ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2019 року

м. Київ

Справа № 914/1839/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,

за участю секретаря судового засідання - Мазуренко М. В.

за участю представників:

прокуратури - Гришина Т. А.

позивача - Бригарда О. С .

відповідача - не з`явилися

третьої особи - не з`явилися

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області

на ухвалу Господарського суду Львівської області від 02.04.2019 (головуючий суддя Гоменюк З. П., судді Рим Т. Я., Синчук М. М.)

і постанову Західного апеляційного господарського суду від 27.05.2019 (головуючий суддя Мирутенко О. Л., судді Матущак О. І., Якімець Г. Г.)

у справі № 914/1839/18

за позовом Першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Львівської обласної державної адміністрації

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Моріон +"

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Підгірцівська сільська рада

про розірвання договору земельної ділянки та повернення земельної ділянки

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Перший заступник керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Львівської обласної державної адміністрації (далі - позивач, Львівська ОДА) звернувся до Господарського суду Львівської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Моріон +" (далі - відповідач, ТОВ "Моріон +") про розірвання договору оренди земельної ділянки; повернення земельної ділянки.

2. Позовні вимоги аргументовано невиконанням відповідачем вимог земельного законодавства та умов договору оренди земельної ділянки б/н від 02.07.2015, укладеного між Львівською ОДА і ТОВ "Моріон +", в частині сплати орендної плати за земельну ділянку яка знаходиться за межами населеного пункту на території Підгірцівської сільської ради, кадастровий номер :07:00:0101, площею 7,4321 га, що призвело до порушення інтересів держави.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Ухвалою Господарського суду Львівської області від 02.04.2019, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 27.05.2019, позов залишено без розгляду.

4. Судові рішення аргументовано тим, що Львівська ОДА в особі якої в інтересах держави звернувся прокурор з цим позовом до суду, має підстави та можливість для самостійного захисту своїх прав і інтересів у господарських правовідносинах з відповідачем, а прокурор не надав належних доказів неможливості здійснення такого захисту. Суди дійшли висновку, що у даній справі немає передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а твердження прокурора, що Львівська ОДА неналежним чином здійснює захист своїх прав, є безпідставним.

5. Крім того, суди зазначили, що прокурор і позивач не довели факт систематичної несплати та існування заборгованості саме за земельною ділянкою з кадастровим номером :07:00:0101 площею 7,4321 га, оскільки податковий борг з орендної плати за землю ДФС визначений із врахуванням чотирьох договорів оренди земельних ділянок, а саме: договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером :07:000:0105 площею 0,4399 га, договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером :07:000:0111 площею 4,1000 га, договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером :07:000:0108 площею 0,4381 га та договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером :07:00:0101 площею 7,4321 га, яка 03.04.2018 поділена на три земельні ділянки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Заступник прокурора Львівської області подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, постанову суду апеляційної інстанції, прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (узагальнено)

7. Прокурор зазначає, що при прийнятті оскаржуваних рішень суди попередніх інстанцій неправильно застосовали норми матеріального права (статтю 131-1 Конституції України, частину третю статті 23 Закону України "Про прокуратуру") та порушили норми процесуального права (частину третю статті 53, статті 226, 236, 275, 278 ГПК України).

8. На думку прокурора, нездійснення захисту державних інтересів у даному випадку виявляється в усвідомленій пасивній поведінці - бездіяльності Львівської ОДА, яка є уповноваженим органом щодо захисту відповідних інтересів у спірних правовідносинах і така бездіяльність стала підставою для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави.

9. Скаржник зазначає, що прокуратура вчиняла ряд заходів з метою надання можливості позивачу самостійно звернутися з даним позовом до суду, зокрема на виконання завдання Прокуратури Львівської області від 15.06.2018 № 05/1-407вих-18-172окв Стрийською місцевою прокуратурою подавалися запити до Львівської ОДА (від 27.08.2018 № 05-48-3085вих-18), Стрийської районної державної адміністрації (далі - Стрийська РДА), як уповноваженого органу на укладення договорів оренди землі, згідно з розпорядженням Львівської ОДА від 12.12.2014 № 711/0/5-14 ( від 27.06.2018 № 05-48-2366), Головного управління Державної фіскальної служби у Львівській області (27.07.2018) щодо отримання копій договорів оренди, інформації щодо розміру і періоду заборгованості, податкові декларації тощо, в тому числі щодо ТОВ "Моріон +", однак протягом трьох місяців позивач не звернувся до суду, як уповноважений орган щодо захисту інтересів держави, у зв`язку з чим вказані обставини стали підставою для звернення органів прокуратури до суду.

10. Прокурор зазначає, що Стрийська РДА також не вчиняла жодних заходів щодо припинення порушень договору оренди земельної ділянки і листом від 12.07.2018 № 02-18/280 звернулася до Стрийської місцевої прокуратури з метою вжиття представницьких заходів відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

11. Прокурор зазначає, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" він наділений повноваженнями на здійснення представництва інтересів держави в суді у разі, зокрема нездійснення уповноваженим органом захисту порушених інтересів держави, а тому не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що оскільки прокурор не є стороною договору оренди земельної ділянки, то в спорах даної категорії він не може бути позивачем або ініціювати такий позов без письмової згоди на це однієї із сторін договору.

12. Прокурор посилається на те, що вірно визначив предмет позову - розірвання договору оренди земельної ділянки від 02.07.2015, укладеного між Львівською ОДА і ТОВ "Моріон +" і зобов`язання повернути земельну ділянку кадастровий номер :07:00:0101 площею 7,4321 га, оскільки в Державний реєстр речових прав на нерухоме майно станом на час подання позову і на даний час внесено лише відомості про спірну земельну ділянку.

