова Дмитра Олександровича, в якій просила суд:

- визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Петропавлівської районної державної адміністрації "Про затвердження ФОП Маркову Д.О. технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Дмитрівської сільської ради" № Р-521/0/350-15 від 24.12.2015;

- визнати недійсним договір оренди земельної ділянки площею 4,1647 га, кадастровий номер :02:001:1018, розташованої на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, укладений 29.01.2016 між Петропавлівською районною державною адміністрацією та фізичною особою-підприємцем Марковим Дмитром Олександровичем, зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 12.03.2016, номер запису - 13650205;

- зобов`язати фізичну особу-підприємця Маркова Дмитра Олександровича повернути державі в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області земельну ділянку загальною площею 4,1647 га, кадастровий номер :02:001:1018, орієнтовною ринковою вартістю 1 227 000 грн., на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, у стані, не гіршому порівняно з тим, у якому фізична особа-підприємець Марков Дмитро Олександрович одержав її в оренду;

- судові витрати стягнути з відповідачів на користь прокуратури Дніпропетровської області.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірна земельна ділянка була безпідставно віднесена до нерозподіленої (не витребуваної) земельної частки (паю), тоді як фактично належала до земель резервного фонду КСП "ім. Чкалова" та при припиненні його діяльності мала перейти до земель резервного фонду Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району. Повноваження у Петропавлівської райдержадміністрації щодо розпорядження цією земельною ділянкою на підставі ст. 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» та на підставі ч. 3 ст. 122 ЗК України були відсутні; остання при прийнятті оскаржуваного розпорядження та укладенні договору оренди землі перевищила надані законом повноваження, внаслідок чого були порушені інтереси держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області.

Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 06.05.2019 у справі №904/75/19 позов задоволено.

Визнано незаконним та скасоване розпорядження голови Петропавлівської районної державної адміністрації "Про затвердження ФОП Маркову Д.О. технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Дмитрівської сільської ради" № Р-521/0/350-15 від 24.12.2015.

Визнано недійсним договір оренди земельної ділянки площею 4,1647 га, кадастровий номер :02:001:1018, розташованої на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, укладений 29.01.2016 між Петропавлівською районною державною адміністрацією та Фізичною особою-підприємцем Марковим Дмитром Олександровичем, зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 12.03.2016, номер запису - 13650205.

Зобов`язано фізичну особу-підприємця Маркова Дмитра Олександровича повернути державі в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області земельну ділянку загальною площею 4,1647 га, кадастровий номер :02:001:1018, орієнтовною ринковою вартістю 1227000 грн, на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, у стані, не гіршому порівняно з тим, у якому фізична особа-підприємець Марков Дмитро Олександрович одержав її в оренду.

Стягнуто з Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області на користь прокуратури Дніпропетровської області судовий збір у сумі 2 643,00 грн.

Стягнуто з Фізичної особи - підприємця Маркова Дмитра Олександровича на користь прокуратури Дніпропетровської області витрати по сплаті судового збору у сумі 2 643,00 грн.

Рішення суду мотивовано наявністю правових підстав для задоволення позову в повному обсязі з огляду на встановлення судом перевищення Петропавлівською райдержадміністрацією своїх повноважень щодо прийняття розпорядження "Про затвердження ФОП Маркову Д.О. технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Дмитрівської сільської ради" № Р-521/0/350-15 від 24.12.2015; визнання договору оренди таким, що не відповідає вимогам законодавства, бо орендна плата визначена без проведення її нормативної грошової оцінки, та як наслідок недійсності спірного договору - зобов`язання повернути земельну ділянку.

