ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2019 року

м. Київ

Справа № 924/964/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Львова Б.Ю. (головуючий), Бенедисюка І.М., Селіваненка В.П.,

за участю секретаря судового засідання Крапивної А.М.,

представників учасників справи:

позивача - Хмельницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Відділення) - Логінової Т.Ю.,

відповідача - Хмельницької міської ради (далі - Рада) - Демчук Л.Г.,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Відділення

на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 [колегія суддів: Тимошенко О.М. (головуючий), Коломис В.В., Савченко Г.І.]

зі справи № 924/964/18

за позовом Відділення до Ради

про зобов`язання виконати рішення.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Відділення звернулося до господарського суду Хмельницької області з позовом про зобов`язання Ради виконати рішення адміністративної колегії Відділення від 26.01.2018 № 1-р/к «Про припинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції» (далі - Рішення АМК).

1.2. Позовна заява мотивована невиконанням Радою Рішення АМК, яке у встановлений статтею 60 Закону України від 11.01.2001 № 2210-ІІІ «Про захист економічної конкуренції» (далі - Закон № 2210) строк відповідачем не оскаржено та є обов`язковим до виконання.

2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

2.1. Рішенням господарського суду Хмельницької області від 20.02.2019 (суддя Гладюк Ю.В.) позов задоволено. Прийняте зі справи судове рішення з посиланням, зокрема, на статті 15, 48, 50, 60 Закону № 2210 мотивовано невиконанням Радою Рішення АМК та відсутністю доказів його оскарження відповідачем у встановлений строк чи визнання його недійсним у судовому порядку, тоді як воно є чинним та обов`язковим до виконання.

2.2. Постановою Північно-Західного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 зазначене рішення місцевого суду зі справи скасовано та в позові відмовлено. Постанову апеляційного суду зі справи з посиланням, зокрема, на приписи статті 25 Закону України від 26.11.1993 № 3659-XII «Про Антимонопольний комітет України» (далі - Закон № 3659) мотивовано невірно обраним позивачем способу захисту його прав.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

Відділення, посилаючись на порушення апеляційним господарським судом норм матеріального та процесуального права, просить суд касаційної інстанції постанову апеляційного суду скасувати повністю, а рішення місцевого суду зі справи залишити без змін.

4. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

4.1. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

4.1.1. Апеляційним судом не було враховано приписи абзацу п`ятого статті 25 Закону № 3659, якими прямо передбачено право Відділення подати позов про зобов`язання виконати рішення органів АМК.

4.1.2. Рада зобов`язана виконувати Конституцію України, Закони України та інші нормативні акти, які є обов`язковими для виконання на всій території України, а тому висновок апеляційного суду про те, що ні Конституцією України, ані Законами України не передбачено таких повноважень та дій суду, що дозволили б йому зобов`язати орган місцевого самоврядування вчинити конкретні дії чи прийняти конкретне рішення щодо скасування власного рішення, спростовується тим, що Рада утворена відповідно до конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і в своїй діяльності керується Конституцією України та законодавством України, а дія закону (нормативно-правового акту) чи навіть окремої його норми права (в даному випадку - це положення Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за № 1330/20068) - це обов`язковість їх виконання (всіма), зокрема, посадовими особами, державними органами та іншими суб`єктами права.

4.1.3. Рішення АМК у встановлений приписами статті 60 Закону № 2210 строк відповідачем не оскаржено та є обов`язковим до виконання.

4.2. Доводи Ради

Рада у відзиві на касаційну скаргу зазначила про безпідставність її доводів та просила постанову апеляційного господарського суду зі справи залишити без змін, а скаргу - без задоволення.

5. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5.1. Попередніми судовими інстанціями у справі встановлено, зокрема, що:

- Рішенням АМК:

дії Ради, які полягали у прийнятті пункту 4 рішення двадцять першої сесії Ради від 12.12.2012 № 18 (враховуючи зміни та доповнення рішення тридцять шостої сесії від 05.03.2014 № 42 «Про внесення змін та доповнень до рішення 15-ої сесії міської ради № 23 від 29.02.2012 року та 21-ої сесії міської ради № 18 від 12.12.2012 року»), що створюють перешкоди у здійсненні підприємницької діяльності, визнано порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченим пунктом 3 статті 50 та абзацом другим частини другої статті 15 Закону № 2210 у вигляді антиконкурентних дій органів місцевого самоврядування, які можуть призвести до недопущення конкуренції (пункт 1);

зобов`язано Раду у двомісячний строк припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції шляхом скасування пункту 4 рішення двадцять першої сесії Ради від 12.12.2012 року № 18 (враховуючи зміни та доповнення рішення тридцять шостої сесії від 05.03.2014 року № 42 «Про внесення змін та доповнень до рішення 15-ої сесії міської ради № 23 від 29.02.2012 року та 21-ої сесії міської ради № 18 від 12.12.2012 року»; пункт 2);

- Рішенням АМК роз`яснено, що відповідно до частини першої статті 60 Закону № 2210 рішення органів Антимонопольного комітету України може бути оскаржене до господарського суду в двомісячний строк з дня його одержання;

- супровідним листом від 29.01.2018 № 01-24/15-266 Відділення направило Раді копію Рішення АМК, яке відповідач отримав 31.01.2018;

- у визначений частиною першою статті 60 Закону № 2210 двомісячний строк Радою вказане рішення не оскаржено;

- сплив строку на оскарження Рішення АМК виключає можливість його перевірки на законність та обґрунтованість;

- відповідач намагався в добровільному порядку виконати Рішення АМК шляхом внесення на розгляд сесії міськради проекту рішення про скасування пункту 4 рішення 21 сесії Хмельницької міської ради від 12.12.2012 року № 18 (враховуючи зміни та доповнення), який не підтримано депутатами під час голосування (а.с. 24-36);

- Радою не виконано Рішення АМК.

6. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

6.1. Закон № 3659:

пункт 1 статті 3:

- основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині, здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції;

частини перша та друга статті 12:

- для реалізації завдань, покладених на Антимонопольний комітет України, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення Антимонопольного комітету України, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватись міжобласні територіальні відділення;

- повноваження територіальних відділень Антимонопольного комітету України визначаються цим Законом, іншими актами законодавства. Повноваження територіального відділення Антимонопольного комітету України не можуть виходити за межі повноважень Антимонопольного комітету України, визначених законом;

частини третя та шоста статті 121:

- адміністративна колегія територіального відділення Антимонопольного комітету України утворюється головою територіального відділення Антимонопольного комітету України з числа керівних працівників територіального відділення у складі не менше ніж три особи цього територіального відділення. За згодою Голови Антимонопольного комітету України до складу адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України можуть входити посадові особи Антимонопольного комітету України. Адміністративну колегію територіального відділення Антимонопольного комітету України очолює голова територіального відділення або його заступник;

- рішення адміністративної колегії Антимонопольного комітету України приймається від імені Антимонопольного комітету України;

пункти 1 та 2 частини п`ятої статті 14:

- адміністративна колегія територіального відділення Антимонопольного комітету України має такі повноваження:

розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, проводити розслідування або дослідження за цими заявами і справами;

приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення, надавати попередні висновки стосовно узгоджених дій;

стаття 25:

- з метою захисту інтересів держави, споживачів та суб`єктів господарювання Антимонопольний комітет України, територіальні відділення Антимонопольного комітету України у зв`язку з порушенням законодавства про захист економічної конкуренції органами влади, юридичними чи фізичними особами подають заяви, позови, скарги до суду, в тому числі про: визнання недійсними нормативно-правових та інших актів, зокрема рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю чи розірвання угоди в разі невиконання ними у встановлені строки рішень органів Антимонопольного комітету України про скасування або зміну актів, прийнятих органами влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контролю, або про розірвання угоди;

зобов`язання виконати рішення органів Антимонопольного комітету України.

