ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"14" листопада 2019 р. Справа№ 920/603/18

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Суліма В.В.

суддів: Майданевича А.Г.

Руденко М.А.

при секретарі судового засідання : Стаховській А.І.

за участю представників сторін:

від прокуратури: Винник О.О.- прокурор за посв. №036704 від 15.12.2015 року;

від позивача: Матюха Д.М. - представник за дов. №04/10 від 02.01.2019 року;

від відповідача: Марченко І.І. - адвокат за орд. СМ№219 від 12.06.2019 року,

розглянувши апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Сумської області

на ухвалу Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року

у справі № 920/603/18 (головуючий суддя Соп`яненко О.Ю., судді Резніченко О.Ю., Спиридонова Н.О.)

за позовом Заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Гідромашбуд"

про стягнення збитків, завданих державі внаслідок порушення вимог природоохоронного законодавства

Встановив

Заступник прокурора Сумської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області (далі - позивач) звернувся до Господарського суду Сумської області із позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Гідромашбуд" (далі - відповідач) про стягнення збитків в сумі 343 141,30 грн, завданих державі внаслідок порушення вимог природоохоронного законодавства, а саме понаднормових викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, здійснених у період з 01.01.2016 року по 31.12.2017 року.

Господарський суд Сумської області позов Заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області залишив без розгляду, своєю ухвалою від 18.04.2019 року (повний текст складено 19.04.2019 року).

Не погоджуючись з ухвалою, Перший заступник прокурора Сумської області звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року у справі № 920/603/18 та направити справу для продовження розгляду до Господарського суду Сумської області.

Апеляційна скарга мотивована тим, що Господарський суд Сумської області, визнав обставини встановленими, які є недоведеними і мають значення для справи, неправильно застосував норми матеріального та процесуального права, зокрема ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 226 Господарського процесуального кодексу України.

Так, скаржник вказав, що ним були дотримані вимоги ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в частині попереднього повідомлення суб`єкта владних повноважень про звернення з позовною заявою.

Також, скаржник вказав, що підставою реалізації прокурором представницьких функцій у даному випадку стала усвідомлена пасивна поведінка уповноваженого суб`єкта владних повноважень - Державної екологічної інспекції у Сумській області. Суб`єкт владних повноважень усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається, не вживає активних дій (підготовка проекту позову, тощо), спрямованих на звернення з відповідним позовом до суду.

Крім того, скаржник зазначив, що охорона навколишнього середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини - невід`ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України.

Згідно з витягом з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.05.2019 року справа № 920/603/18 передана на розгляд колегії суддів у складі: Калатай Н.Ф. (головуючий), судді Пашкіна С.А., Мартюк А.І.

Північний апеляційний господарський суд відкрив апеляційне провадження за апеляційною скаргою Першого заступника прокурора Сумської області на ухвалу Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року у справі №920/603/18 своєю ухвалою від 20.05.2019 року.

Північний апеляційний господарський суд зупинив провадження у справі №920/603/18 до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду судових рішень у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19).

Північний апеляційний господарський суд поновив провадження у справі за апеляційною скаргою Першого заступника прокурора Сумської області на ухвалу Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року у справі №920/603/18 та призначив розгляд на 23.10.2019 року своєю ухвалою від 23.09.2019 року.

Витягом з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.10.2019 року, у зв`язку з перебуванням судді Калатай Н.Ф., у відпустці, було сформовано для розгляду апеляційної скарги у справі № 920/603/18 нову колегію суддів у складі: головуючого судді: Суліма В.В., суддів: Майданевич А.Г., Руденко М.А.

Північний апеляційний господарський суд прийняв апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Сумської області на ухвалу Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року у справі №920/603/18 до провадження у складі нової колегії суддів: головуючий суддя - Сулім В.В., судді: Майданевич А.Г., Руденко М.А. своєю ухвалою від 08.10.2019 року.

30.05.2019 року через відділ забезпечення документообігу суду та моніторингу виконання документів від позивача до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, відповідно до якого останній просив суд скасувати ухвалу Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року по справі №920/603/19 про залишення позовної заяви без розгляду. Справу №920/603/19 скерувати до Господарського суду Сумської області для продовження розгляду по суті.

Крім того, позивач у відзиві на апеляційну скаргу зазначив, що відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурору надано право здійснювати представництво в суді законних інтересів держави, а тому подача позовної заяви відповідає вимогам встановлених ст. 4 Господарського процесуального кодексу України.

30.05.2019 року через відділ забезпечення документообігу суду та моніторингу виконання документів від відповідача до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу Господарського суду Сумської області без змін.

Крім того, відповідач у відзиві на апеляційну скаргу зазначив, що в даній справі нема передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а твердження заступника прокурора Сумської області, що Державна екологічна інспекція у Сумській області неналежним чином здійснює захист законних інтересів нічим не підтверджується.

У судовому засіданні 14.11.2019 року скаржник та позивач підтримали доводи апеляційної скарги, просили апеляційну скаргу задовольнити, а ухвалу місцевого господарського суду скасувати.

14.11.2019 року в судовому засіданні представник відповідача заперечував проти доводів апеляційної скарги, просив апеляційну скаргу Заступника прокурора Сумської області залишити без задоволення, ухвалу господарського суду без змін.

