СХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
15.07.2019 Справа № 913/632/17
судді Східного апеляційного господарського суду Пушай В.І.
на постанову від 15.07.2019 р. у справі № 913/632/17 за позовом керівника Сєвєродонецької місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Міністерства молоді і спорту України до Сєвєродонецької міської ради Луганської області та до Публічного акціонерного товариства «РВС Банк», за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Відділу молоді та спорту Сєвєродонецької міської ради, про визнання недійсними рішення та договору іпотеки
Постановою від 15.07.2019 р. колегії суддів САГС у справі № 913/632/17 апеляційну скаргу керівника Сєвєродонецької місцевої прокуратури Луганської області на ухвалу господарського суду Луганської області від 21.05.2019 р. у справі № 913/632/17, якою залишено позов прокурора без розгляду, задоволено, оскаржувану ухвалу суду скасовано, справу передано на розгляд господарському суду Луганської області.
Не погоджуючись із зазначеною постановою, з урахуванням вимог та приписів ст. 34, ч. 3 ст. 281 ГПК України, висловлюю дану окрему думку, з огляду на наступне.
Посилаючись на бездіяльність Міністерства молоді і спорту України - не вжиття цивільно-правових заходів щодо визнання недійсними спірних рішення Сєвєродонецької міської ради та іпотечного договору, що призводить до порушення економічних інтересів держави, прокурор звернувся з позовом до господарського суду Луганської області в інтересах держави в особі Міністерства.
При цьому, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді прокурор вважає порушення інтересів держави, які викликані незаконною передачею спортивної споруди - будівлі Льодового палацу спорту, яка відповідно до положень ст. 5 Закону України "Про приватизацію державного майна" має загальнодержавне значення, що ослаблює економічні основи держави, викликає обмеження можливості реалізації державної політики у сферах фізичної культури і спорту.
Прокурор стверджує, що вибуття будівлі Льодового палацу спорту з комунальної власності підриває матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування, яким згідно ст. 142 Конституції України, в тому числі, є нерухоме майно, що перебуває у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що, в свою чергу, завдає істотної шкоди інтересам держави, яка згідно з ст. 7 Конституції України гарантує місцеве самоврядування.
Згідно з свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 09.08.2005 (т. 1, а.с. 144), витягом із Реєстру прав власності на нерухоме майно, який видано Сєвєродонецьким міським бюро технічної інвентаризації від 09.08.2005 за № 8001124, реєстраційний № 11659743, п. 2.1. Статуту Льодового палацу спорту (т. 1, а.с. 52-62), листом комітету з фізичної культури та спорту Сєвєродонецької міської ради від 19.08.2005 № 256 (про те, що комітет з фізичної культури та спорту Сєвєродонецької міської ради прийняв на свій баланс майновий комплекс Льодового палацу спорту) (т. 1, а.с. 145), спірна будівля Льодового палацу спорту, на момент пред`явлення прокурором даного позову, перебувала у власності територіальної громади м. Сєвєродонецька в особі Сєвєродонецької міської ради (комунальна власність).
Дана обставина визнається усіма учасниками справи, в апеляційному порядку не спростовується та не заперечується.
Предметом спору у даній справі є вимоги прокурора визнати недійсними пункти 1, 3 рішення Сєвєродонецької міської ради № 2223 від 09.08.2005 р. «Про заходи, спрямовані на отримання кредиту КП «Сєвєродонецьктеплокомуненерго» та визнати недійсним договір іпотеки від 07.09.2005 р., предметом якого є будівля Льодового палацу спорту.
Частинами 1, 3 статті 4 Господарського процесуального кодексу України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.
До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
В контексті зазначеного слід враховувати і рішення Конституційного Суду України про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді від 08.04.1999 №3-рп/99.
Так, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорон землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).
У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом, про що зазначено в постанові Об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідно до статті 53 Господарського процесуального кодексу України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Аналіз частин 3, 4 статті 53 ГПК України у взаємозв`язку з частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в господарських судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме - нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Таким чином, згідно з частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Виходячи з викладеного, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
При цьому, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні сторону, відповідного суб`єкта владних повноважень, який відсутній або всупереч вимог закону не здійснює захисту чи робить це неналежно, в даному випадку Міністерство, яке, на думку прокурора, всупереч вимогам закону не здійснює захисту чи робить це неналежно.
Оспорюваний іпотечний договір було укладено щодо передачі в іпотеку нерухомого майна, яке перебувало у комунальній власності територіальної громади міста Сєвєродонецька, при цьому норми права, на які послався прокурор, не передбачають повноважень Міністерства молоді та спорту України здійснювати розпорядження, управління майном, що перебуває у комунальній власності та не відносить таке майно до сфери управління Міністерства.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" (далі - Закон), систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 вказаного Закону, міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України.
Згідно з приписами п. 3 ч. 1 ст. 17 Закону, основними завданнями центральних органів виконавчої влади є управління об`єктами державної власності.
Відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Системний аналіз Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" дає підстави для висновку, що центральні органи виконавчої влади можуть звертатись до суду із позовами щодо об`єктів державної власності, які перебувають в управлінні таких центральних органів виконавчої влади.
Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону України "Про фізичну культуру і спорт", центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері фізичної культури та спорту: організовує та реалізує державну політику у сфері фізичної культури і спорту, здійснює відповідно до законодавства функції з управління об`єктами державної власності;
Відповідно до ч. 4 ст. 48 Закону України "Про фізичну культуру і спорт", центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері фізичної культури та спорту, відповідні структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в межах повноважень здійснюють контроль за ефективністю використання спортивних споруд.
