УХВАЛА

16 жовтня 2019 року

м. Київ

Справа № 912/2385/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Кондратова І.Д. - головуючий, судді -Баранець О.М., Ткач І.В.,

за участю секретаря судового засідання Півень А.Л.,

представників учасників справи:

прокурора - Насадчук Ж.Д.,

відповідача 1 - Макаров С.О. (адвокат),

розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали касаційної скарги Заступника прокурора Дніпропетровської області

на постанову Центрального апеляційного господарського суду

(головуючий - Кощеєв І.М., судді - Кузнецова І.Л., Широбоков Л.П.)

від 21.05.2019

у справі за позовом Заступника керівника Олександрійської місцевої прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі:

1. Устинівської районної державної адміністрації Кіровоградської області,

2. Східного офісу Державної аудиторської служби України

до 1.Товариства з обмеженою відповідальністю "Укртранссервіс-груп",

2. Відділу освіти, молоді та спорту Устинівської районної державної адміністрації

про визнання недійсними додаткових угод та стягнення 90 577,26 грн,

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог.

1.1. Заступник керівника Олександрівської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Кіровоградської області з позовом в інтересах держави в особі Устинівської районної державної адміністрації Кіровоградської області (надалі - Устинівська РДА) та Східного офісу Державної аудиторської служби України (надалі - Східний офіс Держаудитслужби) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Укртранссервіс-груп" (надалі - ТОВ "Укртранссервіс-груп") та Відділу освіти, молоді та спорту Устинівської районної державної адміністрації.

1.2. Прокурор просив визнати недійсними додаткову угоду за № 1 від 24.10.2017, додаткову угоду за № 2 від 24.10.2017, додаткову угоду за № 3 від 24.10.2017, додаткову угоду за № 4 від 15.11.2017 до договору № 17-91 про постачання природного газу від 23.10.2017, укладеного між відповідачами, а також стягнути з ТОВ "Укртранссервіс-груп" (61145, Харківська область, м. Харків, вул. Космічна, 21, офіс 1002; код ЄДР 39869593) на користь бюджету (р/р 0210 ГУДКСУ в Кіровоградській області, код ЄДР 02144186, МФО 823016) надмірно сплачені грошові кошти у розмірі 90 577,26 грн.

1.3. В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що оспорювані додаткові угоди суперечать пункту 2 частини 4 статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки вони укладені без належного підтвердження коливання цін на ринку природного газу в період виконання умов договору, що в свою чергу спричинило державі збитки у виді надмірно сплачених грошових коштів у сумі 90577,26 грн;

1.4. В позовній заяві позивач зазначив наступне обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора:

1.4.1. у цьому випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес. Порушенням інтересів держави є те, що Відділ освіти, молоді та спорту Устинівської РДА порушив вимоги чинного законодавства, принципи максимальної економії та ефективності, недискримінації учасників, які призвели до безпідставної заміни істотних умов договору та зростання ціни за одиницю товару, покладення на бюджетну установу економічно невигідних зобов`язань щодо витрачання бюджетних коштів. Порушення процедури державних закупівель та укладення відповідних додаткових угод унеможливлює раціональне та ефективне використання і створило загрозу інтересам держави;

1.4.2. органами, уповноваженими державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (позивачами у справі) є Устинівська РДА - орган виконавчої влади, уповноваженим державою у сфері реалізації державної політики у галузі освіти, контролю за додержанням законодавства з питань науки, освіти та культури, а також Східний офіс Держаудитслужби - орган уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах на території Кіровоградської області;

1.4.3. прокурором перед поданням позову направлено повідомлення Устинівській РДА та Східному офісу Держаудитслужби про здійснення представництва інтересів держави прокурором.

2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції.

2.1. Рішенням Господарського суду Кіровоградської області від 18.01.2019 позовні вимоги Заступника керівника Олександрійської місцевої прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Устинівської районної державної адміністрації Кіровоградської області, Східного офісу Державної аудиторської служби України до ТОВ "Укртранссервіс-груп" та Відділу освіти, молоді та спорту Устинівської РДА про визнання недійсними додаткових угод до договорів про постачання природного газу, укладених між ТОВ "Укртранссервіс-груп" та Відділом освіти, молоді та спорту Устинівської РДА, та стягнення 90 577,26 грн задоволено повністю.