Розглянувши апеляційну скаргу, перевіривши матеріали справи, Північний апеляційний господарський суд вважає, що ухвала Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року підлягає скасуванню, а апеляційна скарга керівника Заступника прокурора Сумської облсті - задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до ст. 269 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Господарський суд Сумської області позов Заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області залишив без розгляду на підставі п. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України, якою передбачено, що суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Як вбачається з матеріалів справи, спір стосується стягнення збитків, завданих державі внаслідок порушення вимог природоохоронного законодавства (надмірний викид в атмосферне повітря забруднюючих речовин без відповідного дозволу).

Так, вказані обставини стали підставою для звернення Заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області з даним позовом, оскільки останніми не було вжито заходів щодо стягнення збитків до відповідних бюджетів (спеціального фонду Державного бюджету України, спеціального фонду обласного бюджету Сумської обласної ради, спеціального фонду місцевого бюджету Сумської міської ради Сумської області), чим була спричинена шкода державним інтересам.

Відповідно до ч.ч. 3 - 5 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідає принципу рівноправності сторін.

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

За змістом ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Згідно з абзацами 1-3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Відтак, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 Господарського процесуального кодексу України.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Отже, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно .

Так, аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Аналогічні висновки щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі уповноважених органів містяться у постановах Верховного суду, зокрема від 05.11.2018 року №910/4345/18, від 17.10.2018 року №910/11919/17, постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 року у справі №587/430/16-ц та постанові Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 25.10.2019 року №911/1107/18.

В обґрунтування підстав представництва прокурора в суді, заступник прокурора Сумської області, посилаючись на ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" зазначає, що заходи щодо стягнення з відповідача в судовому порядку збитків не вжито, що свідчить про неналежний захист інспекцією законних інтересів держави та відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для вжиття прокурором заходів представницького характеру та пред`явлення відповідного позову.

Відповідно до ч. 3 ст. 16 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

Згідно з п.1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 року № 275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію у Сумській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 12.12.2011 року №136 встановлено, що Державна екологічна інспекція у Сумській області (далі - Держекоінспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, який діє у складі Держекоінспекції України і їй підпорядковується.

Таким чином, Державна екологічна інспекція у Сумській області є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах.

Водночас, колегія суддів приймає як наладжене твердження скаржника, що ним були дотримані вимоги ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в частині попереднього повідомлення суб`єкта владних повноважень про звернення з позовною заявою, з огляду на наступне.

17.04.2018 року Державна екологічна інспекція у Сумській області звернулася з листом №1165/09-15 до прокуратури Сумської області щодо вжиття заходів представницького характеру, оскільки інспекція не мала наміру самостійно звертатися за захистом державних інтересів до суду. До позивача направлялися відповідні листи в порядку встановленому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» 16.07.2018 за №05/1-491 вих. 18 та 03.08.2018 року за №05/1-526 вих. 18 щодо підготовки позову в інтересах Державної екологічної інспекції у Сумської області.

Як вбачається з матеріалів справи, позивачами не було вжито достатніх та належних заходів до стягнення збитків, оскільки відповідний позов до суду пред`явлено не було, внаслідок чого державні інтереси залишаються незахищеними і на даний час збитки не стягнуті до спеціальних фондів Державного бюджету України.

Колегія суддів звертає увагу, що Верховний Суд в п.5.6. постанови від 16.04.2019 року у справі № 910/3486/18 вказав наступне: «Разом із тим із наведених положень процесуального законодавства вбачається, що представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів».

З огляду на викладене, колегія суддів не приймає як належне твердження скаржника, що заступник прокурора Сумської області не довів належним чином, що Державна екологічна інспекція у Сумській області неналежним чином здійснює захист законних інтересів.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов безпідставного висновку про залишення без розгляду позовної заяви Заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Гідромашбуд" про стягнення збитків, завданих державі внаслідок порушення вимог природоохоронного законодавства на підставі п. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційного господарського суду доходить до висновку, що доводи апелянта, викладені в апеляційній скарзі, спростовують висновки господарського суду першої інстанції щодо наявності підстав для залишення без розгляду позовної заяви, наведені в оскаржуваній ухвалі, а тому наявні підстави для скасування ухвали Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року у справі № 920/603/18.

Таким чином, згідно п. 1 ч. 1 ст. 280 Господарського процесуального кодексу України колегія суддів дійшла висновку, що ухвала Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року підлягає скасуванню, з підстав неповного з`ясування обставин справи, в порядку п. 6 ст. 275 Господарського процесуального кодексу України, а апеляційна скарга Заступника прокурора Сумської області - задоволенню.

Судові витрати за розгляд справи в суді апеляційної інстанції (судовий збір) слід розподілити суду першої інстанції за результатами розгляду справи по суті в порядку ст. 129 Господарського процесуального кодексу України.

Керуючись ст. ст. 129, 269, 270, 275, 277 Господарського процесуального кодексу України, Київський апеляційний господарський суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Сумської області на ухвалу Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року задовольнити.

2. Ухвалу Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 року у справі №920/603/18 скасувати та направити справу до Господарського суду Сумської області для подальшого розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до Верховного Суду у порядку та строк, передбачений ст.ст. 286-291 Господарського процесуального кодексу України.

Головуючий суддя В.В. Сулім

Судді А.Г. Майданевич

М.А. Руденко

Дата складення повного тексту 21.11.2019 року.