Не погодившись із зазначеним рішенням, Фізична особа-підприємець Марков Дмитро Олександрович звернувся до Центрального апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просив рішення Господарського суду Дніпропетровської області скасувати і ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Апеляційна скарга обґрунтована наступним:

- акт перевірки №193-ДК/245/АП/09/01/-17 від 31.08.2017, на який прокурор посилається як на доказ, не може бути взятий до уваги, оскільки відсутній вирок суду у кримінальному провадженні №0000033;

- прокурор намагається штучно створити докази для використання у кримінальному провадженні;

- докази належності спірної земельної ділянки до резервного фонду Позивачем не надані;

- судом не в повному обсязі з`ясовані обставини справи та надана неправильна оцінка наданим доказам;

- Петропавлівська райдержадміністрація не перевищувала надані законом повноваження при прийнятті оскаржуваного розпорядження;

- законодавством не визначено конкретних умов або вимог до договору оренди невитребуваних земельних ділянок;

- судом не надано оцінки практиці ВГСУ та ЄСПЛ щодо ризику будь-якої помилки державного органу та принципу «належного урядування»;

- прокурором не надано доказів нездійснення чи неналежного здійснення Позивачем своїх владних повноважень у спірних відносинах;

- перебіг строку позовної давності розпочався з 08.02.2008 - дня реєстрації земельної ділянки Держгеокадастром України, позовна давність є такою, що сплинула.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 25.06.2019 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Фізичної особи-підприємця Маркова Дмитра Олександровича на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 06.05.2019 у справі №904/75/19. Зупинено дію рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 06.05.2019 у справі №904/75/19. Розгляд справи у судовому засіданні призначений на 30.07.2019.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 30.07.2019 судом було задоволено клопотання Відповідача-2 про зупинення провадження у справі. Апеляційне провадження за апеляційною скаргою Фізичної особи-підприємця Маркова Дмитра Олександровича на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 06.05.2019 у справі №904/75/19 зупинено до завершення Великою Палатою Верховного Суду розгляду справи №587/430/16-ц у подібних правовідносинах та опублікування повного тексту постанови.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 24.10.2019 у зв`язку із тим, що підстави для зупинення провадження у справі відпали, провадження у справі №904/75/19 поновлено. Розгляд справи у судовому засіданні призначений на 13.11.2019 - 14.00 год. та ухвалою суду від 13.11.2019 був відкладений на 02.12.2019 - 14.30 год.

У судовому засіданні 02.12.2019 прокурор, повноважний представник позивача проти апеляційної скарги заперечили, просили рішення суду залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Відповідачі-1,2 явку повноважних представників у судове засідання не забезпечили, не зважаючи на те, що належним чином були повідомлені про час та місце розгляду справи.

Від Відповідача-2 до суду надійшло клопотання про зупинення провадження у справі до вирішення Великою Палатою Верховного Суду питання про усунення неоднозначного застосування норм права у подібних правовідносинах у іншій спрві №912/2385/18. Також просив розглянути клопотання без участі повноважного представника у зв`язку із його зайнятістю в судовому засіданні у Касаційному господарському суді по аналогічній справі №904/4052/18 та розгляд справи відкласти.

Прокурор та повноважний представник Позивача проти заявленого клопотання заперечували.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення присутніх в судовому засіданні представників сторін, дослідивши матеріали справи, Центральний апеляційний господарський суд дійшов висновку про наявність підстав для зупинення провадження у справі №904/75/19 до вирішення Великою Палатою Верховного Суду питання про усунення неоднакового застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Так, звертаючись із даним позовом до суду, прокурор в його обґрунтування послався на статтю 23 Закону України "Про прокуратуру" та вказав, що підставою для представництва інтересів держави прокурором у цій справі є захист права власності держави на землю, яка відповідно до ст. 14 Конституції України та ст. 1 Земельного кодексу України є основним національним багатством, перебуває під особливою охороною держави та є об`єктом права власності українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Тому, звернення прокурора з цим позовом спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання законності передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення в оренду, яке проведене з порушенням вимог чинного законодавства.

Прокурором визначено, що органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах виступає Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області. Яким чином зазначений орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави прокурором в позовній заяві не зазначено.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Отже, з`ясуванню судом підлягає той факт, чи є обставини конкретної справи тим виключним випадком, який є підставою для звернення прокурора з відповідним позовом.

Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Водночас Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005, заява № 61517/00).

