УХВАЛА

про залишення позову без розгляду

11.07.2019Справа № 910/2569/19

Господарський суд міста Києва у складі головуючого судді Головіної К.І., при секретарі судового засідання Лук`янчук Д.Ю., розглянувши у порядку загального позовного провадження у судовому засіданні в режимі відеоконференції господарську справу

за позовом заступника військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України в інтересах держави в особі

1) Міністерства оборони України

2) Квартирно-експлуатаційного відділу м. Хмельницький

до 1) Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області

2) Хмельницької обласної державної адміністрації

3) Хмельницької міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора, скасування державної реєстрації земельної ділянки

за участю представників:

від прокуратури: Кузема М.М.

від позивача-1: Даньков А.Д.

від позивача-2: Даньков А.Д.

від відповідача-1: не з`явився

від відповідача-2: не з`явився

від відповідача-3: не з`явився

ВСТАНОВИВ:

Заступник військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду міста Києва в інтересах держави в особі Міністерства оборони України (далі - МОУ, позивач-1), Квартирно-експлуатаційного відділу м. Хмельницький (далі - КЕВ м. Хмельницький, позивач-2) із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області, відповідач-1), Хмельницької обласної державної адміністрації (далі - Хмельницька ОДА, відповідач-2), Хмельницької міської ради (далі - Хмельницька міськрада, відповідач-3) про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора, скасування державної реєстрації земельної ділянки.

Позов обґрунтований тим, що земельна ділянка, належна до земель оборони військового містечка № 59 Хмельницького гарнізону, облік яких здійснює КЕВ м. Хмельницький, яке у свою чергу, підзвітне та підконтрольне Міністерству оборони України, була зареєстрована відповідачами з порушенням вимог чинного законодавства про землю та Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Закону України "Про державний земельний кадастр". У позові прокурор просить визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Управління з питань реєстрації Хмельницької міської ради № 35659853 від 14.06.2017 р. про державну реєстрацію речових прав відносно вказаної земельної ділянки, а також скасувати державну реєстрацію земельної ділянки за кадастровим номером :05:011:0003 в Державному земельному кадастрі.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 05.04.2019 р. вказану заяву було прийнято до розгляду та відкрито провадження, справу вирішено розглядати в порядку загального позовного провадження, призначено підготовче засідання, сторонам надана можливість реалізувати свої процесуальні права та обов`язки.

Відповідачі, належним чином повідомлені про розгляд справи, у строк, встановлений законом, надали суду свої заяві по суті позову (відзиви), у яких проти заявлених вимог прокурора заперечили, вважали їх безпідставними, а спосіб захисту, обраний прокурором, невірним.

Також разом з відзивом відповідач-1 (ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області) подав клопотання про залишення без розгляду позову прокурора, оскільки той без достатніх правових підстав звернувся до суду в інтересах державних органів, у той же час, і КЕВ м. Хмельницький, і Міністерство оборони України уповноважені та мають право самостійно звертатись з позовом до суду за захистом своїх прав та інтересів.

Представники сторін, як з боку позивачів, так і з боку відповідачів, у підготовчі засідання до Господарського суду м. Києва не з`являлись, проте, подавали клопотання про проведення судового засідання у режимі відеоконференції з метою економії часу, ресурсів та бюджетних коштів у Господарському суді Хмельницької області.

Суд, розглянувши у підготовчому засіданні клопотання відповідача-1 про залишення позову без розгляду, заслухавши думку присутніх у ньому учасників справи в режимі відеоконференції, прийшов до висновку, що вказане клопотання підлягає задоволенню з наступних підстав.

Звертаючись до суду з даним позовом, Заступник військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України у якості підстав для представництва інтересів держави в особі КЕВ м. Хмельницький і Міністерства оборони України посилається на ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та вказує на наявність безпосередньої шкоди інтересам держави.

Проте, суд вважає, що прокурор звернувся з цим позовом до суду без достатніх правових підстав, і даний позов не є виключним випадком представництва інтересів держави в суді, натомість, прокурор підмінив функції державних органів, які мають право (а в силу своїх повноважень - зобов`язані) захищати порушені, на їх думку, права та інтереси.