Позиція інших учасників справи, викладена у відзиві на касаційну скаргу

13. Інші учасники справи не надали відзивів на касаційну скаргу, що відповідно до частини третьої статті 295 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.

14. 22.10.2019 від Виконавчого комітету Підгірцівської сільської ради надійшло клопотання про залучення доказів у якому останній просить долучити до справи № 914/1839/18 вказану у клопотанні інформацію, як доказ про те, що розірвання договору оренди земельної ділянки площею 7,4321 га з ТОВ "Моріон +" негативно вплине на соціально-економічний і культурний розвиток сіл Підгірцівської сільської ради.

Розглянувши вказане клопотання, колегія суддів зазначає, що викладена в ньому інформація не була предметом розгляду в судах попередніх інстанцій, а відтак не може бути прийнята до уваги Верховним Судом в силу приписів статті 300 ГПК України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій

15. Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

16. В обґрунтування заявлених позовних вимог прокурор посилається на те, що за ТОВ "Моріон +" станом на 20.08.2018 рахується заборгованість з орендної плати за землю у сумі 290 780,89 грн за договорами оренди чотирьох земельних ділянок державної власності на території Підгірцівської сільської ради, у тому числі за оренду земельної ділянки кадастровий номер :07:00:0101 площею 7,4321 га, що є порушенням істотних умов договору оренди землі і відповідно до приписів частини першої статті 782 Цивільного кодексу України, пункту "д" частини першої статті 141 Земельного кодексу України підставою для розірвання договору оренди і повернення земельної ділянки орендодавцеві.

17. Як зазначає прокурор, систематична несплата відповідачем орендної плати за землю до бюджету територіальної громади Підгірцівської сільської ради порушує економічні інтереси держави, а Львівська ОДА як сторона за договором оренди земельної ділянки позбавлена можливості ефективно та виключно в державних інтересах розпоряджатися земельною ділянкою державної власності.

18. Прокурор вказує, що Львівська ОДА як орган наділений повноваженнями із розпорядження земельними ділянками державної власності не вжила цивільно-правових заходів щодо розірвання спірного договору оренди земельної ділянки кадастровий номер :07:00:0101 площею 7,4321 га і не ініціювала питання щодо повернення спірної земельної ділянки у своє розпорядження.

19. За змістом частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Відповідно до пункту третього частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

21. Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

22. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

23. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

24. Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

25. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

26. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17).

27. Як убачається зі змісту позовної заяви, прокурор, звертаючись із позовом про розірвання договору оренди землі, наголошував, що порушення інтересів держави полягає у несплаті відповідачем орендної плати за земельну ділянку до бюджету територіальної громади та позбавляє територіальну громаду села отримання стабільного та своєчасного доходу у вигляді орендної плати (одного із основних джерел наповнення місцевого бюджету), що, зокрема, ослаблює фінансову основу місцевого самоврядування, порушує економічні інтереси держави. Таким чином, на думку прокурора, у зазначеному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес.

28. Водночас, пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

29. Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

30. Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

31. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічну правову позицію викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду у справах № 924/1237/17 і № 822/1169/17.

32. У позовній заяві прокурор зазначав, що невжиття Львівською ОДА заходів щодо захисту інтересів держави є підставою для захисту цих прав органами прокуратури шляхом представництва інтересів у суді.

33. Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

34. Як вірно вказали суди попередніх інстанцій, саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що органи, уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснюють відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

35. Суди попередніх інстанцій зазначили, що прокурор на надав, а відповідно матеріали справи не містять доказів того, що Львівська ОДА не має можливості самостійно захистити права у наведеному випадку, як і не доведено прокурором неналежності здійснення такого захисту.

36. Доводи скаржника, викладені у пунктах 7, 8 постанови спростовуються наведеним вище.

37. Колегія суддів не приймає до уваги доводи скаржника, викладені у пункті 9 цієї постанови, оскільки завдання Прокуратури Львівської області від 15.06.2018 № 05/1-407вих-18-172окв прокурор долучив лише до матеріалів касаційної скарги, а інші документи, на які посилається прокурор відсутні у матеріалах справи.

38. Верховний Суд відхиляє доводи скаржника, викладені у пункті 10 постанови, оскільки у даній справі прокурор визначив уповноваженим суб`єктом владних повноважені і, відповідно позивачем Львівську ОДА, а не Стрийську РДА.

39. Щодо доводів скаржника, викладених у пункті 12 постанови, то вони колегією суддів відхиляються, оскільки по суті зводяться до вимог про переоцінку доказів та встановлення інших обставин справи, що виходить за межі перегляду справи судом касаційної інстанції (стаття 300 ГПК).

40. Доводи прокурора, викладені у пункті 11 постанови не можуть бути підставою для скасування оскаржуваних судових рішень, оскільки не спростовують висновків судів про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

41. Відповідно до частини третьої статті 304 ГПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.

42. Згідно з частиною першою статті 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

43. За змістом пункту 1 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

44. Звертаючись із касаційною скаргою, заявник не спростував висновків попередніх судових інстанцій про наявність підстав для залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України та не довів порушення норм процесуального права чи неправильного застосування норм матеріального права.

45. За таких обставин касаційна інстанція вважає за необхідне касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення, а ухвалу Господарського суду Львівської області від 02.04.2019 і постанову Західного апеляційного господарського суду від 27.05.2019 - без змін.

Розподіл судових витрат

46. Оскільки суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін оскаржувані судові рішення, відповідно до статті 129 ГПК України судові витрати необхідно покласти на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення.

2. Ухвалу Господарського суду Львівської області від 02.04.2019 і постанову Західного апеляційного господарського суду від 27.05.2019 у справі № 914/1839/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий О. В. Случ

Судді Н. О. Волковицька

С. К. Могил