П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 червня 2019 року

м. Київ

Справа № 916/358/18

Провадження № 12-19гс19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Рогач Л. І.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю секретаря судового засідання Салівонського С. П.,

розглянула в судовому засіданні касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Парусний» (далі - ОК «Парусний») на рішення Господарського суду Одеської області від 24 липня 2018 року (суддя Волков Р. В.) та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19 листопада 2018 року (судді Принцевська Н. М., Савицький Я. Ф., Ярош А. І.) за позовом ОК «Парусний» до Виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області (далі - Виконком, Міськрада відповідно), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна фірма «Моноліт» (далі - ТОВ «БФ «Моноліт»), про визнання протиправним та скасування рішення.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. У лютому 2018 року ОК «Парусний» звернувся до Господарського суду Одеської області з позовом до Виконкому про визнання протиправним та скасування рішення від 24 листопада 2016 року № 434 «Про заборону розміщення нових об`єктів та нового будівництва на землях 5-го та 9-го мікрорайонів в межах території вулиць Паркової, Приморської та Пляжної, споживчого кооперативу «Престижний» в місті Чорноморську Одеської області».

1.2. Позивач вважає, що при прийнятті оскаржуваного рішення Виконком вийшов за межі повноважень, передбачених підпунктом 4 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), яким передбачено здійснення відповідачем контролю за забезпеченням надійності та безпечності вже існуючих будинків і споруд незалежно від форм власності в районах, що зазнають впливу небезпечних природних і технологічних явищ та процесів, а не питань розміщення нових об`єктів, яких ще не існує.

1.3. Цим рішенням відповідач порушив права позивача як землекористувача на користування земельною ділянкою в обсязі, передбаченому договором суборенди земельної ділянки, втрутився у право позивача на мирне володіння майном, передбачене статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

1.4. Відповідач проти задоволення позову заперечував з тих підстав, що позивач не є належним землекористувачем та його права не можуть бути порушені внаслідок прийняття спірного рішення, а саме рішення прийнято відповідно до чинного законодавства та в межах повноважень відповідача.

2. Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

2.1. Рішенням від 24 липня 2018 року Господарський суд Одеської області у задоволенні позову відмовив.

2.2. На обґрунтування рішення суд першої інстанції зазначив, що Виконком, приймаючи спірне рішення, діяв у межах своїх повноважень та в інтересах територіальної громади, в порядок та спосіб, визначений законодавством, та відповідно до надзвичайних фактичних обставин, що склались у місті. Натомість позивач не вказав, чим саме порушуються його права внаслідок застосованих відповідачем засобів попередження зсуву зони 9-го мікрорайону, існуючих та майбутніх споруд.

2.3. Постановою від 19 листопада 2018 року Південно-західний апеляційний господарський суд рішення суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), оскільки спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

2.4. Суд апеляційної інстанції вказав, що у спірних правовідносинах відповідач реалізовував свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності, відповідно спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, і його слід розглядати у порядку адміністративного судочинства.

3. Короткий зміст касаційної скарги, надходження справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду

3.1. У грудні 2018 року ОК «Парусний» подав до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив судові рішення у цій справі скасувати, прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

3.2. У касаційній скарзі ОК «Парусний» не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі, вказуючи на те, що за положеннями законодавства місцевому суду як адміністративному цей спір не підсудний, а Одеський окружний адміністративний суд у 2017 році повернув позовну заяву ОК «Парусний» у зв`язку з тим, що позов не підсудний цьому суду. Ці обставини створюють перешкоди у реалізації позивачем свого права на звернення до суду. Таким чином, має місце порушення правил предметної юрисдикції.

3.3. Також ОК «Парусний» посилається на те, що суди попередніх інстанцій залишили поза увагою вихід відповідачем при прийнятті спірного рішення за межі наданих йому повноважень, а тому просить позов задовольнити у повному обсязі.

3.4. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 січня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОК «Парусний» на рішення Господарського суду Одеської області від 24 липня 2018 року та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19 листопада 2018 року, встановив учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу, справу № 916/358/18 разом зі згаданою касаційною скаргою передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 302 ГПК України.

3.5. Ухвалою від 12 лютого 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла до розгляду справу № 916/358/18 та призначила її в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи на 25 червня 2019 року.

4. Фактичні обставини справи, встановлені судами

4.1. 16 грудня 2013 року Міськрада та ТОВ «БФ «Моноліт» уклали договір оренди земельної ділянки № 137, відповідно до якого Міськрада передала в оренду ТОВ «БФ «Моноліт» земельну ділянку площею 9,3281 га із земель житлової та громадської забудови, кадастровий номер :02:004:0008 , що знаходиться за адресою: м. Чорноморськ (Іллічівськ), 9-й мікрорайон .

