СХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"11" листопада 2019 р. Справа № 917/664/19

Cхідний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючий суддя Дучал Н.М., суддя Гетьман Р.А. , суддя Слободін М.М.

секретар судового засідання Рудик Т.С.

за участю представників:

прокурор: не з`явився

від позивача: не з`явився

від відповідача 1: без участі представника

від відповідача 2: Стасовський М.В., ордер, адвокат

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Остап`ївської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області, с.Остап`є Великобагачанського району Полтавської області (вх. № 2848 П/1)

на ухвалу господарського суду Полтавської області від 15.08.2019р. (суддя Сірош Д.М.)

у справі № 917/664/19,

за позовом Першого заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах:

Остап`ївської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області, с.Остап`є Великобагачанського району Полтавської області

до відповідачів:

1.Великобагачанської районної державної адміністрації, с. Велика Багачка Полтавської області;

2.Селянського (фермерського) господарства С.Г.М., с. Рокита Великобагачанського району Полтавської області

про визнання недійсним розпорядження, визнання недійсним договору оренди землі та повернення земельної ділянки,-

ВСТАНОВИВ:

Перший заступник прокурора Полтавської області звернувся до господарського суду Полтавської області з позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Остап`ївської сільської ради Великобагачанського району до Великобагачанської районної державної адміністрації, Селянського (фермерського) господарства "С.Г.М." про визнання недійсним розпорядження голови Великобагачанської районної державної адміністрації від 09.11.2018 № 351 "Про передачу в оренду земельних ділянок С( ОСОБА_1 ) ОСОБА_2 " ОСОБА_3 "; визнання недійсним договору оренди землі від 09.11.2018, укладеного між Великобагачанською районною державною адміністрацією та С(Ф)Г "С. ОСОБА_4 М." щодо земельної ділянки к.н.:00:004:1607 площею 113 га, яка розташована в адміністративних межах Остап`ївської сільської ради Великобагачанського району; зобов`язання С(Ф)Г "С ОСОБА_5 М." передати земельну ділянку к.н. :00:004:1607 площею 113 га вартістю 3422032,11 грн. Остап`ївській сільській раді Великобагачанського району Полтавської області.

Наголошуючи, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, прокурор зазначав, що пред`явлення даного позову обумовлено порушенням державних та громадських інтересів, конституційного принципу законності набуття та реалізації права на землю, в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, оскільки надання земельних ділянок у користування органом, який відповідно до законодавства не має відповідних повноважень, суперечить основним засадам земельного законодавства.

Вказував, що Остап`ївська сільська рада Великобагачанського району на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні» є власником спірної землі, відтак має право на звернення до суду з вимогами про визнання недійсним розпорядження Великобагачанської районної державної адміністрації, договору оренди землі, які прийнято та укладено із перевищенням наданих законом повноважень та які порушують інтереси держави.

Наголошуючи на нездійсненні органом місцевого самоврядування належного захисту інтересів держави, Перший заступник прокурора Полтавської області звернувся до суду з даним позовом в інтересах Остап`ївської сільської ради Великобагачанського району.

Ухвалою господарського суду Полтавської області від 13.05.2019року позовну заяву залишено без руху.

Надано Першому заступнику прокурора Полтавської області строк для усунення недоліків позовної заяви. Встановлено спосіб усунення недоліків у позовній заяві шляхом: надання письмового обґрунтування правових підстав пред`явлення даного позову Першим заступником прокурора Полтавської області (з урахуванням правових позицій Верховного Суду) та зазначенням об`єктивних причин, які перешкоджають зверненню з даним позовом безпосередньо Остап`ївською сільською радою Великобагачанського району Полтавської області.

За результатами усунення прокурором недоліків позовної заяви, шляхом надання відповідних письмових обґрунтувань та документів, про що зазначено судом першої інстанції, ухвалою господарського суду Полтавської області від 27.05.2019 р. у справі №917/664/19, прийнято позовну заяву Першого заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Остап`ївської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області до розгляду та відкрито провадження у справі, підготовче засідання призначено на 18.06.2019р.