2.2. Суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорювані додаткові угоди до договору про постачання природного газу є такими, що суперечать вимогам пункту 2 частини четвертої статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки вказаними додатковими угодами збільшено ціну на природний газ в межах 10% кожного разу по кожній окремій угоді, та відповідно, зменшено кількість природного газу, за рахунок чого дотримано загальну ціну договору, водночас сторонами не підтверджено коливання ціни на природний газ в період виконання договору, а при укладенні додаткової угоди № 4 від 15.11.2017 порушено визначену Законом граничну межу зміни ціни товару - 10%.

2.3. Одночасно, суд першої інстанції зазначив, що у даному випадку прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, законності у сфері публічних закупівель; правильно визначив позивачів, якими є Устинівська РДА - орган виконавчої влади, уповноважений державою у сфері реалізації державної політики у галузі освіти, контролю за додержанням законодавства з питань науки, освіти та культури та Східний офіс Державної аудиторської служби України - орган уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах на території Кіровоградської області. Прокурор підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави у справі, оскільки позивачі не вжили заходів для усунення порушень Закону України "Про публічні закупівлі" та оскарження відповідних додаткових угод, і до звернення до господарського суду з цим позовом у порядку частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор попередньо письмово повідомив Східний офіс Держаудитслужби та Устинівську РДА про наявність підстав для представництва в суді.

2.4. Суд першої інстанції також зазначив, що надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. В обґрунтування такого висновку суд першої інстанції послався на правову позицію, що викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи N 806/1000/17.

2.5. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 21.05.2019 апеляційну скаргу ТОВ "Укртранссервіс-груп" задоволено частково, рішення Господарського суду Кіровоградської області від 18.01.2019 у справі № 912/2385/18 скасовано та прийнято нове рішення про залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України, який визначає, що суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

2.6. Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що апеляційним судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Східним офісом Держаудитслужби та Устинівською РДА, які є самостійними юридичними особами з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави, пов`язаних із раціональним та ефективним використанням державних коштів. Сама по собі обставина не звернення позивачів з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

2.7. При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону ( наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість ); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

2.8. В обґрунтування вищенаведених висновків суд апеляційної інстанції послався на правові висновки Верховного Суду, зокрема в постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

3. Короткий зміст вимог касаційних скарг. Узагальнені доводи осіб, які подали касаційні скарги та виклад позиції інших учасників справи.

3.1. У касаційні скарзі прокурор, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права і неправильне застосування норм матеріального права, просить постанову Центрального апеляційного господарського суду від 17.04.2019 скасувати і залишити в силі рішення Господарського суду Кіровоградської області від 18.01.2019.

3.2. Прокурор вказує на те, що питання про наявність у прокурора права заявляти у позові конкретну матеріально-правову вимогу в інтересах визначеного позивача, або правильність обраного ним способу захисту у конкретних правовідносинах не свідчить про відсутність у прокурора самої процесуальної можливості (процесуальної дієздатності) звертатися з позовом до господарського суду та не може бути підставою для застосування наслідків, передбачених пунктом 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

3.3. Окрім того, прокурор вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо відсутності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави через ненадання останнім доказів бездіяльності уповноважених органів (позивачів). На думку прокурора, відповідно до чинного законодавства не встановлено переліку доказів, які він повинен надати до суду на підтвердження нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави відповідним суб`єктом владних повноважень, а наявність повноважень в органу державної влади та свідоме ігнорування їх виконання може вважатися нездійсненням захисту інтересів держави. В обґрунтування цих доводів касаційної скарги прокурор посилається на постанову Верховного Суду від 16.04.2019 у справі № 910/3486/18, в якій суд касаційної інстанції зазначив, що "представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів".

3.4. Інші учасники справи відзив на касаційну скаргу не подали.

