ЦЕНТРАЛЬНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
У Х В А Л А

14.08.2019 м.Дніпро Справа № 908/1347/18

Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Широбокової Л.П. (доповідач),

суддів Кузнецової І.Л., Кощеєва І.М.

секретар судового засідання: Грачов А.С.,

представники сторін:

від прокуратури: Карпенко О. І., довіреність №05/2-923вих19 від 03.05.2019, прокурор відділу;

від третьої особи-2: Кравченко Я. І., ордер серії КВ №762471 від 03.06.2019, адвокат;

від третьої особи-1: Волошина М. В., ордер серії ЗП № 015502 від 07.09.2018, адвокат;

від відповідача -1: представник не з`явився;

від відповідача-2: представник не з`явився.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Прокуратури Запорізької області на рішення Господарського суду Запорізької області від 27.03.2019 у справі №908/1347/18 (колегія суддів у складі головуючого судді Колодій Н.А., суддів Корсун В.Л., Мірошниченко М.В., повне рішення складено 05.04.2019)

за позовом: Заступника керівника Запорізької місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави, м. Запоріжжя

до відповідача 1 Запорізької міської ради, м. Запоріжжя

до відповідача 2 Виконавчого комітету Запорізької міської ради, м. Запоріжжя

третя особа 1, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів Товариство з обмеженою відповідальністю Вельтум-Запоріжжя, м. Запоріжжя

третя особа 2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів Комунальне підприємство Запорізьке комунальне автотранспортне підприємство 082801 Комунсантрансекологія, м. Запоріжжя

про визнання недійсним рішення Запорізької міської ради № 18 від 23.04.2008 та рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради № 229 від 26.05.2008

ВСТАНОВИВ:

У липні 2018 року заступник керівника Запорізької місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави звернувся до Господарського суду Запорізької області із позовом про визнання недійсним рішення Запорізької міської ради № 18 від 23.04.2008 Про надання згоди КП Запорізьке комунальне автотранспортне підприємство 082801 Комунсантрансекологія на передачу цілісного майнового комплексу, як внесок до статутного фонду ТОВ Ремондіс Запоріжжя та рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради № 229 від 26.05.2008 Про передачу цілісного майнового комплексу.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що своїми діями Запорізька міська рада всупереч вимог законодавства та інтересів територіальної громади міста Запоріжжя надала згоду на передачу комунального майна фактично у приватну власність на безоплатній основі та прийняла рішення про відчуження шляхом безоплатної передачі об`єктів права комунальної власності міста, у тому числі об`єктів нерухомого майна, що забезпечують обслуговування та функціонування полігону твердих побутових відходів. Таким чином, відчуження об`єктів комунальної власності здійснено всупереч зазначених положень Закону України Про приватизацію державного майна.

Рішенням Господарського суду Запорізької області від 27.03.2019 у справі №908/1347/18 (колегія суддів у складі головуючого судді Колодій Н.А., суддів Корсун В.Л., Мірошниченко М.В.) у задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду мотивовано не доведеністю прокурором невідповідності оспорюваних рішень вимогам законодавства, яке діяло на час його прийняття, порушення компетенції при прийнятті зазначеного рішення, а також порушення інтересів територіальної громади у зв`язку з його прийняттям, що є обов`язковим для визнання акту недійсним.

Не погодившись із зазначеним рішенням суду, до Центрального апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою звернулася Прокуратура Запорізької області, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила рішення суду скасувати, прийняти нове рішення про повне задоволення позову.

Апеляційна скарга обґрунтована наступним:

- суд постановив рішення при неправильному застосуванні норм матеріального права: ст. ст. 19, 140 Конституції України, ст.1, ч.2 ст. 15, ч.2 ст. 5 Закону України «Про приватизацію державного майна», ст. 1 п. 30 ч.1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», судом не взято до уваги, що відповідачі спірними рішеннями фактично здійснили приватизацію власності територіальної громади у поза визначений законодавством спосіб;

- внаслідок оспорюваних рішень відбулася зміна права власності на майно з комунальної на приватну, що є відчуженням майна територіальної громади на користь приватного суб`єкта господарювання.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 27.05.2019 (головуючий суддя Широбокова Л.П., судді Орєшкіна Е.В., Кощеєв І.М.) відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Прокуратури Запорізької області на рішення Господарського суду Запорізької області від 27.03.2019 у справі №908/1347/18. Розгляд апеляційної скарги призначений у судовому засіданні з викликом сторін на 12.06.2019.

У судовому засіданні 12.06.2019 по справі оголошено перерву до 17.07.2019, про що винесено ухвалу суду від 12.06.2019.

17.07.2019 у зв`язку з перебуванням у відпустці судді Орєшкіної Е.В. по справі здійснений повторний автоматизований розподіл справи, за результатами якого справа №908/1347/18 передана на розгляд колегії суддів у складі головуючого судді Широбокової Л.П., суддів Подобєд І.М., Кощеєва І.М. та прийнято зазначеною колегією суддів до свого провадження ухвалою суду від 17.07.2019.