У подальшому, підготовче засідання у справі № 917/664/19 неодноразово відкладалось на 06.08.19р. та на 15.08.19р.

Ухвалою господарського суду Полтавської області від 15.08.2019 р. у справі №917/664/19 позов Першого заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Остап`ївської сільської ради Великобагачанського району до Великобагачанської районної державної адміністрації, Селянського (фермерського) господарства С.Г.М. про визнання недійсним розпорядження, визнання недійсним договору оренди землі та повернення земельної ділянки, залишено без розгляду.

Ухвалено повернути з Державного бюджету України на користь прокуратури Полтавської області (м. Полтава, вул. 1100-річчя Полтави, 7, р/р 6160 банк ДКСУ м. Київ МФО 820172 ЗКПО, код класифікації видатків бюджету - 2800) 5763,00 грн судового збору, сплаченого платіжним дорученням № 547 від 18.04.2019 (оригінал міститься в матеріалах справи № 917/664/19).

Судом зазначено, що в матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що перед зверненням до суду прокурор перевірив та встановив, що суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (Остап`ївська сільська рада) не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави. Тобто, прокурором не підтверджено факту бездіяльності сільської ради належними та допустимими доказами в розумінні ст.ст.76-77 ГПК України. Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Зауважено, що прокурором, всупереч вимогам статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не вжито заходів щодо перевірки наявності підстав для представництва інтересів держави.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність законних підстав для представництва інтересів держави, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

Не погодившись з прийнятою ухвалою, Заступник прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Остап`ївської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області звернувся до Східного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, якою просить ухвалу господарського суду Полтавської області від 15.08.2019 року у справі №917/664/19 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апелянт вважає, що судом першої інстанції при винесенні ухвали від 15.08.2019 неправильно застосовані приписи ст.23 Закону України «Про прокуратуру», порушено вимоги ст.ст.174, 176, 226 Господарського процесуального кодексу України, та норми процесуального права.

Наголошує, що а ні положення ст. 53 Господарського процесуального кодексу України, а ні вказана норма Закону України «Про прокуратуру», які визначають правові засади представництва прокурором інтересів держави в суді, не вимагають від прокурора надання таких доказів нездійснення, чи неналежного здійснення повноважень органом державної влади, чи місцевого самоврядування, які зазначені в ухвалі суду, а саме: внесення відомостей до ЄРДР, вирок суду, докази накладення дисциплінарних стягнень, тощо. А тому вимагати такі докази є порушенням прав сторін та рівності у процесі, що передбачено ч. 4 ст. 74 ГПК України.

Наполягає, що відповідно до частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, прокурор має право лише отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії, у зв`язку з чим прокурор позбавлений повноважень встановлювати причини нездійснення або неналежного здійснення захисту порушених інтересів держави та вживати заходи впливу до посадових осіб відповідного органу, які є відповідальними за здійснення відповідних повноважень, а витребування прокурором таких даних порушувало б положення ст.19 Конституції України.

Згідно з правовою позицією Верховного суду, що викладена у постанові по справі № 822/1169/17, прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Зазначає, що листом прокуратури Полтавської області від 29.03.2019 № 05/1-279вих19 повідомлено Остап`ївську сільську раду Великобагачанського району про виявлені Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області факти порушень земельного законодавства у діяльності Великобагачанської райдержадміністрації при наданні у користування спірної земельної ділянки. Запропоновано вирішити питання щодо реєстрації права комунальної власності на спірні земельні ділянки та пред`явлення позовної заяви про повернення земельної ділянки. В свою чергу, Остап`ївською сільською радою за наслідками розгляду вищевказаного листа повідомлено про проведену 08.04.2019 реєстрацію права комунальної власності на спірну ділянку та про неможливість звернення до суду у зв`язку із відсутністю коштів на сплату судового збору. До інформації також долучено довідку від 16.04.2019 за вих.№68, підписану сільським головою Остап`ївської сільської ради та головним бухгалтером, про відсутність коштів на оплату судового збору.

