ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2019 року

м. Київ

Справа № 905/1717/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Мачульського Г.М. - головуючого, Кушніра І.В., Краснова Є.В.

за участю секретаря судового засідання Лихошерст І.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Військово-цивільної адміністрації міста Торецьк Донецької області

на постанову Східного апеляційного господарського суду від 04.07.2019 (колегія суддів: Шевель О.В. - головуючий, Лакіза В.В., Шутенко І.А.) та на рішення Господарського суду Донецької області від 21.12.2018 (суддя Сковородіна О.М.)

за позовом Публічного акціонерного товариства "Центральна збагачувальна фабрика "Дзержинська"

до 1. Торецької міської ради; 2. Військово-цивільної адміністрації міста Торецьк Донецької області; 3. Дзержинського комунального підприємства "Дзержинськенергоресурс"

про визнання протиправним та скасування рішень

за участю:

позивача - Костюк С.В. (адвокат),

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст і підстави позовних вимог

1.1. Публічне акціонерне товариство "Центральна збагачувальна фабрика "Дзержинська" (далі - позивач або ПАТ ЦЗФ "Дзержинська") звернувшись в суд з позовом до Торецької міської ради (далі - відповідач-1), Військово-цивільної адміністрації міста Торецьк Донецької області (далі - відповідач-2 або Військово-цивільної адміністрація), Дзержинського комунального підприємства "Дзержинськенергоресурс" (далі - відповідач-3 або Дзержинське КП "Дзержинськенергоресурс"), просило визнати:

1) протиправним та скасувати рішення Дзержинської міської ради №6/22-5 від 23.05.2012 "Про припинення користування земельною ділянкою";

2) протиправним та скасувати рішення Дзержинської міської ради №6/22-7 від 23.05.2012 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою Дзержинському КП "Дзержинськенергоресурс";

3) протиправним та скасувати рішення Дзержинської міської ради №6/37-5 від 16.07.2013 "Про затвердження проекту землеустрою по відведенню земельної ділянки Дзержинському КП "Дзержинськенергоресурс" для розміщення промислової ділянки для поводження з відходами та передачу в постійне користування земельної ділянки".

1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Дзержинською міською радою 23.05.2012 було прийнято рішення № 6/22-5 та № 6-22/7 "Про припинення права користування земельною ділянкою Державним відкритим акціонерним товариством "Центральна збагачувальна фабрика "Дзержинська" (далі - ДВАТ ЦЗФ "Дзержинська") ДП ВАТ "ДХК "Донбасвуглезбагачення" та "Про видачу дозволу на складання проектів землеустрою про відвід земельних ділянок та технічної документації із посвідченням права на земельні ділянки" відповідно, а також 16.07.2013 № 6/37-5 "Про надання земельної ділянки в постійне користування", які порушують право позивача на постійне користування земельної ділянкою, що належить йому на підставі державного акту на право постійного користування землею № 9 від 14.02.1994, виданого Державному підприємству "Центральна збагачувальна фабрика "Дзержинська". правонаступником якого є позивач. Приймаючи рішення № 6/22-5 від 23.05.2012 відповідач-1 порушив приписи статей 141, 143 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), оскільки припинив право власності позивача з підстав, не встановлених законодавством. Позивач вказує, що з прийняттям протиправного рішення відбулося незаконне передання прав на земельну ділянку іншій особі Дзержинському КП "Дзержинськенергоресурс", у зв`язку з чим, рішення Дзержинської міської ради "Про видачу дозволу на складання проектів землеустрою про відвід земельних ділянок та технічної документації із посвідченням права на земельні ділянки" №6-22/7 від 23.05.22012 та рішення "Про надання земельної ділянки в постійне користування" № 6/37-5від 16.07.2013 також підлягають скасуванню.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2.1. Рішенням Господарського суду Донецької області від 21.12.2018 залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 04.07.2019 позов задоволено частково, по відношенню до відповідача-1 та відповідача-3. Визнано протиправним та скасовано рішення Дзержинської міської ради №6/22-5 від 23.05.2012 "Про припинення користування земельною ділянкою Державним ВАТ ЦЗФ "Дзержинська" ДП ВАТ ДХК "Донбасвуглезбагачення", визнано протиправним та скасовано рішення Дзержинської міської ради №6/22-7 від 23.05.2012 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою з відводу земельних ділянок і технічних документацій на посвідчення права на земельні ділянки Дзержинському КП "Дзержинськенергоресурс", визнано протиправним та скасовано рішення Дзержинської міської ради №6/37-5 від 16.07.2013 "Про затвердження проекту землеустрою по відведенню земельної ділянки Дзержинському КП "Дзержинськенергоресурс" для розміщення промислової ділянки для поводження з відходами та передачу в постійне користування земельної ділянки", стягнуто з відповідача-1 на користь позивача судовий збір у сумі 5 286,00 грн.