6.2 Закон № 2210:

частина перша, абзац другий частини другої, частина третя статті 15:

- антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції;

- заборона або перешкоджання створенню нових підприємств чи здійснення підприємництва в інших організаційних формах у будь-якій сфері діяльності, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів діяльності, на виробництво, придбання чи реалізацію певних видів товарів;

- вчинення антиконкурентних дій органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю забороняється і тягне за собою відповідальність згідно з законом;

абзац четвертий частини першої статті 48:

- за результатами розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету України приймають рішення, в тому числі про зобов`язання органу влади, органу місцевого самоврядування, органу адміністративно-господарського управління та контролю скасувати або змінити прийняте ним рішення чи розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю;

пункт 3 статті 50:

порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції є антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю;

частина друга статті 56:

- рішення та розпорядження органів Антимонопольного комітету України, голів його територіальних відділень є обов`язковими до виконання;

частина перша статті 60:

- заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів Антимонопольного комітету України повністю або частково до господарського суду у двомісячний строк з дня одержання рішення. Цей строк не може бути відновлено.

6.3. Цивільний кодекс України:

частина перша та пункт 10 частини другої статті 16:

- кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.

6.4. Господарський процесуальний кодекс України (далі - ГПК України):

частини перша та друга статті 4:

- право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом;

- юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням;

стаття 5:

- здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси фізичних і юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором;

- у випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного права чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону;

частина перша статті 13:

- судочинство у господарських судах здійснюється на засадах змагальності сторін;

пункт 7 частини першої статті 20:

господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з відносин, пов`язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, в тому числі у спорах, пов`язаних з оскарженням рішень Антимонопольного комітету України, а також справи за заявами органів Антимонопольного комітету України з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності;

частина перша статті 73:

- доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи;

частина перша статті 74:

- кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень;

частина перша статті 76:

- належними є докази, на підставі яких можна встановити обставини, які входять в предмет доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування;

пункт 4 частини першої статті 308:

- суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині;

стаття 312:

суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

7. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7.1. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій

7.1.1. Суд апеляційної інстанції у прийнятті спірного рішення зі справи виходив з того, що наведений у статті 25 Закону № 3659 перелік способів захисту, зокрема, передбачає звернення до суду з позовом про зобов`язання виконати рішення органів Антимонопольного комітету України, тоді як у даному випадку такий спосіб захисту не може бути реалізований, через те що позовна вимога про зобов`язання Ради виконати Рішення АМК шляхом скасування пункту 4 рішення двадцять першої сесії Хмельницької міської ради від 12.12.2012 № 18 (зі змінами та доповненнями) не може бути задоволена, оскільки ні Конституцією України, ані законами України не передбачено таких повноважень та дій суду, що дозволили б йому зобов`язати орган місцевого самоврядування вчинити конкретні дії чи прийняти конкретне рішення щодо скасування власного рішення.

До того ж статтею 25 Закону № 3659 прямо передбачено право Відділення подати позов про визнання недійсними рішень органів місцевого самоврядування в разі невиконання ними у встановлені строки рішень органів Антимонопольного комітету України про скасування або зміну актів, прийнятих органами місцевого самоврядування, що свідчить про те, що Відділення у даному випадку мало б звернутися до суду з позовом про визнання недійсним пункту 4 рішення двадцять першої сесії Ради від 12.12.2012 № 18 (зі змінами та доповненнями).

7.1.2. Проте місцевим судом, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, було вірно зазначено, що в даному випадку питання законності Рішення АМК не розглядається.

Предметом даного позову, з яким Відділення звернулося до суду, є зобов`язання Ради виконати Рішення АМК.

Спосіб захисту порушеного права обумовлюється нормою матеріального права, яка регулює ті чи інші правовідносини між сторонами спору. Тому позивач, формулюючи позовні вимоги, повинен відштовхуватися від тих наданих йому законом прав, які були об`єктивно порушені відповідачем, а позов повинен бути направлений на припинення цих правопорушень та на відновлення порушеного права. Таким чином, право вибору способу захисту порушеного права належить позивачу, а суд наділений компетенцією перевірити відповідність обраного способу захисту змісту порушеного права. При цьому обраний спосіб захисту не лише повинен бути встановлений договором або законом, але й бути ефективним засобом захисту, таким, що відповідає змісту порушеного права, характеру його порушення та наслідкам, спричиненим цим порушенням.