Таким чином, на переконання скаржника, органом місцевого самоврядування вичерпні заходи щодо усунення порушень та повернення незаконно наданих земель не вживались. Отже, звернення Першого заступника прокурора Полтавської області до суду з позовною заявою викликано нездійсненням Остап`ївською сільською радою заходів щодо усунення порушень при наданні земель комунальної власності та необхідністю захисту майнових інтересів держави і реалізації конституційного права громадян користуватися об`єктами права власності Українського народу на законних підставах.

Крім того, апелянтом наголошено на безпідставності залишення судом першої інстанції позовної заяви без розгляду, оскільки за результатами усунення прокурором недоліків, а саме, недоліків в частині обґрунтування та надання доказів на підтвердження підстав для представництва, судом першої інстанції постановлено ухвалу від 27.05.2019 про відкриття провадження у справі, чим підтверджено наявність підстав для представництва.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.09.2019 сформовано колегію суддів Східного апеляційного господарського суду у складі: Дучал Н.М. - головуючий суддя, судді Гетьман Р.А., Склярук О.І.

За результатами усунення недоліків, встановлених ухвалою від 17.09.2019 р. про залишення апеляційної скарги без руху, ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 11.10.2019 р. (у зв`язку з перебуванням у відпустці члена колегії - судді Склярук О.І. протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Дучал Н.М., судді Гетьман Р.А., Слободін М.М.) поновлено Заступнику прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Остап`ївської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області пропущений процесуальний строк для подання апеляційної скарги на ухвалу господарського суду Полтавської області від 15.08.2019 року у справі №917/664/19; відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою на ухвалу господарського суду Полтавської області від 15.08.2019 р. у справі №917/664/19; встановлено строк для подання іншими учасниками справи відзивів на апеляційну скаргу; призначено розгляд апеляційної скарги на 11.11.2019 р. о 12:00год.

Великобагачанська районна державна адміністрація проти вимог апеляційної скарги заперечила, з підстав викладених у відзиві. Просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити, ухвалу господарського суду Полтавської області від 15.08.2019 у справі №917/664/19 залишити в силі.

Наголошує, що Заступник прокурора Полтавської області, визначаючи позивачем у справі Остап`ївську сільську раду та обґрунтовуючи наявність порушення інтересів держави, необхідність їх захисту і наявність визначених законом підстав для звернення прокурора до суду, обмежився лише твердженнями щодо невідповідності оспорюваного розпорядження №351 та Договору «основним засадам земельного законодавства» (тобто без зазначення реальних негативних наслідків для держави), незаконністю вибуття спірної земельної ділянки із власності держави та неможливістю позивача звернутись до суду за захистом державних інтересів через відсутність фінансування на сплату судового збору. Зазначає, що на момент подання позову прокуратурою Полтавської області до господарського суду Полтавської області, Остап`ївською сільською радою не приймались рішення про передачу повноважень щодо представництва інтересів Остап`ївської сільської ради органами прокуратури в суді.

Листом № 01-20/406 від 29.10.2019року Великобагачанська РДА просила розгляд справи здійснювати без участі представника РДА.

Селянське (фермерське) господарство «С.Г.М.», у наданому відзиві вважає апеляційну скаргу необґрунтованою та просить ухвалу господарського суду Полтавської області від 15.08.2019 у справі №917/664/19 залишити без змін, посилаючись на те, що прокуратура не мала та не має законних повноважень на подання позовів і представництво в суді інтересів територіальних громад в особі відповідних місцевих рад. Зазначає, що неможливість сплати судового збору органом державної влади чи органом місцевого самоврядування не наділяє прокурора правами звернення до суду в інтересах такого органу та не є виключним випадком у розумінні ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру». Крім того, реєстрація прокурором відомостей в ЄРДР щодо нездійснення посадовими особами Остап`ївської сільської ради належних цивільно-правових заходів реагування на порушення вимог законодавства Великобагачанською РДА при наданні земель, в силу прямої дії норм Конституції України ще ніяким чином не свідчить про таку бездіяльність позивача. Єдиним доказом цьому може бути лише вирок у кримінальному провадженні, що набрав законної сили.