4. Позиція Верховного Суду

4.1. Згідно зі статтею 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

4.2. Відповідно до частини 5 статті 302 Господарського процесуального кодексу України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

4.3. Відповідно до частини 4 статті 303 Господарського процесуального кодексу України про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 302 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 302 цього Кодексу.

4.4. Під час передачі справ як таких, що містять виключну правову проблему, на розгляд Великої Палати Верховного Суду, касаційним судам належить обґрунтовувати відсутність, суперечливість, неповноту, невизначеність (неясність, нечіткість) та неефективність правового регулювання охоронюваних прав, свобод й інтересів та неефективність існуючого їх правового захисту, в тому числі внаслідок неоднакової судової практики. Кількісний ілюструє той факт, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності. За якісним критерієм виключна правова проблема полягає, зокрема, у відсутності сталої судової практики, необхідності застосування інституту аналогії, необхідності здійснення судового тлумачення норм закону. За своєю правовою природою виключна правова проблема має зачіпати фундаментальні (конституційні, конвенційні) права та свободи (ухвала Великої Палати Верховного Суду від 12.08.2019 року у справі № 175/3057/17-к).

4.5. Перевіривши матеріали справи, вивчивши касаційну скаргу та вислухавши пояснення учасників справи, колегія суддів дійшла висновку про необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки у даній справі існує виключна правова проблема, яка має значення для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики щодо підстав здійснення представництва інтересів держави в суді прокурором, виходячи з наступного.

4.6. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі (абзац четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

4.7. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року N 1401-VIII, який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України були внесені зміни, зокрема Конституцію доповнено статтею 1311 згідно із якою в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3).

4.8. Відповідно до частини 3 статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

4.9. Зокрема, правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року N 1697-VII, який набрав чинності 15 липня 2015 року.

4.10. Питання представництва інтересів держави прокурором в суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч. 1). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (ч. 3). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 ч. 4). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (ч. 7).

4.11. Слід звернути увагу, що зміст статті 23 Закон України "Про прокуратуру" як до, так і після набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" не змінювався, незважаючи на те, що конституційна норма змінилася. До внесення відповідних змін питання повноважень прокуратури регулювалися нормою статті 121, яка зокрема, визначала, що прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Тобто, було "у випадках, визначених законом" стало "у виключних випадках і в порядку, що визначені законом".

4.12. На думку колегії суддів, закріплені законодавством умови та випадки, коли прокурор має право здійснювати представництво в суді законних інтересів держави ("якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень"), неможна назвати виключним випадком, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні, про що свідчить й неоднозначна та різна судова правозастосовча практика. Наведене підтверджує, що справа містить виключну правову проблему.

4.13. Так, у постанові від 07.12.2018 року у справі № 924/1256/17 колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду викладений правовий висновок, що:

4.13.1. "З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

4.13.2. Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункту 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

4.13.3. Участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (частин 3, 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України, частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

4.13.4. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який відсутній або всупереч вимог закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

4.13.5. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для такого представництва".

4.14. Отже, в цій справі колегія суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду дійшла висновку, що для підтвердження судом підстав для представництва прокурором інтересів, прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом.

4.15. Колегія суддів враховує, що цей висновок Велика Палата Верховного Суду конкретизувала у постанові від 26.06.2019 року у справі № 587/430/16-ц стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Але зауважує, що у цій справі, що переглядається, на відміну від справи № 587/430/16-ц, розглядається питання наявності підстав для представництва інтересів держави прокурором в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

4.16. У подальшому Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у постанові від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17 зробив висновок, що "саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо)". Аналогічні висновки були зроблені у наступних постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 06.02.2019 року у справі № 927/246/18 (пункт 30), від 16.04.2019 у справі № 925/650/18 (пункт 51), від 17.04.2019 у справі № 923/560/18 (пункт 35), від 18.04.2019 року у справі № 913/299/18 (пункт 7.16), від 13.05.2019 року у справі № 915/242/18 (пункт 7.16), а також у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10.10.2019 року у справі № 0440/6738/18 (пункт 25).

