ПІВДЕННО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
_____________________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2019 року м. ОдесаСправа № 916/2052/19
Південно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Діброви Г.І.

суддів: Разюк Г.П., Колоколова С.І.

розглянувши апеляційну скаргу в порядку письмового провадження Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса

на ухвалу Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 року, м. Одеса, суддя Мостепаненко Ю.І.

у справі № 916/2052/19

за позовом Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса

до відповідача Громадської організації ОТРАДА, м. Одеса

про розірвання договору оренди земельної ділянки та зобов`язання повернення земельної ділянки вартістю 160 570 368 грн., -

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та ухвали суду першої інстанції.

В липні 2019 року Заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса звернувся до Господарського суду Одеської області з позовною заявою до Громадської організації ОТРАДА, м. Одеса, в якій просив суд розірвати договір оренди земельної ділянки, загальною площею 5,1072 га, яка розташована на території Таїровської селищної ради за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, смт. Таїрове, вул. Рибпортівська, 100, укладений між Таїровською селищною радою та Громадською організацією Отрада 20.06.2006 рjre та зареєстрований у Книзі реєстрації договорів оренди землі по Таїровській селищній раді за № 14; зобов`язати Громадську організацію Отрада повернути Таїровській селищній раді Овідіопольського району Одеської області земельну ділянку, загальною площею 5,1072 га, яка розташована на території Таїровської селищної ради за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, смт. Таїрове, вул. Рибпортівська, 100; а також відшкодувати прокуратурі суму сплаченого судового збору.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 20.06.2005 року між Таїровською селищною радою Овідіопольського району Одеської області та Громадською організацією Отрада укладено договір оренди земельної ділянки, загальною площею 5,1072 га, що знаходиться в районі узбережжя Чорного моря (територія Таїровської селищної ради за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, смт. Таїрове, вул. Рибпортівська, 100), відповідно до п. 8.1. якого орендарю заборонено зводити на земельній ділянці або її окремій частині будь-які капітальні будівлі та споруди, крім тимчасових будівель та споруд для зберігання катерів та човнів і відпочинку рибалок-любителів. Разом з тим, прокуратурою Одеської області встановлено, що на зазначеній земельній ділянці членами Громадської організації ОТРАДА, всупереч вимог чинного законодавства та умов договору оренди земельної ділянки від 20.06.2006 року № 14, зведено ряд самочинно збудованих об`єктів, що свідчить про недотримання відповідачем умов договору в зв`язку з чим договір підлягає розірванню.

Ухвалою Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 року у справі №916/2052/19 (суддя Мостепаненко Ю.І.) позовну заяву Заступника прокурора Одеської області, подану в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області повернуто без розгляду.

Ухвала мотивована тим, що прокурор, звертаючись з позовом до суду, в порушення приписів ч. 3, 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України, не навів наявності у нього повноважень на звернення з позовом, не вказав обставин, за наявності яких він прийшов до висновку про бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо спірних правовідносин, одне лише посилання на невжиття позивачем заходів без наведення на підтвердження такого доказів не є підставою для звернення прокурора з даним позовом, оскільки заступником прокурора необґрунтовано неможливість Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області самостійно звернутися до суду, у випадку наявності порушення прав та охоронюваних інтересів держави у сфері, яка відноситься до повноважень органу місцевого самоврядування, а також не надано належних доказів, відповідно до вимог процесуального закону, в підтвердження того, що Таїровська селищна рада не здійснює або неналежно здійснює свої повноваження (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вироку суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо), в зв`язку з чим, дійшов висновку про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави та на підставі п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України повернув позовну заяву.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та узагальнені доводи особи, яка подала апеляційну скаргу, узагальнені доводи та заперечення інших учасників справи.

Заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса з ухвалою суду першої інстанції не погодився, тому звернувся до Південно-західного апеляційного господарського суд із апеляційною скаргою, в якій просив суд ухвалу Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 року у справі № 916/2052/19 про повернення позовної заяви скасувати, справу № 916/2052/19 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції, а також відшкодувати прокуратурі судовий збір за апеляційний перегляд ухвали.

Апеляційна скарга мотивована тим, що оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема ст. 53 Господарського процесуального кодексу України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру», а висновки суду не відповідають обставинам справи.

