ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2019 року

м. Київ

Справа № 924/1201/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,

за участю секретаря судового засідання - Мазуренко М. В.

за участю представників:

прокуратури - Гришина Т. А.

позивача - не з`явилися

відповідача - не з`явилися

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного малого підприємства "Літмаш"

на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 08.05.2019 (головуючий Василишин А. Р., судді Бучинська Г. Б., Грязнов В. В.)

у справі № 924/1201/18

за позовом Першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради

до Приватного малого підприємства "Літмаш"

про стягнення 41 312,93 грн

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Перший заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради (далі - позивач, Рада) звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до Приватного малого підприємства «Літмаш» (далі - відповідач, ПМП "Літмаш") про стягнення з відповідача на користь позивача безпідставно збережених коштів в розмірі орендної плати в сумі 41 312,93 грн.

2. Аргументуючи позов, прокурор зазначає, що з моменту придбання нерухомого майна (27.06.2006р.) по вул. Геологів, 1/1 у місті Хмельницькому відповідач не оформив право користування (оренди) земельною ділянкою площею 637,3 кв.м відповідно до вимог законодавства, орендну плати за договором не сплачував, вимогу Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради про відшкодування збитків у розмірі 41 312,93 грн не виконав.

3. Таким чином, прокурор зазначає, що відповідач, не сплачуючи орендну плату за користування земельною ділянкою, за відсутності укладеного договору, збільшує вартість власного майна, а позивач втрачає належне йому майно (кошти від орендної плати), тобто відбувається факт безпідставного збереження (невиплата) орендної плати відповідачем за рахунок позивача. Вказані обставини, за твердженням прокурора, відповідно до положень статей 1212, 1214 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є підставою для стягнення з відповідача на користь позивача безпідставно збережених коштів в розмірі орендної плати в сумі 41 312,93 грн.

4. Аргументуючи своє звернення з позовом до суду, прокурор зазначив, що необхідність звернення прокурора з позовною заявою зумовлена потребою захистити інтереси держави, яка надала органам місцевого самоврядування право розпорядження землями територіальної громади в порядку та спосіб, які передбачені Земельним кодексом України. Таке звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання - оплатності користування землями комунальної власності.

5. Спірні правовідносини пов`язані зі сферою формування та виконання місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та в повному обсязі надходити кошти у вигляді орендної плати, що безпосередньо стосується прав та економічних інтересів територіальної громади міста Хмельницького. У зв`язку із цим, інтереси держави та позивача, який представляє відповідну територіальну громаду і здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження, повністю збігаються.

6. Прокурор посилається на пасивність поведінки уповноваженого суб`єкта владних повноважень - позивача, який усвідомлюючи порушення інтересів територіальної громади та маючи відповідні повноваження для їх захисту, впродовж тривалого часу до суду не звертався, у зв`язку з чим прокурор звернувся з цим позовом.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

7. Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019 позов залишено без розгляду.

8. Надаючи оцінку доводам прокурора щодо підстав представництва, суд першої інстанції зазначив, що сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

9. Суд першої інстанції надав оцінку поданому прокурором листу Управління земельних ресурсів і земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів від 31.08.2018 № 2593/02-12, у якому зазначені відомості про осіб, які користуються земельними ділянками територіальної громади без укладення договорів оренди і зазначив, що вказаний лист не свідчить про неналежне здійснення позивачем захисту інтересів територіальної громади, оскільки Рада проводила моніторинг правомірності використання земельних ділянок, а також аналітичне узагальнення здобутих в результаті моніторингу відомостей, а звернення у даному випадку до прокуратури з проханням звернутися до суду в інтересах Ради свідчить про те, що позивач вважає прокурора альтернативним суб`єктом звернення до суду який може замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави самостійно, що є неприпустимим.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

10. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 08.05.2019 ухвалу суду першої інстанції скасовано, справу передрано на розгляд до суду першої інстанції.

11. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, апеляційний господарський суд виходив з такого:

- прокурором заявлено до стягнення кошти за період з 01.06.2015 по 01.06.2018, відповідач користується земельною ділянкою ще з червня 2006 року, разом з тим, позивач, зважаючи на несплату відповідачем коштів за користування земельною ділянкою, окрім винесення рішення від 26.07.2018 № 567 (щодо затвердження акта нарахування збитків) не вчинив жодних дій з приводу звернення до суду з метою стягнення таких коштів у судовому порядку;

- внаслідок пасивних дій позивача поставлено під сумнів стягнення і повернення територіальній громаді (у разі прийняття судом рішення щодо підставності такого позову) коштів за період з 01.06.2015 по 31.12.2015, з огляду на норми законодавства щодо позовної давності;

- з метою спонукання Відповідача до сплати коштів, Позивач надіслав на адресу відповідача повідомлення від 30.07.2018 за № 2239/02-15 про необхідність сплати коштів в сумі 41 312,93 грн. Даний лист залишений відповідачем без відповіді, кошти не сплачені;

- учасниками справи не надано доказів на підтвердження вжиття позивачем після укладення договору купівлі-продажу у червні 2006 року заходів контролю за користування земельною ділянкою, а також доказів щодо ведення претензійно-позовної роботи з відповідачем;

- лист позивача від 31.08.2018 № 2593/02-12 вказує на бездіяльність позивача в питанні стягнення коштів на користь територіальної громади, адже саме звернення з даним листом до прокурора вказує на небажання позивача здійснювати свої повноваження;

- прокурор дотримався вимог частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення з цим позовом до суду. Зокрема прокурор повідомив про це позивача листом від 18.12.2018 № 82-60-18.