Представник відповідача 2 у судовому засіданні підтримав позицію, викладену у відзиві на апеляційну скаргу, просив ухвалу господарського суду Полтавської області від 15.08.2019 у справі №917/664/19 залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Прокурор, позивач та відповідач 1 не скористалися правом участі представника в судовому засіданні апеляційної інстанції, про час, дату та місце розгляду апеляційної скарги повідомлені належним чином.

Відповідно до ст.42 Господарського процесуального кодексу України участь в судовому засіданні є правом, а не обов`язком учасника справи. Явка представників не визнавалася судом обов`язковою.

Законом України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів від 03.10.2017р. №2147-VIII викладено Господарський процесуальний кодекс України у новій редакції, яка набула чинності 15.12.2017р.

Відповідно до ст. 269 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

За положеннями ч. 1 ст. 271 Господарського процесуального кодексу України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

У відповідності до п.п. 1, 3 частини 2 ст. 129 Конституції України основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Вивчивши матеріали справи, розглянувши апеляційну скаргу в межах наведених в ній вимог та доводів, перевіривши юридичну оцінку обставин та повноту їх встановлення місцевим господарським судом, заслухавши в судовому засіданні пояснення представника С(Ф)Г «С. ОСОБА_6 .», дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Східного апеляційного господарського суду дійшла висновку про обґрунтованість апеляційної скарги, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.2, ч.3 ст.4 Господарського процесуального кодексу України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

За положеннями п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону).

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec(2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії»).

Частинами 4, 5 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

Відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

За змістом ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії (абз. 1-4 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99, під представництвом прокуратурою України інтересів держави в суді треба розуміти правовідносини, в яких прокурор, реалізуючи визначені Конституцією України та законами України повноваження, вчиняє в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави.

З`ясовуючи поняття інтереси держави Конституційним судом висловлено позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, та подає суду докази повідомлення відповідного органу про звернення до суду.

Аналіз ч. 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта, в т.ч. орган місцевого самоврядування, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Звертаючись до господарського суду Полтавської області з позовом в інтересах держави в особі Остап`ївської сільської ради, Перший заступник прокурора Полтавської області, на виконання статті 53 Господарського процесуального кодексу України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у тексті позовної заяви обґрунтував (на його думку) підстави для представництва інтересів держави, порушення інтересів держави, зазначивши також про невиконання Остап`ївською сільською радою захисту інтересів держави.

Ухвалою господарського суду Полтавської області від 13.05.2019року позовну заяву залишено без руху. Надано Першому заступнику прокурора Полтавської області строк для усунення недоліків позовної заяви. Встановлено спосіб усунення недоліків у позовній заяві шляхом: надання письмового обґрунтування правових підстав пред`явлення даного позову Першим заступником прокурора Полтавської області (з урахуванням правових позицій Верховного Суду) та зазначенням об`єктивних причин, які перешкоджають зверненню з даним позовом безпосередньо Остап`ївською сільською радою Великобагачанського району Полтавської області.

Ухвалою господарського суду Полтавської області від 27.05.2019 р. у справі №917/664/19 прийнято позовну заяву Першого заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Остап`ївської сільської ради до розгляду та відкрито провадження у справі, підготовче засідання призначено на 18.06.2019р.

Суд мотивував ухвалу тим, що прокурором усунуті недоліки позовної заяви.

Судова колегія зауважує, що у подальшому, підготовче засідання у справі № 917/664/19 неодноразово відкладалось на 06.08.19р. та на 15.08.19р.

Допустивши представництво Прокурором інтересів держави в особі Остап`ївської сільської ради, судом першої інстанції 15.08.2019року (майже через три місяці після відкриття провадження у справі) постановлено ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.

Втім, незгода суду з наведеним у позовній заяві та заяві на виконання ухвали про залишення без руху, обґрунтуванням прокурора щодо визначених ним підстав представництва, не може бути підставою для залишення позову без розгляду, який прийнято до розгляду та підготовче засідання по якому проводилося та неодноразово відкладалося.

До того ж, процедура, передбачена третім та четвертим абзацами частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується лише до моменту встановлення судом наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави неналежним чином здійснює суб`єкт (орган) до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту.