Зокрема, скаржник зазначає, що судом безпідставно не прийнято до уваги, що у даному випадку прокурор набув право на представництво, оскільки «при використанні земельної ділянки територіальної громади Таїровської селищної ради, встановлено порушення інтересів держави, а уповноважений орган, у свою чергу, не вжив заходів до їх захисту, у тому числі засобами цивільно-правового реагування». В свою чергу, підставою для звернення прокуратури області до суду з даною позовною заявою з метою представництва відповідних інтересів держави в суді послугувало нездійснення захисту таких інтересів уповноваженим органом - Таїровською селищною радою Овідіопольського району Одеської області.

Так, на підтвердження факту того, що Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області не вчиняла будь-яких дій щодо захисту інтересів територіальної громади щодо розірвання договору оренди земельної ділянки № 14 від 15.07.2005 року та повернення земельної ділянки, надавалась копія листа Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області за результатами розгляду листа прокуратури області від 10.05.2019 року № 05/1-1524вих19, яким повідомлено про виявлені прокуратурою області порушення вимог Закону України «Про оренду землі», Земельного кодексу України під час використання земельної ділянки, про яку йде мова у позові.

При цьому, скаржник зазначає, що Таїровською селищною радою як органом, який з урахуванням положень ст. 2, 9, 16, 18-1, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування України» зобов`язаний представляти інтереси територіальної громади, не вжито жодних заходів щодо розірвання договору оренди у судовому порядку та повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим заступник прокурора області з метою поновлення порушених інтересів держави звернувся із цим позовом.

Таким чином, на думку прокурора, у даному випадку нездійснення відповідним органом заходів, направлених на розірвання договору оренди земельної ділянки протягом тривалого часу і є доказами його бездіяльності, що є підставою для представництва інтересів держави органами прокуратури, тому у даному випадку прокурор, встановивши порушення інтересів держави, мав не тільки законне право, а й обов`язок здійснити захист таких інтересів, обравши при цьому один із способів захисту.

Що стосується висновків господарського суду щодо недоведення того, що Таїровська селищна рада не здійснює захист інтересів держави у спірних правовідносинах, скаржник зазначає, що положеннями ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 53 Господарського процесуального кодексу України не визначено конкретних підстав, якими повинен обґрунтовуватися висновок про невиконання органом державної влади своїх обов`язків щодо захисту прав та інтересів держави. При цьому, прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16.04.2019 року у справі № 910/3486/18).

Посилання суду першої інстанції на відсутність доказів у вигляді судового вироку, даних щодо зареєстрованого кримінального провадження, постанови у дисциплінарному провадженні відносно конкретних посадових осіб, якими не вживалися заходи, направлені на захист інтересів держави, є безпідставними. Адже саме по собі вжиття до посадових осіб Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області відповідних заходів у зв`язку з нездійсненням ними своїх повноважень не вирішує питання фактичного захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

Ухвалою Південно-західного апеляційного господарського суду від 20.08.2019 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області на ухвалу Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 року у справі № 916/2052/19, справу вирішено розглядати у спрощеному позовному провадженні без повідомлення учасників справи за наявними у справі матеріалами в порядку письмового провадження.

30.08.2019 року через канцелярію до Південно-західного апеляційного господарського суду від Громадської організації ОТРАДА, м. Одеса надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач просив суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 року у справі №916/2052/19 залишити без змін. Судовою колегією відзив долучено до матеріалів справи.

У відзиві відповідач зазначає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України). При цьому, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 по справі № 924/1237/1 7.

Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази, відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Сама по собі обставина незвернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Між тим, відповідач вважає, що в даному випадку позовна заява взагалі не містить жодного обґрунтування того, які саме «інтереси держави» порушено невжиттям Таїровською селищною радою Овідіопольського району Одеської області заходів щодо розірвання договору оренди земельної ділянки комунальної власності, оскільки листом Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 28.05.2019 року №4846, за результатами розгляду листа прокуратури Одеської області від 10.05.2019 року №05/1-1524вих19, останню повідомлено про відсутність підстав для дострокового розірвання договору оренди земельної ділянки від 20.06.2005 року та необхідність здійснення прокуратурою заходів представницького характеру.

Таким чином, на думку відповідача, Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області, як власник земельної ділянки, повідомила прокуратуру про відсутність необхідності вжиття заходів представницького характеру.

При цьому, відповідач зазначає, що прокуратурою необгрунтовано неможливість Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області самостійно звернутися до суду, у випадку наявності порушення прав та охоронюваних інтересів держави у сфері, яка відноситься до повноважень органу місцевого самоврядування, а також не надано належних доказів, відповідно до вимог процесуального закону, в підтвердження того, що Таїровська селищна рада не здійснює або неналежно здійснює свої повноваження.