4.2. 2 червня 2014 року ОК «Парусний» як суборендар та ТОВ БФ «Моноліт» як орендар відповідно до договору оренди землі від 16 грудня 2013 року уклали договір суборенди земельної ділянки площею 0,7500 га, що знаходиться за адресою: м. Іллічівськ, 9-й мікрорайон .

4.3. Рішенням Виконкому від 24 листопада 2016 року № 434 «Про заборону розміщення нових об`єктів та нового будівництва на землях 5-го та 9-го мікрорайонів в межах території вулиць Паркової, Приморської та Пляжної, споживчого кооперативу «Престижний» в місті Чорноморську Одеської області» ухвалено: до стабілізації зсувних процесів уздовж узбережжя Чорного моря заборонити розміщення нових об`єктів та нове будівництво на землях 5-го та 9-го мікрорайонів у межах територій вулиць Паркової, Приморської, Пляжної, Споживчого кооперативу «Престижний» у місті Чорноморську Одеської області; до стабілізації зсувних процесів уздовж узбережжя Чорного моря заборонити управлінню архітектури та містобудування Міськради надавати містобудівні умови та обмеження забудови земельних ділянок і будівельних паспортів на територіях, зазначених у пункті 1 цього рішення; відділу державного архітектурно-будівельного контролю Виконкому повідомити всіх забудовників територій, зазначених в пункті 1, про необхідність припинити початок нового будівництва на період виконання протизсувних заходів; управлінню архітектури та містобудування Міськради та відділу державного архітектурно-будівельного контролю Виконкому щомісячно складати акт контролю за виконанням цього рішення.

5. Мотиви, якими керується Велика Палата Верховного Суду, та застосоване нею законодавство

5.1. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

5.2. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

5.3. Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

5.4. Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.

5.5. За приписами частини другої статті 2 ГПК України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних зі здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.

5.6. Частиною першою статті 20 ГПК України унормовано, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.

5.7. Справою адміністративної юрисдикції відповідно до частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

5.8. За пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

5.9. Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

5.10. Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо особи не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

5.11. За визначенням, що міститься у статті 1 Закону № 280/97-ВР, виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами; повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад, є делегованими повноваженнями.

5.12. Згідно із частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

5.13. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»; організація роботи, пов`язаної зі створенням і веденням містобудівного кадастру населених пунктів; здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу; здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд незалежно від форм власності в районах, що зазнають впливу небезпечних природних і техногенних явищ та процесів; організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників; вирішення відповідно до законодавства спорів з питань містобудування; здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків.

5.14. Таким чином, приймаючи рішення про заборону розміщення нових об`єктів та нового будівництва з підстав виникнення надзвичайної ситуації місцевого рівня, відповідач реалізовував делеговані повноваження у сфері управлінської діяльності відповідно до положень Закону № 280/97-ВР, і його акт, прийнятий під час реалізації цих повноважень, забороняє певну поведінку особам у сфері суспільних відносин з питань містобудування і є обов`язковим до виконання на відповідній території.

5.15. Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції на відповідній території, а відтак висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є законним та обґрунтованим.

5.16. Велика Палата Верховного Суду не бере до уваги доводи позивача про те, що йому створені перешкоди у реалізації його права на звернення до суду ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року, якою позовну заяву ОК «Парусний» до Виконкому про визнання протиправним та скасування рішення від 24 листопада 2016 року № 434 було повернуто, оскільки цією ухвалою суд роз`яснив ОК «Парусний», що станом на дату звернення до адміністративного суду (жовтень 2017 року) цей спір був підсудний місцевому загальному суду як адміністративному, а не вказав про належність цього спору до іншої, ніж адміністративна, юрисдикції.

5.17. Доводи щодо суті спору, викладені заявником у касаційній скарзі, оцінці не підлягають, позаяк рішення суду першої інстанції було скасовано апеляційним господарським судом із закриттям провадження у справі.

6. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

6.1. Відповідно до статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

6.2. За частиною першою статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

6.3. З огляду на викладене постанова суду апеляційної інстанції підлягає залишенню без змін, а касаційна скарга - без задоволення.

7. Щодо судового збору

7.1. З урахуванням висновку Великої Палати Верховного Суду про залишення касаційної скарги без задоволення судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи, покладаються на скаржника.

Керуючись статтями 301, 302, 308, 309, 315 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Парусний» залишити без задоволення.

Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19 листопада 2018 року у справі № 916/358/18 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. С. Князєв

Суддя-доповідач Л. І. Рогач
Судді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко
Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов В. В. Пророк
М. І. Гриців О. М. Ситнік
Д. А. Гудима В. Ю. Уркевич
Ж. М. Єленіна О. Г. Яновська
О. С. Золотніков