Так, прокурором зазначено, що пред`явлення даного позову обумовлено порушенням державних та громадських інтересів, конституційного принципу законності набуття та реалізації права на землю, в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України (ст. 19 Конституції України).

Обґрунтовуючи наявність підстав для звернення з даним позовом в інтересах держави в особі позивача прокурор вказував, що така необхідність зумовлена невжиттям Остап`ївською сільською радою заходів щодо усунення порушень, допущених відповідачами при передачі земельної ділянки.

При цьому, прокурор наголошував на тому, що звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання додержання законності під час передачі в оренду земельної ділянки, яке здійснено з порушенням вимог чинного законодавства. Наполягав на порушенні інтересів держави, що полягають у протиправному набутті С ОСОБА_7 « ОСОБА_3 права оренди на земельну ділянку, всупереч вимогам законодавства, на зловживанні відповідачами положеннями земельного законодавства, що свідчить про наявність державного та суспільного інтересу, та є підставою для представництва прокурором інтересів держави.

Згідно зі статтями 13,14 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

За приписами пункту 21 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України (доповнено зазначений розділ згідно з Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні від 10.07.2018р. N 2498-VIII, що набрав чинності з 01.01.2019), установлено, що з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні" землі колективних сільськогосподарських підприємств, що припинені (крім земельних ділянок, які на день набрання чинності зазначеним Законом перебували у приватній власності), вважаються власністю територіальних громад, на території яких вони розташовані. Зазначений Закон є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки, сформовані за рахунок земель, які в силу зазначеного Закону переходять до комунальної власності.

Відповідно до ст. 16 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є, зокрема, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Таким чином, фактично орган місцевого самоврядування як власник земельної ділянки на даний час позбавлений можливості вільного розпорядження нею.

Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними та фізичними особами (ст.74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Звертаючись до суду першої інстанції з позовною заявою, Першим заступником прокурора Полтавської області зазначено підставою для звернення до суду в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру» - неналежне здійснення Остап`ївською сільською радою Великобагачанського району Полтавської області захисту порушених інтересів держави.

Так, листом вих.№05/1-279вих-19 від 29.03.2019, адресованим Остап`ївській сільській раді, прокурором, з метою визначення підстав для представництва інтересів держави в суді, запропоновано, зокрема, вирішити питання щодо пред`явлення позовів про визнання недійсними розпоряджень голови районної державної адміністрації, договорів оренди землі та повернення земельних ділянок.

Остап`ївська сільська рада Великобагачанського району (у відповідь) просила прокуратуру Полтавської області представляти в суді інтереси як власника земельної ділянки, у зв`язку з неможливістю самостійно звернутися до суду з відповідною позовною заявою ( листи вих.№57 від 05.04.2019, вих.№67 від 16.04.2019, вих.№68 від 16.04.2019), в т.ч. через відсутність коштів для сплати судового збору.

Судом першої інстанції в оскаржуваній ухвалі вказано, що неможливість сплати судового збору органом державної влади чи органом місцевого самоврядування не наділяє прокурора правами на звернення до суду в інтересах такого органу та не є виключним випадком у розумінні частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Проте, колегія суддів Східного апеляційного господарського суду, враховує висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15.10.2019 у справі №903/129/18, та зазначає, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи Остап`ївської сільської ради про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, свідчить про те, що вказаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави, а також значної кількості громадян, членів територіальної громади с. Остап`є, та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського Суду з прав людини.

Тому, на переконання колегії суддів, звернення прокурора з позовом до суду зумовлене об`єктивною причиною, а саме невжиттям органом, уповноваженим державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, дій (дієвих заходів) на усунення виявлених порушень, що залишено поза увагою суду першої інстанції.

Матеріали справи свідчать про дотримання прокурором вимог закону в частині повідомлення та з`ясування позиції позивача у справі до моменту звернення до суду з таким позовом (листи від 29.03.2019 року №05/1 279вих19; від 19.04.2019 року №05/1-428вих19). Крім того, прокурором надано Витяг з Єдиного реєстру досудових розслідувань (номер кримінального провадження 0000052), дата реєстрації 23.05.2019року, за фактом зловживань службовим становищем посадовими особами Остап`ївської сільської ради шляхом невжиття цивільно-правових заходів до витребування із чужого незаконного користування земельних ділянок комунальної власності, що незаконно передано в оренду.