Крім того, згідно ч. 1 ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Таким чином, органом, уповноваженим здійснювати контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а отже, Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області є неналежним позивачем у вказаній справі.

Більш того, прокуратурою не надано доказів встановлення відповідним органом порушень інтересів держави та необхідність їх захисту прокурором, а отже, висновки позивача про порушення відповідачем умов договору оренди чи вимог чинного законодавства ґрунтуються на припущеннях.

Ухвалою Південно-західного апеляційного господарського суду від 12.09.2019 року зупинено апеляційне провадження у справі № 916/2052/19 за апеляційною Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса на ухвалу Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 року до складення Великою Палатою Верховного Суду повного тексту постанови від 26.06.2019 року у справі № 587/430/16-ц.

30.09.2019 року було оприлюднено повний текст постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 року у справі № 587/430/16-ц, в зв`язку з чим, ухвалою Південно-західного апеляційного господарського суду від 03.10.2019 року провадження у справі № 916/2052/19 з 07.10.2019 року поновлено за ініціативою суду.

Суд апеляційної інстанції, у відповідності до ст. 269 Господарського процесуального кодексу України, переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. У суді апеляційної інстанції не приймаються і не розглядаються позовні вимоги та підстави позову, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Відповідно до ч. 1 ст. 271 Господарського процесуального кодексу України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

Переглянувши у порядку письмового провадження оскаржувану у справі ухвалу суду першої інстанції, дослідивши доводи, наведені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування місцевим господарським судом норм процесуального та матеріального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а ухвала Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 року у справі № 916/2052/19 відповідає вимогам чинного процесуального законодавства України, і відсутні підстави для її скасування, виходячи з наступного.

Господарським судом Одеської області та Південно-західним апеляційним господарським судом було встановлено та неоспорено учасниками справи наступні обставини.

Обґрунтовуючи звернення з позовом в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса, Заступник прокурора Одеської області посилався на неналежне виконання Таїровською селищною радою Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса своїх повноважень та невжиття Таїровською селищною радою Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса заходів до розірвання договору оренди земельної ділянки від 20.06.20105 року, в зв`язку з порушенням орендарем умов договору, а також заходів до повернення земельної ділянки.

На підтвердження зазначених обставин прокурором до позовної заяви додано лист Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м.Одеса від 28.05.2019 року № 484, в якому Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса повідомила прокуратуру, що Громадська організація ОТРАДА, м. Одеса вчасно сплачує орендні платежі за договором оренди та не має заборгованості щодо їх сплати, у зв`язку з чим відсутні підстави для дострокового розірвання договору оренди земельної ділянки від 20.06.20005 року та необхідності здійснення прокуратурою заходів представницького характеру, а також зазначено, що Таїровською селищною радою не надавались будь-які дозволи, погодження, тощо, щодо розміщення на орендованій Громадсько організацією ОТРАДА, м. Одеса земельній ділянці об`єктів нерухомості та така інформація в селищній раді відсутня. Зазначений лист отримано прокуратурою 12.07.2019 року.

Також до матеріалів позовної заяви додана копія повідомлення прокуратури в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса від 23.05.2019 року № 05/1-1747вих19.

Доказів направлення такого повідомлення та його отримання Таїровською селищною радою до моменту подання позову до суду матеріали справи не містять.

Норми права, які регулюють спірні правовідносини, доводи та мотиви відхилення аргументів, викладених скаржником в апеляційній скарзі, за якими суд апеляційної інстанції частково погодився з висновками суду першої інстанції.

За змістом ст. 9 Конституції України передбачено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. На розширення цього положення Основного Закону в ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" зазначено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.

Пунктом 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантовано, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.

Важливим елементом верховенства права є гарантія справедливого судочинства. Так, у справі Bellet v. France ЄСПЛ зазначив, що "стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів якого є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання в її права".

Позиція ЄСПЛ засвідчує, що основною складовою права на суд є право доступу в тому розумінні, що особі має бути забезпечено можливість звернутися до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинно чинитися правових чи практичних перешкод для здійснення цього права.

Коли держава (орган місцевого самоврядування) вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава (орган місцевого самоврядування) набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава(орган місцевого самоврядування), розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.

