У Х В А Л А

"22" липня 2019 р. м. Чернігів справа № 927/591/19

Суддя Господарського суду Чернігівської області Фетисова І.А., перевіривши матеріали позовної заяви № 49-1034-19 від 16.07.2019

за позовом: Заступника керівника Менської місцевої прокуратури вул. Чернігівський шлях, 9, м. Мена, Чернігівська область, 15600, в інтересах держави в особі

позивача: Державної аудиторської служби України

вул. Петра Сагайдачного, 4, м. Київ, 04070

до 1 відповідача: Відділу освіти Городнянської міської ради

вул. Троїцька, 13, м. Городня, Чернігівська область, 15100

до 2 відповідача: Фізичної особи - підприємця Олійник Антоніни Степанівни

АДРЕСА_1

про визнання договору недійсним

ВСТАНОВИВ:

Заступником керівника Менської місцевої прокуратури подано позов в інтересах держави в особі Державної аудиторської служби України до Відділу освіти Городнянської міської ради до Фізичної особи - підприємця Олійник Антоніни Степанівни про визнання недійсним укладеного між Відділом освіти Городнянської міської ради та Фізичною особою - підприємцем Олійник Антоніною Степанівною договору на постачання продуктів харчування № 1 від 16.01.2019.

В обґрунтування заявлених позовних вимог заступник керівника Менської місцевої прокуратури посилається на порушення Відділом освіти Городнянської міської ради вимог Закону України «Про публічні закупівлі» під час проведення закупівлі продуктів харчування за бюджетні кошти, принципів максимальної ефективності та економії, відкритості та прозорості, що призвело до протиправного витрачання бюджетних коштів, унеможливило їх раціональне та ефективне використання.

За змістом ст. 53 Господарського процесуального кодексу України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

В обґрунтування наявності підстав для звернення до суду з даним позовом Заступник керівника Менської місцевої прокуратури посилається на невжиття Держаудитслужбою заходів до оскарження результатів порушень Відділом освіти Городнянської міської ради в судовому порядку чи припинення їх іншим шляхом.

Листом № 31-17/666-2019 від 12.06.2019 Державна аудиторська служба України повідомила Менську місцеву прокуратуру, що центральний апарат Держаудитслужби моніторингу заходів державного фінансового контролю щодо зазначених договорів не здійснював. Листом № 26-25-31-17/3756 від 18.06.2019 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області повідомило планом проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2019 передбачено проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм у Відділі освіти, молоді та спорту Городнянської районної державної адміністрації під час якого будуть досліджені питання щодо можливих порушень законодавства у сфері закупівель. В разі проведення Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області заходу державного фінансового контролю у Відділі освіти Городнянської міської ради зазначена інформація буде врахована.

Надаючи оцінку доводам прокуратури щодо необхідності представництва інтересів держави в суді, суд враховує таке:

прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що виключними випадками прямо передбаченими законом для представництва прокурором в суді законних інтересів держави являються:

- нездійснення або неналежним чином здійснення органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, захисту цих інтересів;

- відсутність такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідні висновки суду узгоджуються з правовими висновками Верховного Суду (постанова об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018р. по справі № 924/1256/17; постанови Верховного Суду від 20.09.2018р. по справі № 924/1237/17, від 23.10.2018р. по справі № 926/240/18, від 01.11.2018р. по справі № 910/18770/17, від 06.02.2019р. по справі № 927/246/18, від 26.02.2019р. по справі № 920/284/18).

Так, державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель та інспектування.

За змістом пунктів 1, 7, 8, 10 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей; пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення моніторингу закупівель, перевірки закупівель. Зокрема, згідно п.4 даного Положення здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Крім того, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Таким чином, Державна аудиторська служба України є органом, уповноваженим державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, що підтверджує й прокурор.

В поданій позовній заяві прокурор посилається на пасивність поведінки позивача, який, маючи відповідні повноваження для захисту державних інтересів, не вживає активних дій (подання позову) щодо їх захисту.

Однак, саме лише посилання у позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, є недостатнім для прийняття позовної заяви.