Вказане вище, відповідно до ст. 23 Закону України Про прокуратуру та ст. 56 Господарського процесуального кодексу України, є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури шляхом пред`явлення цього позову.

Крім того, пунктом 1 Перехідних положень Закону України Про прокуратуру встановлено, що прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Таким чином, виявлення прокурором причин бездіяльності уповноваженого органу та відповідного реагування на порушення в інший спосіб ніж заходами представницького характеру, є неможливим.

Верховний Суд неодноразово зазначав (зокрема у постанові від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17), що надмірна формалізація інтересів держави може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. А отже, вимагання судом конкретних документів на підтвердження наявності підстав для представництва інтересів держави, за відсутності відповідних вимог в законі, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У разі встановлення порушення вимог законодавства та факту бездіяльності органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах, у прокурора виникає не лише право, а й обов`язок захистити такі інтереси держави.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з доводами апелянта про те, що нездійснення позивачем, Остап`ївською сільською радою, дій, які він повинен був та міг здійснити, беззаперечно свідчить про неналежне виконання позивачем своїх повноважень.

Таким чином, підставою реалізації прокурором представницьких функцій у даному випадку стала усвідомлена пасивна поведінка уповноваженого суб`єкта, тобто нездійснення захисту інтересів держави.

Крім того, місцевим господарським судом не взято до уваги, що дотримання законності у питаннях щодо законності передачі в користування та подальшого використання землі належить до інтересів держави, якій бездіяльність позивача завдає істотної шкоди.

Згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини, надмірний формалізм у трактуванні національного процесуального законодавства, визнається ним неправомірним обмеженням права на доступ до суду (як елементу права на справедливий суд згідно зі ст. 6 Конвенції).

У справі Bellet v. France Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу до суду наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд, з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективний, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку про відсутність, визначених п. 1 ч. 1 ст.226 Господарського процесуального кодексу України підстав для залишення без розгляду позову Першого заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Остап`ївської сільської ради.

При цьому, Європейський суд з прав людини у справі Проніна проти України у рішенні від 18.07.2006 та у справі Трофимчук проти України у рішенні від 28.10.2010 зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент сторін. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суді, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст.280 Господарського процесуального кодексу України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Частиною 3 ст.271 ГПК України встановлено, що у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі або заяви про відкриття справи про банкрутство, про повернення позовної заяви або заяви про відкриття справи про банкрутство, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду або залишення заяви у провадженні справи про банкрутство без розгляду, справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Оцінюючи вищенаведені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга Заступника прокурора Полтавської області є обґрунтованою та підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала такою, що прийнята з порушенням норм процесуального права щодо наявності підстав для залишення позову без розгляду, внаслідок чого підлягає скасуванню з направленням справи для розгляду до господарського суду Полтавської області.

При цьому, у зв`язку з передачею справи на розгляд суду першої інстанції, розподіл сум судового збору, пов`язаного з розглядом апеляційної скарги, має бути здійснений судом першої інстанції за результатами розгляду ним справи, згідно із загальними правилами статті 129 Господарського процесуального кодексу України.

Керуючись ст. ст. 271, 275, 277, 280-284 Господарського процесуального кодексу України, Східний апеляційний господарський суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Остап`ївської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області на ухвалу господарського суду Полтавської області від 15.08.2019р. у справі №917/664/19 - задовольнити.

Ухвалу господарського суду Полтавської області від 15.08.2019р. у справі №917/664/19 скасувати.

Справу №917/664/19 передати на розгляд до господарського суду Полтавської області.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття. Порядок і строки оскарження визначені ст.ст. 286 - 289 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст постанови складено 18.11.2019 року.

Головуючий суддя Н.М. Дучал

Суддя Р.А. Гетьман

Суддя М.М. Слободін