ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД КИЇВСЬКОЇ ОБЛАСТІ
УХВАЛА

"12" серпня 2019 р. м. Київ Справа № 911/1966/19

Господарський суд Київської області у складі судді Антонової В.М., перевіривши матеріали позовної заяви за позовом Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області (Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка) в інтересах держави до Калинівської селищної ради Київської області (Київська область, смт. Калинівка), Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Юей" (м. Київ) про визнання незаконним та скасування рішення

ВСТАНОВИВ:

Керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області подав до господарського суду позов в інтересах держави про визнання незаконним та скасування рішення Калинівської селищної ради від 06.04.2018 №456-26-VII, яким передано в оренду ТОВ "Дельта Юей" земельну ділянку з кадастровим номером :06:001:0003 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі в межах смт. Калинівка Васильківського району Київської області по вулиці Залізнична, 47 із внесеними змінами рішенням від 21.06.2018 за №487-29-VII.

Оглянувши позовні матеріали, суд встановив, що наявні підстави для повернення позовної заяви з огляду на те, що в позовних матеріалах відсутні належні докази в підтвердження наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді у даній справі, з огляду на таке.

Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

В обґрунтування заявлених позовних вимог прокурор посилався на те, що оспорюване рішення про передачу в оренду земельної ділянки прийнято Калинівською селищною радою в порушення вимог статті 19 Конституції України, статей 20, 39, 123 Земельного кодексу України, статті 17 Закону України "Про основи містобудування", статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Вказує, що прийняття рішення про передачу в оренду земельної ділянки зі зміною цільового призначення земель за умов імперативної заборони таких дій явно суперечить інтересам держави та державним і громадським інтересам, які виражені в положеннях відповідного генерального плану населеного пункту та обмеженнях щодо використання земель водного фонду для містобудівних потреб, визначених законом.

При цьому прокурор зазначав про те, що чинним законодавством України визначено органи, уповноважені державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості грунтів (Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру (центральний орган) та Головне управління Держгеокадастру в області (територіальний орган)), проте у вказаних органів відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовами про визнання незаконними та скасування (недійсними) розпорядчих рішень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо передачі в оренду землі зі зміною цільового призначення земельної ділянки в частині їх невідповідності містобудівній документації, у зв`язку з чим цей позов заявляє в інтересах держави прокурор як позивач.

Відповідно до пункту третього частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справи №806/1000/17).

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, законності у сфері земельних правовідносин та відносин у сфері містобудування. З посиланням на практику ЄСПЧ у справі "Трегубенко проти України" прокурор зазначив про те, що правильне застосування законодавства незаперечно становить "суспільний інтерес".

Водночас пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Без належного з`ясування і встановлення підставності звернення до суду прокурора, розгляд спору по суті є передчасним.

При цьому частиною п`ятою статті 174 Господарського процесуального кодексу України передбачено виключне право суду повернути, а не залишити без руху, позовну заяву і додані до неї документи у разі відсутності підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Водночас, у разі вирішення спору по суті безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового акта у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України.

Господарський суд враховує, що прокурор при зверненні до суду у поданому позові вказав на відсутність повноважень у органу, уповноваженого державою здійснювати функції контролю у спірних правовідносинах, на звернення до суду із позовами про визнання незаконними та скасування (недійсними) розпорядчих рішень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо передачі в оренду землі зі зміною цільового призначення земельної ділянки в частині їх невідповідності містобудівній документації, у зв`язку з чим він визначив себе позивачем у справі, у зв`язку з чим він визначив себе позивачем у справі.

Натомість суд з такими доводами прокурора погодитися не може, з тих підстав, що твердження прокурора про нібито відсутність у Держгеокадастру повноважень щодо звернення до суду з позовами, які за предметом є аналогічні тим, які подані прокурором в даній справі, суперечить приписам Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, пунктом 4 якого передбачено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

При цьому прокурор не враховує того, що за змістом Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру не може визначати конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутися до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпеченні здійснення судового захисту інтересів держави.

Також суд зазначає про те, що у інших справах, як-то №911/1039/19, №911/1302/19, керівником Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області, який звернувся до суду в інтересах держави з метою захисту її інтересів у сфері земельних правовідносин з позовами про визнання недійсними рішень, було визначено орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (Головне управління Держгеокадастру у Київській області), що є додатковим підтвердженням як необхідності зазначення такого органу в якості позивача у справі, так і визнання органами прокуратури відповідних обставин.

З огляду на те, що прокурором у цій справі безпідставно не зазначено орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, суд дійшов висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Аналогічної позиції щодо відсутності у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді притримується і Верховний Суд у постанові від 20.09.2018 у справі №924/1237/17.

Разом з тим, при прийнятті рішення у даній справі за результатами огляду позовних матеріалів, господарський суд зважає також і на те, що у розумінні положень статей 73, 76, 77 Господарського процесуального кодексу України прокурор, звертаючись з позовом у справі, повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, довести належними та допустимими доказами обставини здійснення ним повідомлення на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, а також надати докази того, що суб`єкт владних повноважень не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави.

Одночасно суд наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави. Аналогічні доводи наведені і в постанові ВС від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Оскільки при розгляді даних позовних матеріалів суд встановив, що прокурор безпідставно не зазначив в якості позивача у справі Головне управління Держгеокадастру у Київській області, та відповідно не надав докази дотримання ним по відношенню до вказаного органу встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, отже зазначене вказує про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва інтересів держави в суді, що є підставою для повернення прокурору позовної заяви від 29.07.2019 №12375вих.19 на підставі п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України.

У відповідності до ч. 8 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню з нею до господарського суду в загальному порядку після усунення недоліків.

Керуючись п. 4 ч. 5 ст. 174, ст.ст. 232, 234-235, 256 ГПК України, господарський суд, -

УХВАЛИВ:

Повернути Керівнику Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області позовну заяву від 29.07.2019 №12375вих.19 та додані до неї документи.

Ухвала набирає законної сили негайно після її прийняття та відповідно до ст. 256 ГПК України та підпункту 17.5 пункту 17 частини 1 Розділу XI "Перехідні положення" ГПК України може бути оскаржена в апеляційному порядку до Північного апеляційного господарського суду через господарський суд Київської області шляхом подачі апеляційної скарги протягом 10 днів з дня її підписання.

З інформацією про дане судове рішення учасники справи можуть ознайомитися на сайті: http://reyestr.court.gov.ua/.

Суддя В.М. Антонова