2.2. Такі висновки судів мотивовані тим, що оспорювані рішення ради прийняті з порушенням норм земельного законодавства та призвели до порушення прав та/або законних інтересів позивача зі сторони відповідачів-1 та 3. Щодо відповідача-2 у позові відмовлено з посиланням на те, що Військово-цивільної адміністрація не є правонаступником відповідача-1, а є тимчасовим державним органом, утвореним з метою виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в районі проведення антитерористичної операції, у зв`язку з чим не може відповідати за неправомірні дії, вчинені відповідачем-1.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

3.1. У касаційній скарзі відповідач-2 просить вказані судові рішення в частині їх задоволення щодо відповідача-1 та 2 скасувати як такі, що прийняті з порушенням норми процесуального та матеріального права.

3.2. В обґрунтування касаційної скарги відповідач-2 посилався на те, що судами попередніх інстанцій не належним чином повідомлено відповідача-1 про розгляд справи, який з моменту державної реєстрації відповідача-2 - Військово-цивільної адміністрації міста Торецьк, що не є його правонаступником, а саме з 31.05.2017, фактично не здійснює своїх повноважень, не отримує кореспонденцію за місцем своєї реєстрації, а отже не міг брати участь у судових засіданнях, що призвело до порушення конституційного принципу змагальності сторін та відповідно до пункту 3 частини 3 статті 277 Господарського процесуального кодексу України є обов`язковою підставою для скасування судового рішення. Крім того, відповідач-2 посилався на те, що судами попередніх інстанцій не розглянуто справу з урахуванням правових висновків, викладених у постанові Вищого господарського суду України від 08.07.2015 у справі № 911/4611/13, постановах Верховного суду України від 06.06.2011 у справі № 21-50а11 та від 11.11.2014 у справі № 21-405а-14, у яких констатовано, що рішення ради є ненормативними правовими актами, що застосовуються одноразово і з прийняттям яких виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів і вичерпують свою дію шляхом виконання, тому позовні вимоги про визнання таких рішень недійсними є неналежним способом захисту, не призводять до реального захисту порушеного права, у зв`язку з чим не підлягають задоволенню.

4. Відзиви на касаційну скаргу

4.1. Позивач 03.09.2019 подав відзив на касаційну скаргу, який не може бути прийнятий судом до розгляду з огляду на наступне.

4.2. Так ухвалою Верховного Суду від 29.07.2019 визначено строк для подання відзиву на касаційну скаргу з доказами надсилання копій відзиву та доданих до нього документів іншим учасникам справи, до Касаційного господарського суду до 15.08.2019.

4.3. За приписами частини 1 статті 295 Господарського процесуального кодексу України учасники справи мають право подати до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу протягом строку, встановленого судом касаційної інстанції.

Згідно частини 4 статті 13 цього Кодексу кожна сторона несе ризик настання наслідків, пов`язаних з вчиненням чи невчиненням нею процесуальних дій.

Відповідно до положень частини 1 статті 118 вказаного Кодексу право на вчинення процесуальних дій втрачається із закінченням встановленого законом або призначеного судом строку.

4.4. Отже поза межами вказаного строку право на подачу відзиву відсутнє.

4.5. На підставі викладеного, зазначений відзив залишено судом без розгляду, оскільки він був поданий після закінчення строку, наданого для його подання.

