ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2019 року

м. Київ

Справа № 925/315/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Губенко Н.М. - головуючий, Кролевець О.А., Студенець В.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області

на ухвалу Господарського суду Черкаської області

у складі судді Довгань К.І.

від 29.03.2019 та

на постанову Північного апеляційного господарського суду

у складі колегії суддів: Жук Г.А., Мальченко А.О., Дикунська С.Я.

від 29.05.2019

за позовом Першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Ротмістрівської сільської ради

до Фізичної особи - підприємця Скічка Богдана Вікторовича

про зобов`язання виконати умови договору.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

Перший заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури, виступаючи в інтересах держави в особі Ротмістрівської сільської ради звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Фізичної особи - підприємця Скічка Богдана Вікторовича про зобов`язання виконати умови договору від 27.12.2018 №38/18, а саме, виконати роботи по капітальному ремонту ігрового дитячого майданчика по вул. Центральній в с. Куцівка, Смілянського району, Черкаської області.

Обґрунтовуючи підстави позову Перший заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури зазначив, що 27.12.2018 між Ротмістрівською сільською радою та Фізичною особою-підприємцем Скічком Богданом Вікторовичем був укладений договір підряду №38/18 з виконання робіт по капітальному ремонту ігрового дитячого майданчика по вулиці Центральна в с. Куцівка Смілянського району Черкаської області. Того ж дня, 27.12.2018, сторонами складено акт приймання виконаних будівельних робіт, яким прийнято будівельні роботи на суму 41 041,00 грн та Ротмістрівською сільською радою здійснено оплату виконаних робіт на вказану суму. Однак, Смілянською місцевою прокуратурою встановлено, що роботи по капітальному ремонту ігрового дитячого майданчика по вул. Центральній в с. Куцівка Смілянського району Черкаської області не здійснено.

Щодо необхідності захисту інтересів держави в особі Ротмістрівської сільської ради прокурор вказує таке: не вжиття зазначеною сільською радою заходів щодо зобов`язання відповідача виконати договір підряду від 27.12.2018 № 38/18, зокрема, звернення із відповідним позовом; наявністю кримінального провадження №0000012 від 17.01.2019 по відповідному факту; не виконання зобов`язань за вказаним договором приводить до нераціонального та неефективного використання державних коштів, що не відповідає меті та принципам бюджетного процесу закріплених в Бюджетному кодексі України; не встановлення ігрового дитячого майданчика в с. Куцівка суттєво обмежує права дітей на активне дозвілля та повноцінний фізичний розвиток, унеможливлює проведення дітьми свого вільного часу з користю та на здорові умови перебування на свіжому повітрі, а також позбавляє дітей права на покращення фізичної підготовки.

2. Короткий зміст ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

Ухвалою Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 у даній справі, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 29.05.2019, повернуто Першому заступнику керівника Смілянської місцевої прокуратури позовну заяву і додані до неї документи на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України.

Ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції мотивовані тим, що враховуючи приписи статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 Господарського процесуального кодексу України, у даному випадку немає передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Ротмістрівської сільської ради через не доведення прокурором підстав представництва.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати ухвалу Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 29.05.2019 у даній справі та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга мотивована тим, що:

- оскаржувані судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, а саме, статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 4, 7, 53, 86 Господарського процесуального кодексу України;

- нездійснення захисту державних інтересів у даному випадку виявляється в усвідомленій пасивній поведінці - бездіяльності Ротмістрівської сільської ради, яка є уповноваженим органом по захисту відповідних інтересів у спірних правовідносинах та така бездіяльність стала підставою для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави;

- суди першої та апеляційної інстанцій, у порушення статті 86 Господарського процесуального кодексу України, дійшли помилкового висновку про відсутність виключних випадків для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", таким випадком є нездійснення органом місцевого самоврядування захисту порушених інтересів держави.

5. Доводи інших учасників справи

Учасники даної справи відзив на касаційну скаргу не надали, що відповідно до частини 3 статті 295 Господарського процесуального кодексу України не перешкоджає перегляду судових рішень.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

6. Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції

З урахуванням меж розгляду справи судом касаційної інстанції, визначених статтею 300 Господарського процесуального кодексу України, та згідно із компетенцією, визначеною законом, Верховний Суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

7. Джерела права й акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

Згідно із пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Частинами 1, 3 статті 4 Господарського процесуального кодексу України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Згідно із статтею 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, звертаючись до суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурором, а також зазначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Враховуючи викладене, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", визначив, що державні інтереси закріплюються, як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).

Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Враховуючи викладене, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17.

Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (частини 3, 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України, частина 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Суд першої інстанції, з яким погодилась апеляційна інстанція, повертаючи позовну заяву прокурора і доданої до неї документи, виходив з відсутності передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Ротмістрівської сільської ради через не доведення прокурором підстав представництва, оскільки доводи Першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури не містять правового обґрунтування для підстав звертатися до суду з вимогою про зобов`язання виконати умови договору №38/18 від 27.12.2018, а саме лише посилання у позовній заяві на те, що визначений прокурором позивач неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті.

Однак, суд касаційної інстанції вважає такі висновки передчасними, з огляду на таке.

Як вбачається, у позовній заяві Перший заступник керівника Смілянської місцевої наголошував та тому, що Фізичною особою-підприємцем Скічко Богданом Вікторовичем не було виконано зобов`язання за договором підряду від 27.12.2018 №38/18, хоча такі роботи вже були оплачені Ротмістрівською сільською радою. Про факт невиконання підрядником своїх зобов`язань за вказаним договором Ротмістрівській сільській раді було відомо (лист Ротмістрівської сільської ради від 14.03.2019 № 344/02-38, направлений до Смілянської місцевої прокуратури). Однак, Ротмістрівська сільська рада не вчинила жодних заходів щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, як-то, звернення до суду із відповідним позовом, звернення до підрядника з листами-претензіями тощо.

Суд касаційної інстанції зазначає, що сам факт незвернення до суду сільської ради з відповідним позовом, який би мав змогу захистити інтереси, зокрема, жителів територіальної громади, свідчить про те, що вказаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження. Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18.

Крім того, згідно з частиною 5 статті 162 господарського процесуального кодексу України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами 1, 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру": прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього кодексу про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення у разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були. Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

Згідно з частинами 1, 2, 5 статті 236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З огляду на наведене Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані судові рішення не відповідають у повній мірі зазначеним приписам процесуального законодавства, з огляду на передчасність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо повернення позовної заяви без попереднього залишення такого позову без руху та щодо відсутності передбачених законом виключних підстав для звернення Першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури до суду з даним позовом за захистом інтересів держави в особі Ротмістрівської сільської ради.

8. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Згідно із частиною 6 статті 310 Господарського процесуального кодексу України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області слід задовольнити частково, оскаржувані ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, та направити справу до суду першої інстанції зі стадії прийняття до розгляду позовної заяви Першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури.

9. Судові витрати

Оскільки у даному випадку суд касаційної інстанції не змінює рішення та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина 14 статті 129 Господарського процесуального кодексу України).

Керуючись статтями 300, 301, 304, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області задовольнити частково.

2. Ухвалу Господарського суду Черкаської області від 29.03.2019 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 29.05.2019 у справі № 925/315/19 скасувати.

3. Справу № 925/315/19 направити до Господарського суду Черкаської області зі стадії прийняття до розгляду позовної заяви Першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Ротмістрівської сільської ради до Фізичної особи - підприємця Скічка Богдана Вікторовича про зобов`язання виконати умови договору.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Н.М. Губенко

Судді О.А. Кролевець

В.І. Студенець