Є категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Між тим, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України "Про прокуратуру". Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Виходячи зі змісту частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У такому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (зокрема, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Такі правові висновки зроблено у численних постановах Верховного Суду, зокрема, в постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 06.02.2019 у справі № 927/246/18, від 26.02.2019 у справі № 920/284/18.

Як стало відомом суду, Верховний Суд у складі суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою від 06.02.2019 справу №587/430/16-ц за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури Сумської області до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, Литвиненка К.В. про визнання незаконними та скасування наказів, визнання недійсними договору оренди земельної ділянки та повернення земельної ділянки передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Передаючи справу №587/430/16-ц на розгляд Великої Палати Верхового Суду, колегія суддів Касаційного цивільного суду вважала за необхідне відступити від висновку щодо застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо правових підстав представництва прокурором інтересів держави в суді, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів іншого касаційного суду.

26.06.2019 Великою Палатою Верховного Суду прийнято постанову від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц.

Водночас, ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2019 прийнято до розгляду справу №912/2385/18 за касаційною скаргою заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 21 травня 2019 року. Призначено справу до розгляду Великою Палатою Верховного Суду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням її учасників на 24 березня 2020 року об 11 годині у приміщенні Верховного Суду.

В ухвалі суду від 07.11.2019 Верховним Судом зазначено, що існує виключна правова проблема щодо підстав здійснення представництва інтересів держави в суді прокурором, яка має значення для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, становить питання: чи зобов`язаний прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі, окрім обґрунтування сутності порушень інтересів держави та необхідності їх захисту, обґрунтовувати також визначені законом підстави для звернення до суду прокурора шляхом:

- додання до позовної заяви суду доказів, які підтверджують, що захист законних інтересів держави не здійснюється, зокрема доказів здійснення передбачених законом дій щодо порушення прокурором відповідного провадження у разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурором;

- обґрунтування та доведення суду причин, через які захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (чи достатньо у такому разі самого лише посилання в позовній заяві прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття позову прокурора до розгляду.

У контексті зазначених питань колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду посилається на правовий висновок, викладений у постанові колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17 про те, що з метою підтвердження судом підстав для представництва прокурором інтересів, прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом. Колегія суддів зазначає, що цей висновок Велика Палата Верховного Суду конкретизувала у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц стосовно відсутності необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але зауважує, що у справі, що переглядається, на відміну від справи № 587/430/16-ц, розглядається питання наявності підстав для представництва інтересів держави прокурором у суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 228 Господарського процесуального кодексу України суд може за заявою учасника справи, а також з власної ініціативи зупинити провадження у справі у випадку перегляду судового рішення у подібних правовідносинах (в іншій справі) у касаційному порядку палатою, об`єднаною палатою, Великою палатою Верховного Суду.

Згідно з пунктом 11 частини 1 статті 229 Господарського процесуального кодексу України провадження у справі зупиняється у випадках, встановлених пунктом 7 частини першої статті 228 цього Кодексу - до закінчення перегляду в касаційному порядку.

Враховуючи викладене та з метою дотримання єдності судової практики, а також враховуючи, що наданий Великою Палатою Верховного Суду висновок у справі №912/2385/18 може вплинути на оцінку правомірності звернення прокурора з позовом у справі №904/75/19, апеляційний господарський суд дійшов висновку про необхідність зупинення провадження у справі №904/75/19 до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи №912/2385/18.

Керуючись п. 7 ч.1 ст. 228, 234, 235, 267 Господарського процесуального кодексу України, суд -

УХВАЛИВ:

Апеляційне провадження за апеляційною скаргою Фізичної особи-підприємця Маркова Дмитра Олександровича на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 06.05.2019 у справі №904/75/19 зупинити до завершення Великою Палатою Верховного Суду розгляду справи №912/2385/18 у подібних правовідносинах та опублікування повного тексту постанови.

Ухвала набирає законної сили негайно після її оголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 20 днів з дня складення повної ухвали в порядку ст.ст.287, 288 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст ухвали складений 03.12.2019.

Головуючий суддя Л.П. Широбокова

Суддя Е.В. Орєшкіна

Суддя І.М. Дармін