В судовому процесі, зокрема у цивільному, держава (орган місцевого самоврядування) бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Аналогічної позиції дотримується Велика Палата Верховного Суду в постановах від 20.11.2018 року у справі 5023/10655/11, від 26.02.2019 року у справі № 915/478/18, від 27.02.2019 року у справі № 761/3884/18, від 26.06.2019 року у справі № 587/430/16-ц.

Відповідно до ч. 3 ст. 4 Господарського процесуального кодексу України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (п. 2 ч. 1 с. 2 Закону).

Відповідно до п. 2 Рекомендації Rec(2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії»).

Частиною 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 цього Кодексу.

Згідно з ч. 5 ст. 162 Господарського процесуального кодексу України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Господарський суд повинен оцінювати правильність визначення прокурором органу, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретних функцій у правовідносинах, пов`язаних із захистом інтересів держави.

Інтереси держави мають чітко формулюватися й умотивовуватися прокурором. Звертаючись до суду, прокурор повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва у порядку, передбаченому ч. 2 або 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Згідно з ч. 1 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

За змістом ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, якою передбачена необхідність обґрунтування прокурором у суді наявність підстав для представництва.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абз. 1-3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").

Аналіз зазначених норм дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави (наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою) у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Рішенням Конституційного Суду України від 08.04.1999 року у справі № 1-1/99 встановлено, що прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтерес держави чи в чому існує загроза інтересам держави. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005р., заява № 61517/00, п. 27).

Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Враховуючи викладене, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Аналогічна постанова позиція викладена в постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 року у справі № 924/1256/17.

Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме, має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч. 3, 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Із наведених нормативних положень можливо зробити висновок, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Таким чином, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Отже, прокурор, подаючи до суду позовну заяву, зобов`язаний відповідно до чинного законодавства України обґрунтувати наявність підстав для представництва, а також нездійснення належним чином захисту інтересів держави органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, як і подати суду докази повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду.

Аналогічної правової позиції дотримується Верховний Суд у постановах від 13.02.2019 року у справі № 826/13768/16, від 30.07.2019 року у справі № 0440/6927/18, від 04.10.2019 року у справі № 804/4728/18.

Так, в даному випадку, Заступник прокурора Одеської області обґрунтовуючи звернення з позовом в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса, посилається саме на те, що позивач, як орган, який відповідно до ст. 2, 10 Закону України Про місцеве самоврядування є органом місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, неналежним чином здійснює відповідні повноваження.

Тобто в даному випадку на думку прокурора наявне передбачене законом "нездійснення захисту" відповідним суб`єктом владних повноважень.

Судова колегія зазначає, що саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави (місцевого самоврядування) у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів (інтересів територіальної громади), без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва та додержання ним порядку, передбаченого цим законом, для можливості звернення до суду з таким позовом.

При цьому, доказів того, що Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса не має можливості самостійно захистити права у наведеному випадку, як і неналежності здійснення нею такого захисту, прокурором не надано.

Посилання прокурора на доданий до позовної заяви лист Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса від 28.05.2019 року № 484, як на підтвердження нездійснення зазначеним органом своїх повноважень, не є належним доказам на підтвердження зазначених обставин, оскільки в зазначеному листі Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса повідомила прокуратуру, що Громадська організація ОТРАДА, м. Одеса вчасно сплачує орендні платежі за договором оренди та не має заборгованості щодо їх сплати, у зв`язку з чим відсутні підстави для дострокового розірвання договору оренди земельної ділянки від 20.06.20005 року та необхідності здійснення прокуратурою заходів представницького характеру.

Крім того, як вбачається із матеріалів справи, прокурор звернувся з відповідним позовом 17.07.2019 року, що підтверджується відбитком штемпеля поштового відділення на конверті, в якому позовна заява надійшла до суду та при цьому, як вбачається на штемпелі реєстрації вхідної кореспонденції, в цей же день прокуратурою було отримано вищезазначений лист, проте повідомлення про намір звернутись до суду з відповідним позовом датовано 23.05.2019 року, тобто до отримання вищезазначеного листа.

Інших доказів на підтвердження нездійснення чи неналежного здійснення захисту інтересів держави органом місцевого самоврядування прокурором надано не було.

З огляду на викладене господарський суд першої інстанції у підготовчому провадженні, до моменту відкриття провадження у справі, дійшов обґрунтованого висновку, що у наведеному випадку немає передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса.