5. Фактичні обставини справи, встановлені судами

5.1. Як встановленого господарськими судами попередніх інстанцій, 14.02.1994 підприємству Центральна збагачувальна фабрика "Дзержинська" Дзержинською міською радою видано Державний акт на право постійного користування землею для виробничих потреб, який передбачає надання у постійне користування 64,7 гектарів землі в межах згідно з планом користування, відповідно до рішення виконкому Дзержинської міської ради народних депутатів від 15.12.1993 № 229.1. Державний акт зареєстровано в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 9.

5.2. Враховуючи наявні в Україні процеси декомунізації, Дзержинська міська рада перейменована на Торецьку міську раду у зв`язку з перейменуванням міста Дзержинськ на Торецьк.

5.3. Землекористувач - Державне підприємство Центральна збагачувальна фабрика "Дзержинська" зазнало неодноразових організаційних перетворень, і зокрема, станом на 2012 рік (на час прийняття спірних рішень Дзержинської міської ради №6/22-5 від 23.05.2012 та №6/22-7 від 23.05.2012) правонаступником вищевказаного підприємства було Державне відкрите акціонерне товариство Центральна збагачувальна фабрика "Дзержинська" дочірнього підприємства відкритого акціонерного товариства Державна холдингова компанія "Донбасвуглезбагачення" (Державне ВАТ ЦЗФ Дзержинська ДП ВАТ ДХК Донбасвуглезбагачення), що підтверджується Статутом Публічного акціонерного товариства "Центральна збагачувальна фабрика "Дзержинська" у пункті 1.2. якого зазначено, що воно засноване згідно з наказом Міністерства вугільної промисловості України від 11.10.1996 №522 шляхом перетворення Державного підприємства Центральна збагачувальна фабрика "Дзержинська" у Державне відкрите акціонерне товариство відповідно до Указу Президента України "Про корпоратизацію підприємств" №210 від 15.06.1993. Отже, ПАТ "ЦЗФ "Дзержинська" є правонаступником Державного підприємства Центральна збагачувальна фабрика "Дзержинська".

5.4. Відповідно до пункту 2.1. вказаного Статуту ПАТ ЦЗФ "Дзержинська" є правонаступником усіх прав та обов`язків Державного ВАТ ЦЗФ "Дзержинська" Дочірнього підприємства відкритого акціонерного товариства "Державна холдингова компанія "Донбасвуглезбагачення". Засновником товариства є держава в особі Міністерства вугільної промисловості України (пункт 4.1. Статуту).

5.5. З огляду на те, що позивач є правонаступником ДП ЦЗФ "Дзержинська", тому на законних підставах йому належить право постійного користування земельною ділянкою відповідно до акту на право постійного користування землею № 9 від 14.02.1994.

5.6. 23.05.2012 Дзержинською міською радою прийнято рішення № 6/22-5 "Про припинення права користування земельною ділянкою Державному ВАТ ЦЗФ "Дзержинська" ДП ВАТ ДХК "Донбасвуглезбагачення", зі змісту якого вбачається, що воно прийняте на підставі інформації, наданої постійною комісією по промисловості, транспорту, зв`язку та комунального господарства, листа Донецької обласної державної адміністрації від 10.06.2011 у № вх. 01-0361614я/02, припису Головного управління Держкомзему у Донецькій області від 26.05.2011, та вмотивоване реалізацією програми економічного та соціального розвитку м. Дзержинська на 2012 рік, та посиланням на статті 12, 141 ЗК України та пункт 12 Перехідних положень цього Кодексу, статтю 21 Закону України "Про відходи".

5.7. В пункті 1 вказаного рішення зазначено, що для реалізації програми економічного і соціального розвитку м. Дзержинська на 2012 рік вирішено припинити право користування земельною ділянкою площею 18,1632 га, раніше наданої ЦЗФ "Дзержинська", для виробничих потреб.

5.8. Пунктом 2 цього рішення рекомендовано ДВАТ ЦЗФ "Дзержинська", ДП ВАТ ДХК "Донбасвуглезбагачення":

2.1. отримати дозвіл на складання проектів відводу земельних ділянок для функціонування виробничих об`єктів і промислового майданчику у відповідності з вимогами діючого законодавства;

2.2. переоформити державний акт на право постійного користування земельною ділянкою серії ДН від 14.02.1994, реєстраційний номер 9, виданий Виконавчим комітетом Дзержинської міської Ради народних депутатів ЦЗФ "Дзержинська", на підставі рішення Виконкому від 15.12.1993 №2291, для виробничих потреб;

пунктом 3 рішення зобов`язано відділ Держкомзему в м. Дзержинську Донецької області внести зміни до земельно-кадастрової документації.