У судовому засіданні 17.07.2019 по справі оголошено перерву до 14.08.2019.

13.08.2019 у зв`язку з перебуванням у відпустці судді Подобєда І.М. та в подальшому відпусткою головуючого судді Широбокової Л.П. по справі здійснений повторний автоматизований розподіл справи, за результатами якого справа №908/1347/18 передана на розгляд колегії суддів у складі головуючого судді Широбокової Л.П., суддів Кузнецової І.Л., Кощеєва І.М., якою прийнято справу до свого провадження ухвалою суду від 14.08.2019.

У судовому засіданні 14.08.2019 прокурор апеляційну скаргу підтримав, просив її задовольнити, рішення у справі скасувати, прийняти по справі нове рішення про задоволення позову.

Повноважні представники Третьої особи-1, 2 проти задоволення апеляційної скарги заперечили, просили рішення суду залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Відповідачі -1, 2 явку повноважних представників у судове засідання не забезпечили, надіслали до суду клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку з неможливістю забезпечити явку повноважних представників, які 14.08.2019 будуть знаходитися у відрядженні в м. Києві.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення присутніх в судовому засіданні представників сторін, дослідивши матеріали справи, Центральний апеляційний господарський суд дійшов висновку про наявність підстав для зупинення провадження у справі №908/1347/18 до вирішення Великою Палатою Верховного Суду питання про усунення неоднакового застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Так, звертаючись із даним позовом до суду, прокурор в його обґрунтування послався на статтю 23 Закону України "Про прокуратуру" та вказав, що підставою для представництва інтересів держави в особі територіальної громади м. Запоріжжя є порушення, що мало наслідком фактичну приховану приватизацію цілісного майнового комплексу поводження з твердими побутовими відходами, що має стратегічне значення для м. Запоріжжя.

Прокурором зазначено, що Запорізька міська рада та її виконавчий комітет виступають відповідачами у цій справі, вони не можуть виступати в якості позивачів в особі органів, уповноважених здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. У зв`язку з наведеним прокурор відповідно до ч. 5 ст. 53 ГПК України набуває статусу позивача та звертається із даним позовом до суду самостійно.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Отже, з`ясуванню судом підлягає той факт, чи є обставини конкретної справи тим виключним випадком, який є підставою для звернення прокурора з відповідним позовом.

Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Водночас Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005, заява № 61517/00).

Є категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Між тим, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України "Про прокуратуру". Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Виходячи зі змісту частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У такому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (зокрема, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Такі правові висновки зроблено у численних постановах Верховного Суду, зокрема, в постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 06.02.2019 у справі № 927/246/18, від 26.02.2019 у справі № 920/284/18.

Як стало відомо суду, Верховний Суд у складі суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою від 06.02.2019 справу №587/430/16-ц за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури Сумської області до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, ОСОБА_1 про визнання незаконними та скасування наказів, визнання недійсними договору оренди земельної ділянки та повернення земельної ділянки передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Передаючи справу №587/430/16-ц на розгляд Великої Палати Верхового Суду, колегія суддів Касаційного цивільного суду вважала за необхідне відступити від висновку щодо застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо правових підстав представництва прокурором інтересів держави в суді, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів іншого касаційного суду.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 11.03.2019 справу №587/430/16-ц прийнято та призначено до розгляду. На даний час в Єдиному державному реєстрі судових рішень повний текст постанови Великої Палати Верховного Суду у справі №587/430/16-ц відсутній.

Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 228 Господарського процесуального кодексу України суд може за заявою учасника справи, а також з власної ініціативи зупинити провадження у справі у випадку перегляду судового рішення у подібних правовідносинах (в іншій справі) у касаційному порядку палатою, об`єднаною палатою, Великою палатою Верховного Суду.

Згідно з пунктом 11 частини 1 статті 229 Господарського процесуального кодексу України провадження у справі зупиняється у випадках, встановлених пунктом 7 частини першої статті 228 цього Кодексу - до закінчення перегляду в касаційному порядку.

Враховуючи викладене та з метою дотримання єдності судової практики, а також враховуючи, що наданий Великою Палатою Верховного Суду висновок у справі №587/430/16-ц може вплинути на оцінку правомірності звернення прокурора з позовом у справі №908/1347/18, апеляційний господарський суд дійшов висновку про необхідність зупинення провадження у справі №908/1347/18 до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи №587/430/16-ц.

Керуючись п. 7 ч.1 ст. 228, ст. ст. 269, 270, 281, 287, 288 Господарського процесуального кодексу України, суд

УХВАЛИВ:

Апеляційне провадження за апеляційною скаргою Прокуратури Запорізької області на рішення Господарського суду Запорізької області від 27.03.2019 у справі №908/1347/18 зупинити до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи №587/430/16-ц у подібних правовідносинах та опублікування повного тексту постанови.

Ухвала набирає законної сили негайно після її оголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 20 днів з дня складення повної ухвали в порядку ст.ст.287, 288 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст ухвали складений 15.08.2019.

Головуючий суддя Л.П. Широбокова

Суддя І.Л. Кузнецова

Суддя І.М. Кощеєв