ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"15" жовтня 2019 р. Справа№ 911/1679/19

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Зубець Л.П.

суддів: Мартюк А.І.

Буравльова С.І.

розглянувши в порядку письмового провадження без виклику (повідомлення) учасників справи

матеріали апеляційної скарги керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області

на ухвалу Господарського суду Київської області

від 29.07.2019

про повернення позовної заяви

у справі №911/1679/19 (суддя Сокуренко Л.В.)

за позовом заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури

Київської області в інтересах держави в особі

1) Північного офісу Держаудитслужби

2) Пісківської селищної об`єднаної територіальної громади

до 1) Виконавчого комітету ради Пісківської

селищної об`єднаної територіальної громади

2) Товариства з обмеженою відповідальністю "ДУАЦ"

3) ОСОБА_1

про визнання недійсним рішення визначення переможця відкритих торгів, договору про закупівлю та застосування двосторонньої реституції

ВСТАНОВИВ:

Ухвалою Господарського суду Київської області від 29.07.2019 у справі №911/1679/19 позовну заяву (з доданими до неї документами) заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби та Пісківської селищної об`єднаної територіальної громади повернуто без розгляду.

На переконання місцевого господарського суду, прокурор, подаючи до суду позовну заяву у даній справі, не обґрунтував наявність підстав для представництва, а також не навів обставин нездійснення Північним офісом Держаудитслужби та Пісківською селищною об`єднаною територіальною громадою належним чином захисту інтересів держави.

Не погоджуючись з прийнятою ухвалою суду, керівник Фастівської місцевої прокуратури Київської області звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Київської області від 29.07.2019 у справі №911/1679/19 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Судові витрати стягнути з відповідачів на користь прокуратури Київської області.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що оскаржувана ухвала прийнята з порушенням та неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права. Так, апелянт вказує на те, що матеріали справи містять достатньо належних доказів на підтвердження бездіяльності Північного офісу Держаудитслужби щодо реалізації своїх завдань та виконання обов`язків в цілому, що зумовлює передбачені законом підстави для звернення прокуратури в інтересах держави.

Відповідно до витягу з протоколу автоматизованого розподілу справи між суддями від 15.08.2019, апеляційну скаргу керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області передано на розгляд колегії суддів Північного апеляційного господарського суду у складі: головуючий суддя - Зубець Л.П., судді: Пашкіна С.А., Мартюк А.І.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 20.08.2019 апеляційну скаргу керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Господарського суду Київської області від 29.07.2019 у справі №911/1679/19 - залишено без руху, надано скаржнику строк не більше десяти днів з дня отримання копії даної ухвали для усунення недоліків шляхом подання до Північного апеляційного господарського суду доказів сплати судового збору в розмірі 1921,00 грн.

06.09.2019 через відділ управління автоматизованого документообігу та моніторингу виконання документів Північного апеляційного господарського суду від скаржника надійшла заява про усунення недоліків апеляційної скарги, відповідно до якої долучено докази сплати судового збору в розмірі 1921,00 грн. (платіжне доручення №2264 від 27.08.2019 на суму 1921,00 грн.).

Відповідно до витягу з повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.09.2019, у зв`язку з перебуванням судді Пашкіної С.А., яка не є головуючим суддею (суддею-доповідачем), у відпустці, для вирішення питання щодо руху апеляційної скарги визначено колегію суддів Північного апеляційного господарського суду у складі: головуючий суддя - Зубець Л.П. (суддя - доповідач), судді Калатай Н.Ф., Мартюк А.І.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 11.09.2019 відкрито апеляційне провадження у справі №911/1679/19 за апеляційною скаргою керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Господарського суду Київської області від 29.07.2019. Прийнято рішення розгляд справи №911/1679/19 здійснювати у порядку письмового провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.

Інші часники справи не скористалися своїм правом, передбаченим ч. 1 ст. 263 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), та у строк, встановлений судом, не подали суду письмового відзиву на апеляційну скаргу, що у відповідності до ч. 3 ст. 263 ГПК України не перешкоджає перегляду оскаржуваного рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку.

У зв`язку з перебуванням судді Калатай Н.Ф., яка не є головуючим суддею (суддею-доповідачем), у відпустці, відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.10.2019, для розгляду апеляційної скарги у даній справі визначено колегію суддів Північного апеляційного господарського суду у складі: головуючий суддя - Зубець Л.П. (суддя - доповідач), судді Мартюк А.І., Буравльов С.І.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 15.10.2019 прийнято справу №911/1679/19 за апеляційною скаргою Фастівської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Господарського Київської області від 29.07.2019 до провадження визначеним вище складом колегії суддів.

Згідно з п. 6 ч. 1 ст. 255 Господарського процесуального кодексу України окремо від рішення суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції, зокрема, про повернення заяви позивачеві (заявникові).

Відповідно до ч. 1 ст. 271 Господарського процесуального кодексу України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

Відповідно до ст. 269, ч. 1 ст. 270 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. У суді апеляційної інстанції справи переглядаються за правилами розгляду справ у порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням особливостей, передбачених при перегляді справ в порядку апеляційного провадження.

Розглянувши матеріали справи №911/1679/19, дослідивши представлені докази в їх сукупності, перевіривши правильність застосування місцевим господарським судом норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги в межах викладених скаржником доводів та вимог, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, в обґрунтування порушення інтересів держави заступник керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області зазначає про те, що при укладанні між Органом місцевого самоврядування виконавчим комітетом ради Пісківської селищної об`єднаної територіальної громади(покупець) та Товариством з обмеженою відповідальністю "ДУАЦ" (постачальник) договору № 178/18 від 03.08.2018 купівлі автомобіля швидкої медичної допомоги FIAT SCUDO 2012 року випуску, відбулося порушення вимог Закону України "Про публічні закупівлі", як наслідок виконання умов останнього призвело до неправомірного використання коштів бюджету та створило незаконну практику проведення процедур закупівель.