5.9. Крім цього, 23.05.2012 Дзержинською міською радою прийнято рішення № 6/22-7 "Про видачу дозволів на розроблення проектів землеустрою з відводу земельних ділянок та технічної документації по затвердження права на земельні ділянки», згідно з яким ДКП "Дзержинськенергоресурс" дозволено складання проекту землеустрою з відводу земельної ділянки площею 19 га, розташованого за адресою: м . Дзержинськ, вул. Заводська , для розташування промислового майданчика для поводження з відходами.

5.10. 16.07.2013 Відділом Держземагенства у м. Дзержинськ Донецької області наданий висновок №113 від 16.07.2013 щодо погодження ДКП "Дзержинськенергоресурс" проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ДКП "Дзержинськенергоресурс" для розміщення промислового майданчика для поводження з відходами за адресою: Донецька область, м. Дзержинськ, вул. Заводська.

5.11. 16.07.2013 Дзержинською міською радою прийнято рішення, згідно з яким затверджено проект землеустрою з відводу земельної ділянки ДКП "Дзержинськенергоресурс" м. Торецьк, Донецька область, для розташування промислового майданчику для поводження з відходами, надано в постійне користування ДКП "Дзержинськенергоресурс" м. Торецьк земельну ділянку кадастровий номер :00:002:1048 , площею 18,7000 га, для розташування промислового майданчику для поводження з відходами за адресою: м. Дзержинськ, вул. Заводська, за рахунок земель промисловості м. Дзержинська.

5.12. Позивач як правонаступник Державного ВАТ ЦЗФ "Дзержинська" ДП ВАТ ДХК "Донбасвуглезбагачення" звернувся до суду з даним позовом посилаючись на те, що зазначені рішення органу місцевого самоврядування прийняті з порушенням приписів статей 12, 84, 123, 141, 143 ЗК України, положень Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також порушують його законні права та інтереси як постійного користувача земельної ділянки.

6. Позиція Верховного Суду

6.1. Правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, обсяг прав та обов`язків власника та постійного користувача земельної ділянки, наслідки порушення порядку та умов використання земельної ділянки регулюються, зокрема, приписами Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.

6.2. Статтею 92 ЗК України у редакції, чинній на час прийняття спірних рішень, обумовлено, що право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку. Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема, підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.

6.3. Отже, право постійного землекористування є безстроковим, на відміну від права оренди, і може бути припинене лише з підстав, передбачених статтею 141 ЗК України, перелік яких є вичерпним.

6.4. Так, статтею 141 ЗК України у вказаній редакції, передбачені підстави припинення права користування земельною ділянкою, а саме: а) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою; б) вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом; в) припинення діяльності державних чи комунальних підприємств, установ та організацій; г) використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам; ґ) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; д) систематична несплата земельного податку або орендної плати.

6.5 Виходячи з правового аналізу наведених норм права, слідує, що припинення права користування земельною ділянкою здійснюється в загальному порядку, з підстав, перелік яких наведено у статті 141 ЗК України, який є вичерпним.

6.6. Як вірно встановлено господарськими судами попередніх інстанцій, Державне ВАТ ЦЗФ "Дзержинська" створено відповідно до наказу Міністра вугільної промисловості України від 11.10.1996 № 522.

6.7. На час прийняття оскаржуваного рішення міської ради № 6/22-5 від 23.05.2012 Державне ВАТ ЦЗФ "Дзержинська" ДП ВАТ ДХК "Донбасвуглезбагачення" було державним товариством, оскільки відповідно до пункту 4.1. Статуту засновником товариства є Держава в особі Міністерства вугільної промисловості України, а згідно частини 2 пункту 1.1. Статуту, товариство належить до сфери управління Міністерства вугільної промисловості України.