12. Таким чином, апеляційний господарський суд дійшов висновку про те, що позивач неналежним чином здійснює захист територіальної громади в даних правовідносинах (дії позивача вказують на бездіяльність даного органу в питанні подання позову щодо стягнення коштів), що в свою чергу вказує на підставність звернення прокурора, з огляду на приписи пункту 1 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Короткий зміст вимог касаційної скарги

13. Відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову апеляційного господарського суду і залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (узагальнено)

14. Висновок апеляційного господарського суду про нездійснення позивачем заходів щодо захисту інтересів територіальної громади у сфері оренди земельної ділянки комунальної власності спростовуються наявними в матеріалах справи доказами, зокрема актом обстеження земельної ділянки від 20.04.2018, актом визначення розміру збитків, заподіяних ПМП "Літмаш" від 21.06.2018 № 6, рішенням виконавчого комітету Ради від 26.07.2018 № 567 про затвердження актів визначення розміру збитків.

15. Матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що Рада не здійснює або неналежним чином здійснює повноваження щодо захисту інтересів територіальної громади (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 ККУ (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державного службовця, який займає посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

16. Законом чітко визначені підстави для звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави. Закінчення строку позовної давності для звернення до суду належного позивача не є обставиною для виникнення підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Позиція інших учасників справи, викладена у відзиві на касаційну скаргу

17. Прокурор і позивач не надали відзивів на касаційну скаргу, що відповідно до частини третьої статті 295 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій

18. Предметом судового розгляду у цій справі є позовні вимоги прокурора про стягнення безпідставно збережених коштів в розмірі орендної плати в сумі 41 312,93 грн.

19. Як встановлено судами, при зверненні з даним позовом в обґрунтування необхідності самостійного захисту інтересів держави прокурор вказав на тривалу бездіяльність позивача, яка полягала у невжитті останнім заходів із урегулювання спірних правовідносин у судовому порядку, що, на думку прокурора, свідчить про неналежний захист цим органом інтересів держави і територіальної громади.

20. Верховний Суд наголошує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).

21. Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005).

22. Пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з`ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у конкретній справі.

23. Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

24. У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

25. Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

26. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

27. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

27.1. "Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

27.2. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

27.3. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

28. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

29. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

30. Саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 19.03.2019 у справі № 910/2491/18.

31. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції апеляційний господарський суд зазначив, що прокурор звернувся з цим позовом після закінчення для позивача позовної давності по визначеному позивачем у розрахунку періоду стягнення коштів, а саме з 01.06.2015 по 31.12.2015, що ставить під сумнів стягнення коштів на користь територіальної громади за цей період. Також апеляційний господарський суд зазначив, що учасниками справи не надано доказів на підтвердження вжиття позивачем після укладення договору купівлі-продажу у червні 2006 року заходів контролю за користування земельною ділянкою, а також доказів щодо ведення претензійно-позовної роботи з відповідачем.

32. Разом з тим, як вірно зазначив суд першої інстанції, сама по собі обставина незвернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

33. У даній справі апеляційним судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади. Навпаки, обставини справи свідчать про вжиття позивачем заходів з метою спонукання до сплати безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати, зокрема суд апеляційної інстанції встановив, що Рада надіслала відповідачу повідомлення від 30.07.2018 №2239/02-15 про необхідність сплати коштів у сумі 41 312,93 грн.

34. Зазначаючи про пасивність поведінки позивача, суд апеляційної інстанції не спростував висновки місцевого господарського суду про те, що Рада вчиняла дії направлені на стягнення з відповідача коштів на користь територіальної громади (пункт 9 постанови), а також висновку про те, що звертаючи у даному випадку з позовом прокурор є альтернативних суб`єктом, який замінює належного суб`єкта владних повноважень.

35. Апеляційний господарський суд належним чином не спростував висновку суду першої інстанції про те, що надані прокурором докази не свідчать про з`ясування останнім фактичного стану правовідносин сторін до звернення з цим позовом до суду, що свідчило би про неналежне виконання Радою своїх функцій щодо захисту прав територіальної громади, або неможливість здійснення останньою такого захисту.

36. Одночасно Верховний Суд наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

37. З урахуванням вищенаведеного Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва інтересів держави, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.

38. З огляду на зазначене доводи касаційної скарги, викладені в пунктах 14-16 Постанови знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

39. За таких обставин, враховуючи встановленні статтею 300 ГПК України межі перегляду справи судом касаційної інстанції, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а законна та обґрунтована ухвала суду першої інстанції - залишенню в силі. У зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 312, 314, 315, 317 ГПК України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Приватного малого підприємства "Літмаш" задовольнити.

2. Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 08.05.2019 скасувати, ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019 у справі № 924/1201/18 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий О. В. Случ

Судді Н. О. Волковицька

С. К. Могил