Пунктом 1 Положення про Міністерство молоді та спорту України встановлено, що Міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у молодіжній сфері, сферах фізичної культури і спорту, національно-патріотичного виховання.
Згідно з підпунктом 35 пункту 4 Положення про Міністерство молоді та спорту України, Міністерство відповідно до покладених на нього завчань здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за ефективністю використання спортивних споруд.
Таким чином, чинне законодавство не наділяє позивача повноваженнями щодо розпорядження майном, яке перебуває у комунальній власності.
Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, чинній на дату прийняття оспорюваного рішення), органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (в тому числі валютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Відповідно до ч. 5 ст. 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в зазначеній редакції, органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Розпорядження майном, що перебуває у комунальній власності та затвердження відповідних договорів, відноситься виключно до компетенції сільських, селищних, міських рад (ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Вважаю, що прокурором не доведено належними доказами того, що Міністерство молоді та спорту України (позивач) має повноваження на управління (розпорядження) Льодовим палацом спорту.
Згідно з частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Тобто, виходячи зі змісту даної норми, наявність належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів попереднього звернення прокурора до відповідного суб`єкта владних повноважень є обов`язковою умовою, за якої можливий судовий розгляд позову прокурора, і виключно у разі її дотримання прокурор набуває відповідних процесуальних повноважень (процесуальної дієздатності).
В матеріалах справи міститься повідомлення № 7179 від 18.07.2017 р. Сєвєродонецької місцевої прокуратури, адресоване Міністерству молоді та спорту України, яким позивача проінформовано в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», що прокуратурою планується подання до господарського суду Луганської області позову про визнання недійсними вищезазначених рішень міської ради та іпотечного договору, проте доказів надсилання цього повідомлення прокурором не надано.
При цьому, саму позовну заяву прокурором надіслано до суду першої інстанції 28.07.2017 р., тобто через 10 днів після складення зазначеного повідомлення та не чекаючи відповідного реагування позивача.
Крім того, прокурор листом № 7130 від 17.07.2017 р. звертався до Міністерства, яким просив надати інформацію про те, чи було відомо Міністерству про факт прийняття відповідачем-1 оскаржуваного рішення та укладення спірного іпотечного договору з метою обґрунтування клопотання прокурора про поновлення строків позовної давності та встановлення підстав для представництва прокурором інтересів держави в господарському суді.
Доказів надсилання цього листа позивачеві прокурором до матеріалів справи також не надано, проте листом б/н, б/д позивач повідомив, що у Міністерстві молоді та спорту України відсутня інформація щодо прийняття Сєвєродонецькою міською радою рішення № 2223 від 09.08.2005 р. «Про заходи, спрямовані на отримання кредиту КП «Сєвєродонецьктеплокомуненерго» та укладання 07.09.2005 р. іпотечного договору з АКБ «ТАС-Комерцбанк», та просив вжити заходи по недопущенню втрати спортивного комплексу Льодовий палац спорту з метою недопущення скорочення мережі закладів фізичної культури і спорту.
Саме лише посилання прокурора у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не є достатніми для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
На мою думку, керівник Сєвєродонецької місцевої прокуратури, звертаючись до господарського суду Луганської області з даним позовом, не обґрунтував наявність підстав представництва в суді інтересів держави в особі Міністерства молоді та спорту України, не обґрунтував можливості останнім самостійно представляти власні інтереси у спірних правовідносинах, і відповідно, не обґрунтував та не довів, що Міністерство не здійснює або неналежним чином здійснює свої владні повноваження.
З огляду на викладене, скаржником не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням необхідних доказів, які б підтверджували наявність підстав, передбачених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».
При цьому, підлягає врахуванню правова позиція Верховного Суду у складі колегії суддів Об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладена у постанові від 07.12.2018 р. у справі № 924/1256/17 щодо обґрунтування прокурором підстав для представництва інтересів держави у суді.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України, суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.
Вважаю, що місцевий господарський суд обґрунтовано та на законних підставах залишив позов керівника Сєвєродонецької місцевої прокуратури Луганської області без розгляду.
Посилання скаржника на те, що постановою Верховного Суду від 12.03.2018 р. у даній справі підтверджено правильність визначення позивача в особі Міністерства молоді та спорту України, а ухвалою господарського суду Луганської області від 15.04.2018 р. підтверджені підстави для представництва інтересів держави в суді не можуть бути прийняті до уваги, оскільки у зазначеній постанові суд касаційної інстанції погодився з висновком Донецького апеляційного господарського суду щодо відсутності передбаченої можливості ГПК України (в редакції до 15.12.2017 р.) розгляду питання представництва прокурором інтересів держави в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах у судовому засіданні із відкладенням такого засідання в порядку ст. 77 ГПК України у попередній редакції, що й було підставою скасування відповідної ухвали суду першої інстанції.
Матеріали справи не містять ухвали господарського суду Луганської області від 15.04.2018 р., проте пунктом 1 резолютивної частини ухвали місцевого господарського суду від 11.04.2018 р. підтверджено підстави для представництва прокурора в інтересах держави в особі Міністерства із заявленими позовними вимогами, що також не може бути прийнято до уваги через скасування судом касаційної інстанції рішення господарського суду Луганської області від 09.07.2018 р. та постанови Східного апеляційного господарського суду від 08.01.2019 р. з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції, а також в контексті висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 26.02.2019 р. у цій справі.
Твердження скаржника про передчасність висновку місцевого господарського суду про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з відсутністю ухвали про залишення даної позовної заяви без руху, на мій погляд, є безпідставними, оскільки зазначеною постановою Верховного Суду справа № 913/632/17 була направлена на новий розгляд до господарського суду Луганської області, що унеможливлює в даному випадку застосування положень ст. 174 ГПК України.
Суддя В.І. Пушай