Предметом розгляду у даній справі є вимога заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області про визнання недійсним рішення визначення переможця відкритих торгів, договору про закупівлю та застосування двосторонньої реституції.

Частиною другою ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 3 частини 1 ст.131-11 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.2 Закону України "Про прокуратуру" на прокуратуру покладається, зокрема, така функція як представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" регламентовано особливості представництва інтересів громадянина або держави в суді, що полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Положеннями ч.3, 4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Постановляючи оскаржувану ухвалу про повернення позовної заяви, місцевий господарський суд, посилаючись на приписи ст. 131-1 Конституції України, ст.53 ГПК України, ст.23 Закону України "Про прокуратуру", дійшов висновку про повернення позовної заяви у зв`язку з відсутністю підстав для звернення керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області до суду у даній справі. Колегія суддів Північного апеляційного господарського суду погоджується із вказаним висновком місцевого суду з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про публічні закупівлі" уповноважений орган - це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель.

Уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом (ч. ч. 1, 3 ст. 7 Закону України "Про публічні закупівлі").

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016, визначено що, здійснюючи моніторинг публічних закупівель, Державна аудиторська служба України, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, має право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та не виконанні підконтрольною установою вимог до усунення відповідних порушень, звернутися до суду в інтересах держави.

Згідно з п. п. 3, 4, 9 ч. 4 вказаного Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (ч. 8 Положення № 43 від 03.02.2016).

Тобто, місцевий суд правомірно дійшов висновку про те, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень, а тому органом уповноваженим здійснювати повноваження у спірних правовідносинах є Північний офіс Держаудитслужби.

Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною 1 ст.11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Згідно ч. 1 ст.12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Відповідно до ч.1 ст.60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.

Статтею 18-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Відтак, Пісківська селищна об`єднана територіальна громада має необхідний обсяг повноважень для захисту інтересів держави у судовому порядку.

Як вірно вказав суд першої інстанції, прокурор не вказав у позові і не подав разом з ним до суду докази неможливості самостійного захисту Пісківською селищною об`єднаною територіальною громадою інтересів держави у спірних правовідносинах.

Також, колегія суддів погоджується з критичною оцінкою долученого прокурором до позовної заяви копії листа Північного офісу Держаудитслужби вих. № 26-071-17-17/3628-2019 від 18.04.02019, на який прокурор посилається, як на підтвердження своєї позиції, оскільки зі змісту останнього не вбачається фактичного підтвердження бездіяльності Північного офісу Держаудитслужби, як суб`єкта владних повноважень.

Згідно ч.3, 4 ст.53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Пунктом 4 ч.5 ст.174 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Обґрунтовуючи підстави для звернення з апеляційною скаргою, заступник керівника Фастівської місцевої прокуратури зазначає, що не завжди обрані територіальною громадою депутати місцевих рад та виконавці органи цих рад діють в інтересах територіальної громади, а тому певне коло осіб, які проживають на визначеній території потребують юридичного захисту. Зокрема, зазначає про депутатське звернення до правоохоронних органів щодо порушення з боку виконавчого комітету при купівлі автомобіля для надання першої медичної допомоги. Наведені факти, на думку скаржника, явно свідчать про те, що виконавчий комітет Пісківської селищної об`єднаної територіальної громади діяв в порушення інтересів жителів, а тому прокурор вирішує питання про захист інтересів саме територіальної громади.

Аналіз положень ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Згідно з ч.1 ст.74 Господарського процесуального кодексу України їни кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.

Колегія суддів наголошує на тому, що у даному випадку на прокурора покладено обов`язок надати до суду достатні докази для підтвердження нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави відповідним суб`єктом владних повноважень. Такими доказами можуть бути, зокрема, вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо.

Судова колегія звертає увагу скаржника на те, що саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного суду від 23.01.2019 у справі №920/331/18, від 26.02.2019 у справі №920/284/18.

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, п. 27).

Європейський Суд з прав людини також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява №42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (неофіційний переклад): "сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України). Вказана правова позиція висловлена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №47/66-08.

Абзацом 3 п.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

З урахуванням викладеного, місцевий господарський суд дійшов правомірного висновку про повернення позовної заяви на підставі ст.174 ГПК України. Доводи апеляційної скарги щодо неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права не знайшли свого підтвердження в суді апеляційної інстанції.

Відповідно до ст.276 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, оскаржувана ухвала суду першої інстанції відповідає загальним вимогам, встановленим статтями 174, 234 ГПК України, а тому правових підстав для її скасування з мотивів, викладених в апеляційній скарзі, не вбачається. Апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення.

Судові витрати в порядку ст. 129 Господарського процесуального кодексу України покладаються на апелянта (Фастівська місцева прокуратура Київської області).

Керуючись ст.ст. 267-271, 273, 275-276, 281-284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу Фастівської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Господарського суду Київської області від 29.07.2019 у справі №911/1679/19 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Господарського суду Київської області від 29.07.2019 у справі №911/1679/19 залишити без змін.

3. Судовий збір за подачу апеляційної скарги залишити за Фастівською місцевою прокуратурою Київської області.

4. Матеріали справи №911/1679/19 повернути до Господарського суду Київської області.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до суду касаційної інстанції у господарських справах, яким є Верховний Суд, шляхом подачі касаційної скарги в порядку і строки, визначені ст.ст. 286-291 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст постанови складено - 15.10.2019.

Головуючий суддя Л.П. Зубець

Судді А.І. Мартюк

С.І. Буравльов