6.8. Отже, Державне ВАТ ЦЗФ "Дзержинська" було правонаступником усіх прав та обов`язків державного підприємства - ЦЗФ "Дзержинська", якому на підставі рішення виконкому Дзержинської міської ради народних депутатів від 15.12.1993 № 2291 передано в постійне користування 64,7 га землі, про що 14.02.1994 видано Державний акт на право постійного користування землею, правонаступником якого у подальшому стало ПАТ ЦЗФ "Дзержинська".

Пункт 6 Перехідних положень Земельного кодексу України визначає, що громадяни та юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні до 1 січня 2008 року переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на них.

Проте обов`язок переоформлення права користування земельною ділянкою, який міститься у п. 6 Перехідних положень ЗК України, визнаний неконституційним на підставі рішення Конституційного Суду України від 22вересня 2005 року.

Отже право користування земельною ділянкою, набуте у встановленому порядку до 01.01.2002, не втрачається внаслідок його не переоформлення підприємством, яке за новим Земельним кодексом не може набувати права постійного землекористування, а зберігається за ним до приведення прав і обов`язків щодо такої земельної ділянки у відповідність до вимог чинного законодавства як за правонаступником такого землекористувача.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд України зі справи № 6-14цс11, викладеному у постанові від 26.09.2011 за позовом Закритого акціонерного товариства «Мукачівський лісокомбінат» як правонаступника Мукачівського лісокомбінату, до Чинадіївської селищної ради, і суд касаційної інстанції не вважає за необхідне відступати від такого висновку.

6.9. Судами вірно встановлено, що Дзержинською міською радою в оскаржуваному рішенні № 6/22-5 від 23.05.2012 підставою для припинення права користування земельною ділянкою зазначено "реалізація програми економічного та соціального розвитку", тобто з підстав, не передбачених статтею 141 ЗК України.

6.10. Таким чином, встановивши, що позивач є користувачем земельної ділянки на законних підставах, та не встановивши підстав, передбачених у статті 141 ЗК України, для припинення позивачу права постійного користування частиною земельної ділянки, якою останній користується на законних підставах, суди дійшли правомірного висновку щодо прийняття рішення ради № 6/22-5 від 23.05.2012 з порушенням земельного законодавства, прав та охоронюваних законом інтересів позивача, що є підставою для його скасування.

6.11. Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом, зокрема, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування (частини 2 та 3 статті 152 ЗК України).

6.12. Особа, яка має речове право на чуже майно, має право на захист цього права, у тому числі і від власника майна, відповідно до положень глави 29 цього Кодексу (стаття 396 ЦК України).

6.13. Згідно з частиною 1 статті 317 ЦК України власникові належать права володіння, користування та розпорядженням своїм майном.

6.14. За змістом статті 319 цього кодексу власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд, має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. У разі порушення своїх прав власник на підставі статті 391 ЦК України має право, зокрема, вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження своїм майном.

6.15. Положення статті 391 ЦК України підлягають застосуванню лише в тих випадках, коли між сторонами не існує договірних відносин і майно перебуває у користуванні відповідача не на підставі укладеного із позивачем договору.

6.16. З огляду на те, що між позивачем і відповідачем-3, на користь якого вилучено земельну ділянку за оспорюваними рішеннями ради №6/22-7 від 23.05.2012 та №6/37-5 від 16.07.2013, немає договірних відносин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо обґрунтованості та правомірності заявлених позовних вимог у обраний позивачем спосіб і щодо відповідача-3.

6.17. Відповідно до пункту 10 частини 2 статті 16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

6.18. За приписами пункту "г" частини 3 статті 152 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.

6.19. Згідно з частиною 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

6.20. При цьому, Верховний Суд зауважує, що за змістом статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

6.21. Саме суд здійснює захист осіб, права та охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист полягає у наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості звернутися з відповідною заявою до компетентного суду.

6.22. Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції України і законів держави. Конституція України (частина 2 статті 19) передбачає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

6.23. Цей принцип відображено у статті 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

6.24. За приписами частин 1, 4 статті 11 Цивільного кодексу України цивільні права і обов`язки виникають як із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, так і з інших дій, які за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

6.25. Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері регулювання земельних відносин.

6.26. Пункт 34 частини 1 статті 26 зазначеного Закону встановлює, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин.