4.17. Про необхідність обґрунтування судом та з`ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду зазначено також і в рішеннях Верховного Суду у складі колегії суддів інших касаційних судів (пункт 24 постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10.10.2019 року у справі № 0440/6738/18; пункт 34 постанови від 03.10.2019 у справі №802/4083/15-а; від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 07.12.2018 у справі №924/1256/17 та інші; постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 25.09.2019 у справі № 201/5279/16; від 04.09.2019 року № 372/1688/17-ц; від 04.09.2019 у справі № 448/764/17 та інші).

4.18. У постанові Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21.08.2019 року у справі №802/1873/17-а зроблено висновок, що "неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави" (пункт 40).

4.19. Про те, що на прокуратуру покладається обов`язок щодо обґрунтування необхідності такого втручання з метою недопущення свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов`язань тощо зазначає також Конституційний Суд України (абзац 9 пункт 2.2 мотивувальної частини рішення від 05.06.2019 N 4-р(II)/2019 у справі N 3-234/2018(3058/18) за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів").

4.20. Водночас, у постанові від 16.04.2019 у справі № 910/3486/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зробив висновок, що "представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів" (пункт 5.6). У подальшому цей висновок був відображений у постановах судів апеляційної інстанції різних юрисдикцій (постанови колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ Львівського апеляційного суду від 01.10.2019 року у справі № 441/702/19, від 16.09.2019 у справі № 441/821/19, постанова колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ Харківського апеляційного суду від 18.06.2019 року у справі № 626/482/19-ц).

4.21. У постанові від 21.03.2019 року у справі № 910/3486/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зробив висновок, що проведення процедури державних закупівель та укладення договору із порушенням законодавства порушує інтереси держави у сфері контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів, а дотримання у цій сфері суспільних відносин законодавства становить суспільний інтерес, тому захист такого інтересу відповідає функціям прокурора. Водночас, обставини щодо з`ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, у цій справі судом касаційної інстанції не перевірялися.

4.22. Таким чином, у даній справі слід вирішити питання, чи зобов`язаний прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі, окрім обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, обґрунтовувати також визначені законом підстави для звернення до суду прокурора шляхом: 1) додання до позовної заяви суду доказів, які підтверджують, що захист законних інтересів держави не здійснюється, зокрема, доказів здійснення передбачених законом дій щодо порушення прокурором відповідного провадження у разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурором; 2) обґрунтування та доведення суду причини, через які захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Чи достатньо у такому разі самого лише посилання в позовній заяві прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття позову прокурора до розгляду?

4.23. Окрім того, існує також інше питання, що потребує правового висновку, щодо наслідків, якщо судом після відкриття провадження у справі за результатами розгляду справи буде встановлено відсутність підстав для представництва інтересів держави в суді (прокурор не обґрунтовував, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, недотримання прокурором процедури, що передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

4.24. Так, відповідно до частини 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. Зокрема, відповідно до пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

4.25. Наслідки, визначені статтею 174 цього Кодексу, настають, якщо суд встановить відсутність підстави для звернення до відкриття провадження судом. Разом з тим, у Кодексі чітко не врегульовано, чи має суд право (обов`язок) перевіряти наявність (відсутність) таких підстав після відкриття і відповідно, які ж правові наслідки, якщо відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави встановлені судом після відкриття провадження у справі. Існування такої прогалини не сприяє забезпеченню єдності судової практики, тому її усунення матиме істотне значення для формування судової практики.

4.26. Аналіз судової практики щодо цього питання свідчить, що вона не є однаковою. Так у постанові від 06.02.2019 року у справі № 927/246/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зробив висновок, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті (пункт 33). І відсутність законних підстав для представництва прокурором інтересів держави, свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України. Аналогічні висновки щодо необхідності залишення у такому випадку позову прокурора без розгляду сформульовані у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18, від 17.04.2019 у справі № 916/641/18, від 31.07.2019 у справі № 916/2914/18, від 03.04.2019 у справі № 909/63/18, від 19.03.2019 у справі № 909/63/18, від 26 лютого 2019 року у справі № 920/284/18.