Суд вважає, що в даному випадку, матеріали позовної заяви свідчать про прийняття прокурором на себе функції альтернативного суб`єкта звернення до суду, який не може замінювати належного суб`єкта владних повноважень, оскільки з листа № 26-25-31-17/3756 від 18.06.2019 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області повідомлено прокуратуру, що планом проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2019 передбачено проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм у відділі освіти, молоді і спорту Городнянської райдержадміністрації під час якого будуть досліджені питання щодо можливих порушень законодавства у сфері закупівель, перевірка відділу освіти Городнянської міської ради не передбачено .

Наведене свідчить про наявність у Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області передбачено планового аудиту та формування висновків щодо діяльності у сфері закупівель, що спростовує відсутність пасивної поведінки позивача, не вжиття активних дій.

При цьому, суд враховує, що здійснення аудиту за правилами, встановленими Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами , затвердженого Постановою №631 КМУ від 01.08.2013 та Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачає планування здійснення аудиту певних суб`єктів у сфері державних закупівель, про що й повідомлено в листі № 26-25-31-17/3756 прокуратуру.

В той же час, прокурор безпідставно й формалізовано ототожнює планування проведення аудиту за приписами законодавства з відсутністю активних дій й пасивної поведінки позивача, що призвело до помилкового обґрунтування підстав необхідності захисту інтересів держави та пред`явлення позову саме прокурором, а не уповноваженим державою органом з наявними повноваженнями.

Окрім того, прокурором жодним чином не спростовано викладені в листі № 26-25-31-17/3756 та в листі №26-25-31-17/2240 від 22.03.2019 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області посилання на обставину, що очікувана вартість закупівель є меншою, ніж установлена в абз.2 ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» й такі закупівлі є допороговими, в зв`язку з чим дії замовника щодо їх проведення не регламентуються нормами такого Закону, окрім обов`язкового оприлюднення звіту про укладені договори.

Надавши оцінку поданим доказам та перевіривши обґрунтованість наведених прокурором доводів в обґрунтування підстав для звернення з відповідним позовом для захисту інтересів держави, суд дійшов висновку про відсутність в даному випадку у прокурора законних підстав для представництва інтересів держави та недоведеність нездійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом владних повноважень, оскільки враховуючи надані листи Державної аудиторської служби України та його територіального органу, подання прокурором позову в інтересах Державної аудиторської служби України є передчасним, не вбачається невжиття позивачем заходів для захисту державних інтересів, не обґрунтоване й не спростоване прокурором посилання позивача в листуванні на допороговість закупівель й подальший контрольні функції позивача щодо такої обставини .

Пунктом 4 ч. 5, ч. 6, 8 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи не пізніше п`яти днів з дня її надходження або з дня закінчення строку на усунення недоліків.

Повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню з нею до господарського суду в загальному порядку після усунення недоліків.

Враховуючи наведене вище, позовна заява Заступника керівника менської місцевої прокуратури підлягає поверненню.

Керуючись п. 4 ч. 5 ст. 174, ст. ст. 234, 235 ГПК України, господарський суд, -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Заступника керівника Менської місцевої прокуратури подано позов в інтересах держави в особі Державної аудиторської служби України до Відділу освіти Городнянської міської ради до Фізичної особи - підприємця Олійник Антоніни Степанівни про визнання недійсним укладеного між Відділом освіти Городнянської міської ради та Фізичною особою - підприємцем Олійник Антоніною Степанівною договору на постачання продуктів харчування № 1 від 16.01.2019 та додані до неї документи повернути.

Додаток: позовна заява, оригінал платіжного доручення №943 від 23.04.2019 про сплату 1921 грн. судового збору та додані документи на 44 арк.

Ухвала підписана 22 липня 2019 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Північного апеляційного господарського суду протягом десяти днів з дня її підписання в порядку ст.256 Господарського процесуального кодексу України, з урахуванням приписів п.п.17.5 п.17 Розділу ХІ "Перехідні положення" Господарського процесуального кодексу України.

Веб-адреса сторінки на офіційному веб-порталі судової влади України в мережі Інтернет, за якою учасники справи можуть отримати інформацію по справі, що розглядається - http://cn.arbitr.gov.ua/sud5028/

Відомості про адреси для листування та зв`язку Господарського суду Чернігівської області: пр-т. Миру, 20, м. Чернігів, 14000 , e-mail: ; тел. 676-311, факс 77-44-62

Суддя Фетисова І.А.