6.27. Також, відповідно до пунктів "а"-"г" статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад належать розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

6.28. Згідно з частиною 1 статті 116 зазначеного Кодексу громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

6.29. За змістом статті 122 цього Кодексу вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

6.30. З аналізу наведених норм у їх сукупності можна зробити висновок, що прийняття органом місцевого самоврядування ненормативного акта породжує виникнення правовідносин, що пов`язані із реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів у сфері земельних правовідносин. Тобто рішення органу місцевого самоврядування є підставою для виникнення, зміни або припинення прав та обов`язків фізичних та юридичних осіб.

6.31. Відповідно до статей 152, 155 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших, передбачених законом, способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, в судовому порядку. Землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. У разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

6.32. У Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

6.33. Разом з тим, із зазначеного Рішення Конституційного Суду України вбачається, що такі рішення органу місцевого самоврядування можуть бути оскаржені в інший спосіб.

6.34. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини 2 статті 55, статті 124 Конституції України.

6.35. У такому разі вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права згідно зі статтею 16 ЦК України, якщо фактично підставою пред`явлення позовної вимоги є оспорювання прав особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

6.36. Статтею 21 ЦК України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

6.37. Відповідно до частини 1 статті 393 цього Кодексу правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає закону і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.

6.38. Отже, рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства.

6.39. Особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права. На таку особу, позивача, з урахуванням принципу свободи розпорядження власними процесуальними правами не можна покладати обов`язок об`єднання вимог про визнання протиправним і скасування рішення органу місцевого самоврядування та вимог про скасування правовстановлюючих документів на земельну ділянку, укладених (виданих) на підставі такого рішення.

6.40. Подібну правову позицію викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.05.2018 у справі № 923/466/17, від 19.06.2018 у справі № 916/1979/13.

6.41. Згідно з частиною 1 статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

6.42. За приписами частин 5, 6 статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

6.43. Відповідно до ч. 4 ст. 236 Господарського процесуального кодексу України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

6.44. Також слід зауважити, що зазначена вище правова позиція Великої Палати Верховного Суду унеможливлює застосування судами правових висновків, що викладені у постанові Вищого господарського суду України від 08.07.2015 у справі № 911/4611/13 та постановах Верховного Суду України від 06.06.2011 у справі № 21-50а11 та від 11.11.2014 у справі № 21-405а-14, з огляду на правову позицію, що висловлена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі 755/10947/17, і зокрема, що незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

6.45. З огляду на вищевикладене, колегією суддів Верховного Суду відхиляються аргументи, викладені у касаційній скарзі, щодо обрання позивачем неналежного способу захисту, який, як вважає скаржник, не призводить до реального захисту порушеного права, у зв`язку з чим висновки господарських судів попередніх інстанцій узгоджуються з правовими позиціями викладеними у вищенаведеній постанові Великої Палати Верховного Суду.

6.46. За таких обставин висновки господарських судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог у повному обсязі, є законними та обґрунтованими.

6.47. Доводи скаржника про те, що розгляд справи за відсутності учасника процесу, а саме відповідача-1, щодо якого немає відомостей про його належне повідомлення, є порушенням процесуального законодавства та безумовною підставою для скасування судового рішення, Суд вважає необґрунтованими та безпідставними з огляду на те, що як суд першої, так і апеляційної інстанцій належним чином повідомляли відповідача-1 про час та місце розгляду справи про що, зокрема, судом апеляційної інстанції зазначено у своїй постанові з посиланням на відповідні аркуші справи.

6.48. Відповідно до ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Перший протокол; Конвенція) кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

6.49. Предметом безпосереднього регулювання ст. 1 Першого протоколу є втручання держави у право на мирне володіння майном.

Перший протокол ратифіковано Законом України від 17.07.1997 № 475/97-ВР і з огляду на приписи частини 1 статті 9 Конституції України, ст. 10 ЦК застосовується судами України як частина національного законодавства. При цьому розуміння змісту норм Конвенції та Першого протоколу, їх практичне застосування відбувається через практику (рішення) Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), яка згідно зі ст. 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" застосовується українськими судами як джерело права.