Також колегія суддів Південно-західного апеляційного господарського суду звертає увагу на те, що відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

З урахуванням наведеної норми, при зверненні прокурора з позовом в інтересах позивача, доведенню на загальних підставах підлягає також дотримання визначеного ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" досудового порядку звернення до суду щодо повідомлення суб`єкта владних повноважень про таке звернення. Слід також зазначити, що положеннями ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено саме обов`язок прокурора на здійснення відповідних дій.

Тобто, виходячи зі змісту даної норми, наявність належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів попереднього звернення прокурора до відповідного суб`єкта владних повноважень є обов`язковою умовою, за якої можливий судовий розгляд позову прокурора, і виключно у разі її дотримання прокурор набуває відповідних процесуальних повноважень (процесуальної дієздатності).

Так, в матеріалах справи міститься лист Заступника прокурора Одеської області від 23.05.2019 року № 05/1-1747вих19 до Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса, в якому повідомлялось, що лист Заступником прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса підготовлено позовну заяву до Громадської організації ОТРАДА, м. Одеса про розірвання договору оренди землі та зобов`язання повернути земельну ділянку, загальною площею 5,1072 га, та зазначалось, що позовну заяву найближчим часом буде скеровано до господарського суду для розгляду по суті.

Однак, матеріали справи не містять доказів направлення (вручення) вказаного листа Таїровській селищній раді Овідіопольського району Одеської області, м. Одеса. Тобто матеріали справи не містять доказів виконання прокурором приписів ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме попереднього, до звернення до суду, повідомлення про намір звернення до суду з позовом відповідного суб`єкта владних повноважень.

За загальними правилами судового процесу кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень. Докази подаються сторонами та іншими учасниками справи (ст. 74 Господарського процесуального кодексу України).

Згідно з ч. 1 ст.76 Господарського процесуального кодексу України належними є докази, на підставі яких можна встановити обставини, які входять в предмет доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування. Обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (ч. 1 ст. 77 Господарського процесуального кодексу України).

Частиною 1 ст. 91 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що письмовими доказами є документи (крім електронних документів), які містять дані про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору.

При цьому, слід зазначити, що доказування полягає не лише в поданні особами доказів, а й у доведенні їх переконливості.

Обов`язок доказування визначається предметом спору. За загальним правилом тягар доказування певних обставин покладається на особу, яка посилається на ці обставини.

Суд апеляційної інстанції враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Таким чином, колегія суддів Південно-західного апеляційного господарського суду вважає, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням відповідних доказів, які б підтверджували наявність підстав, передбачених ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", а також не дотримано передбачену ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" процедуру попереднього звернення прокурора до відповідного суб`єкта владних повноважень.

Процедура, передбачена абз. 3 і 4 ч. 4 ст. 23 Закону застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Такої правової позиції дотримується Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.06.2019 року у справі № 587/430/16-ц.

Згідно з п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи, зокрема, у разі, якщо: відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

З урахуванням зазначеного, судова колегія вважає, що доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, є такими, що спростовуються наявними матеріалами справи та висновками суду, а тому, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком місцевого господарського суду щодо повернення без розгляду позову Заступника прокурора Одеської області подану в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області на підставі п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України.

Обґрунтованим визнається рішення суду, ухвалене на основі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених доказами, які були досліджені в судовому засіданні і які відповідають вимогам закону про їх належність та допустимість, або обставин, що не підлягають доказуванню, а також якщо рішення містить вичерпні висновки суду, що відповідають встановленим на підставі достовірних доказів обставинам, які мають значення для вирішення справи.

Згідно ст. 276 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Південно-західного апеляційного господарського суду, вважає апеляційну скаргу Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню, а ухвала Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 року у справі № 916/2052/19 відповідає обставинам справи та вимогам закону і достатніх правових підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 129 Господарського процесуального кодексу України, витрати по сплаті судового збору за апеляційний перегляд судового рішення покладаються на скаржника.

Керуючись ст. 129, 269, 270, 271, 275, 276, 281-284 Господарського процесуального кодексу України, Південно-західний апеляційний господарський суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області на ухвалу Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 року у справі № 916/2052/19 залишити без задоволення.

Ухвалу Господарського суду Одеської області від 23.07.2019 року у справі №916/2052/19 залишити без змін.

Постанова суду є остаточною і не підлягає оскарженню, крім випадків, передбачених у п. 2 ч. 3 ст. 287 Господарського процесуального кодексу України.

Головуючий суддя Г.І. Діброва
Судді Г.П. Разюк
С.І. Колоколов