7.1.3. Ступінь доступу до внутрішніх засобів правового захисту повинен бути достатнім, щоб забезпечити особі "право на суд" з урахуванням принципу верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітко визначену та дієву можливість оскаржити подію, яка, на її думку, порушує її права та охоронювані законом інтереси.

7.1.4. За таких обставин, беручи до уваги наявність у Відділення передбаченого Законом № 3659 права на звернення з позовом саме про зобов`язання виконати Рішення АМК, а також те, що особа сама обирає спосіб захисту порушеного права, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо невірно обраного позивачем способу судового захисту.

7.1.5. Водночас господарським судом не можуть братися до уваги доводи особи, стосовно якої прийнято рішення (заявника, відповідача, третьої особи в розумінні статті 39 Закону № 2210), з приводу незаконності та/або необґрунтованості цього рішення, якщо такі доводи заявлено після закінчення строків, встановлених частиною другою статті 47 та частиною першою статті 60 названого Закону, оскільки дана особа не скористалася своїм правом на оскарження відповідного акту державного органу, а перебіг зазначеного строку виключає можливість перевірки законності та обґрунтованості рішення органу Антимонопольного комітету України.

7.1.6. Місцевий господарський суд з урахуванням наведених ним законодавчих приписів та на підставі ретельного дослідження фактичних обставин справи і поданих у ній доказів в їх сукупності, встановивши те, що прийняте Рішення АМК Радою одержано, в установленому порядку не оскаржене, є чинним та обов`язковим до виконання, проте Радою не виконано, - дійшов заснованого на законі висновку про обґрунтованість заявлених позовних вимог, у зв`язку з чим правомірно задовольнив позов.

7.1.7. З огляду на викладене Касаційний господарський суд відхиляє як необґрунтовані аргументи Ради, викладені у відзиві на касаційну скаргу, про законність та обґрунтованість постанови апеляційного суду і про правильне застосування цим судом норм матеріального та процесуального права.

8. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

8.1. Таким чином, суд апеляційної інстанції у розгляді даної справи припустився неправильного застосування (тлумачення) норм матеріального права, в тому числі наведених положень статті 25 Закону № 3659, та скасував рішення місцевого суду зі справи за відсутності підстав для цього, визначених статтею 277 ГПК України.

8.2. Отже, касаційна скарга Відділення підлягає задоволенню. Оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції має бути скасована, а рішення місцевого господарського суду зі справи слід залишити в силі.

9. Судові витрати

9.1. Відповідно до статті 129 ГПК України у зв`язку з тим, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, а рішення суду першої інстанції - залишенню в силі, витрати зі сплати судового збору в сумі 3 524 грн. за розгляд справи в суді касаційної інстанції підлягають стягненню з Ради на користь Відділення.

9.2. У матеріалах справи відсутні відомості щодо виконання оскаржуваної постанови в частині стягнення з Відділення суми судового збору за подання апеляційної скарги, тому поворот виконання зазначеної постанови в цій частині касаційною інстанцією не здійснюється. Водночас Відділення не позбавлене права, за наявності підстав, звернутися з відповідною заявою в порядку статті 333 ГПК України.

Керуючись статтями 129, 300, 308, 312, 315 ГПК України, Касаційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Хмельницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України задовольнити.

2. Постанову Північно-Західного апеляційного господарського суду від 16.05.2019 у справі № 924/964/18 скасувати.

3. Рішення господарського суду Хмельницької області від 20.02.2019 у справі № 924/964/18 залишити в силі.

4. Стягнути з Хмельницької міської ради на користь Хмельницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України 3 524 (три тисячі п`ятсот двадцять чотири) грн. судового збору за розгляд справи в суді касаційної інстанції.

Видачу відповідного наказу доручити господарському суду Хмельницької області.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя Б. Львов

Суддя І. Бенедисюк

Суддя В. Селіваненко