6.50. Відповідно до сталої практики ЄСПЛ (серед багатьох інших, рішення ЄСПЛ у справах "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції" від 23.09.1982, "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства" від 21.02.1986, "Щокін проти України" від 14.10.2010, "Сєрков проти України" від 07.07.2011, "Колишній король Греції та інші проти Греції" від 23.11.2000, "Булвес" АД проти Болгарії" від 22.01.2009, "Трегубенко проти України" від 02.11.2004, "East/West Alliance Limited" проти України" від 23.01.2014) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями ст. 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно "суспільний", "публічний" інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення ст. 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

6.51. Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що залишаються, враховуючи зміни у повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.

6.52. Втручання держави у право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення "суспільного", "публічного" інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися "значною свободою (полем) розсуду". Втручання держави у право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.

6.53. Принцип "пропорційності" передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення ст. 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. "Справедлива рівновага" передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе "індивідуальний і надмірний тягар".

6.54. Аналізуючи практику розгляду ЄСПЛ справ щодо порушення права володіння майном вбачається, що поняття «майно», як і «власність», має досить широке тлумачення й охоплює цілу низку економічних інтересів (активів) - як матеріальних, так і нематеріальних.

Так, у контексті статті 1 Першого протоколу Конвенції ЄСПЛ розглядалися справи щодо порушення права власності, де об`єктами були, зокрема правомірні очікування» / «законні сподівання» вчиняти певні дії відповідно до виданого державними органами дозволу (наприклад, правомірні сподівання бути здатним здійснювати запланований розвиток території, з огляду на чинний на той час дозвіл на промислове освоєння землі (Справа «Пайн Велі Девелопмент Лтд. та інші проти Ірландії» (Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland), заява № 12742/87, рішення від 23 жовтня 1991 р.).

6.55. У даній справі, що переглядається у касаційному порядку, позбавлення позивача права постійного користування земельною ділянкою, з огляду на викладене слід ототожнювати із втручанням у його право на мирне володіння майном.

6.56. Згідно зі статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

6.57. Отже, вказані рішення Європейського суду з прав людини суд касаційної інстанції застосовує у даній справі як джерело права, та зазначає, що прийняттям спірних рішень мало місце втручання у право позивача на мирне володіння майном.

6.58. Таким чином, місцевий і апеляційний господарські суди, повно та всебічно дослідивши обставини справи, встановивши наявність правових підстав для скасування оскаржуваних рішень органу місцевого самоврядування, із наведенням в оскаржуваних судових рішеннях необхідного мотивування, дійшли обґрунтованих висновків щодо задоволення позовних вимог позивача у повному обсязі.

7. Висновки Верховного Суду

7.1. Відповідно до статті 309 Господарського процесуального кодексу України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

7.2. Відповідно до діючого законодавства обґрунтованим визнається рішення, в якому повно відображені обставини, які мають значення для даної справи, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються достовірними доказами, дослідженими у судовому засіданні.

7.3. Оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції таким вимогам закону відповідають.

7.4. За вказаних обставин оскільки фундаментальних порушень не встановлено, підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та задоволення касаційної скарги, немає.

7.5. Наведеним у сукупності спростовується позиція відповідача-2 щодо неправомірності прийнятих у справі судових рішень, а з огляду на наведене Касаційний господарський суд дійшов висновку про необхідність залишення касаційної скарги відповідача-2 без задоволення, а оскаржуваних судових рішень першої та апеляційної інстанцій без змін як таких, що ухвалені з додержанням норм матеріального та процесуального права.

8. Розподіл судових витрат

8.1. Відповідно до приписів статті 129 частини 4, статті 315 частини першої пункту 4 підпункту "в" Господарського процесуального кодексу України, судові витрати за розгляд касаційної скарги у справі належить покласти на заявника.

Керуючись статтями 301, 308, 309, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Військово-цивільної адміністрації міста Торецьк Донецької області залишити без задоволення, а постанову Східного апеляційного господарського суду від 04.07.2019 у справі Господарського суду Донецької області № 905/1717/18, залишити без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Г.М. Мачульський

Судді І.В. Кушнір

Є.В. Краснов