4.27. Водночас, існує також інша судова практика, зокрема, у постанові від 19.02.2019 у справі № 925/226/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, керуючись положеннями пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (суд залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано), погодився із судом апеляційної інстанції, який "встановив, що прокурором у зверненні з позовом до суду не зазначено причин неможливості здійснення позивачем, який є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку, дійшов неспростовного висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції, яким закінчено розгляд справи та необхідність залишення позову прокурора в інтересах держави в особі ради без розгляду".

4.28. Окрім того, у деяких випадках суд касаційної інстанції зазначає про необхідність ухвалення рішення про відмову у задоволенні позову, якщо прокурор не обґрунтував підстав представництва інтересів держави в особі позивачів в суді. Так у постанові від 17.04.2019 у справі № 923/560/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду дійшов висновку про скасування ухвали про залишення позову без розгляду, що була постановлена судом першої інстанції на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України, зазначивши, що "з`ясувавши обставини (відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі позивачів у даній справі), судам слід було відмовити у позові, а не залишати позов без розгляду". Аналогічні висновки були сформульовані у постанові від 10.04.2019 у справі № 909/569/18. У цій справі Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зазначив, що "прокурор у цій справі звернувся в інтересах особи, яка не має статусу позивача у справах щодо оскарження процедур закупівлі проведених відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі", господарські суди правомірно відмовили в задоволенні позову". При цьому колегія суддів враховувала правову позицію, викладену у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 (у цій справі суд касаційної інстанції також погодився з висновками судів про необхідність відмовляти у задоволенні позову у такому випадку).

4.29. У судах іншої юрисдикції також виникають проблемні питання щодо визначення правових наслідків. Так у постанові Апеляційного суду Черкаської області від 18 червня 2019 року у справі № 22-ц/793/1011/19 зазначено, що "залишати позовну заяву без розгляду з підстав, передбачених пункту 1 частини 1 статті 257 ЦПК України, суд вправі, якщо її заявлено особою, яка не може особисто здійснювати цивільні процесуальні права та виконувати свої обов`язки в суді, що в даній справі не має місця, адже позивач - Черкаська місцева прокуратура в особі відповідної посадової особи (заступника керівника), вправі мати та здійснювати процесуальні обов`язки під час розгляду цивільних справ. Апеляційний суд приходить до висновку про те, що суд першої інстанції помилково вказав про відсутність в прокуратури цивільної процесуальної дієздатності одночасно аргументувавши це відсутністю у прокуратури права на позов, що є різними за змістом правомочностями".

4.30. Таким чином, на нашу думку, у цій справі є також інші питання, які становить виключну правову проблему і мають бути вирішені Великою Палатою Верховного Суду. По-перше: чи свідчить відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави про відсутність процесуальної дієздатності. По-друге: які правові наслідки, якщо суд після відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, встановить відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави з таким позовом.

4.31. Отже, наведене свідчить про те, що механізм реалізації права прокурора подавати позови до суду в інтересах держави є недосконалим та неоднозначним, що, на думку колегії суддів, може становити порушення принципу юридичної визначеності, який, як зазначав раніше Конституційний Суд у своїх рішеннях, є складовою конституційного принципу верховенства права, який вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017, абзац шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року N 6-р/2019). Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеційська Комісія) у Доповіді "Верховенство права", схваленій на 86-му пленарному засіданні, яке відбулося 25 - 26 березня 2011 року, також зазначала, що однією зі складових принципу верховенства права є юридична визначеність, яка є істотно важливою для питання довіри до судової системи та верховенства права. У цій доповіді також вказано, що юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (пункти 44, 46).

4.32. Вирішення Великою Палатою Верховного Суду поставленої у цій справі правової проблеми сприятиме забезпеченню єдності судової практики, дотриманню принципу верховенства права, складовою якої є юридична визначеність, та принципу пропорційності, тобто, розумного балансу між приватними й публічними інтересами.

Керуючись статтями 233, 234, 235, 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду

У Х В А Л И В:

1. Справу № 912/2385/18 разом із касаційною скаргою Заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.05.2019 передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

2. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та не підлягає оскарженню.

Головуючий І. Кондратова

Судді О. Баранець

І. Ткач