Так, відповідно до статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Зокрема, частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на момент подання позовної заяви) прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, виходячи з положень Закону України «Про прокуратуру» є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

Далі, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", у Рішенні по справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99, висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Водночас пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У справі, що розглядається, лише на вимогу суду, викладену в ухвалі про залишення позову без руху від 05.03.2019, прокурор обґрунтував (у поданому у новій редакції позові) наявність "інтересів держави" (без конкретизації яких саме - економічних, соціальних, інтересів обороноздатності чи якихось інших) у зв`язку з порушенням, на його думку, чинного земельного та реєстраційного законодавства, що спричинило шкоду інтересам держави в особі Міністерства оборони України та КЕВ м. Хмельницький, які не вживають заходів щодо судового захисту порушених державних інтересів.

Суд приймає до уваги те, що доведення підстав для представництва інтересів держави має здійснюватись у загальному порядку відповідно до вимог ст.ст. 73-76 ГПК України шляхом подання належних та допустимих доказів. Зокрема, але не виключно, такими доказами можуть бути: докази внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене посадовими особами державних органів (інтереси яких представляє прокурор) кримінальне правопорушення за ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо таких службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на посадових осіб, які належним чином не здійснюють обов`язки із захисту державних інтересів в силу своїх посад та повноважень та ін.

У той же час, прокурор не надав суду відповідних доказів про те, що посадові особи Міністерства оборони України та КЕВ м. Хмельницький неналежним чином виконували свої посадові (військові) обов`язки із захисту інтересів держави.

Прокурор лише долучив до позову повідомлення указаним особам (позивачам) про те, що він має намір здійснювати представництво їх інтересів у суді замість Міністерства оборони України та КЕВ м. Хмельницький. Зазначені повідомлення за висновком суду не свідчать про те, що належні позивачі (вищевказані державні органи) ухиляються від здійснення своїх прямих обов`язків із захисту державних інтересів у спірних правовідносинах. До того ж вказані повідомлення надані суду без доказів їх направлення позивачам, відтак, суд не приймає їх до уваги.

За таких обставин судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Міністерством оборони України, як центральним органом виконавчої влади, а також КЕВ м. Хмельницький, які мають повний обсяг процесуальної дієздатності та наданих законом функцій щодо захисту майнових інтересів держави. Самі лише твердження прокурора про те, що бездіяльність державних органів у захисті інтересів держави пояснюється незверненням позивачів до суду з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчать про неналежне виконання такими органами своїх функцій із захисту інтересів держави.

Таким чином, суд вважає, що прокурором не доведено виконання ним приписів ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо надання належних доказів наявності підстав у даному випадку (який не є виключним) для представництва інтересів держави замість Міністерства оборони України та КЕВ м. Хмельницький (позивачів), які, на думку суду, під час даного провадження належним чином не користувались своїм правом на безпосередню участь у судових засіданнях та не виявляли своєї зацікавленості у розгляді позову прокурора.

Як роз`яснив Верховний суд у постанові від 31.10.2018 у справі № 910/6814/17, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора. Наявності одного факту порушення інтересів держави недостатньо для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді, а право подавати позов, прокурор має лише, якщо орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження.

Зазначене вище також узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного суду, зокрема в постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.18 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного суду від 23.10.18 у справі № 926/03/18, від 23.09.18 у справі № 924/1237/17, від 06.02.19 у справі № 927/246/18.

З огляду на викладене, оскільки прокурор може користуватись процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу, виключно у разі підтвердження судом наявності підстав для такого представництва, то подальший розгляд справи по суті позовних вимог з огляду вищезазначені висновки суду про відсутність таких повноважень у прокурора в даній справі, є неможливим, оскільки буде перешкоджати захисту інтересів держави належним суб`єктом.

Отже, у даному випадку відсутні законні підстави для представництва інтересів держави, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

За результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 2 ст. 185 ГПК України).

На підставі викладеного суд залишає позов заступника військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України та КЕВ м. Хмельницький без розгляду відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України.

За приписами ч. 2 ст. 226 ГПК України про залишення позову без розгляду постановляється ухвала, в якій вирішуються питання про розподіл між сторонами судових витрат, про повернення судового збору з бюджету.

Сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв`язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням) (п. 4 ч. 1 ст. 7 Закону України "Про судовий збір").

Отже, сплачений позивачем-2 судовий збір за звернення з даним позовом до суду може бути повернутий відповідною ухвалою суду за наявності відповідного клопотання платника.

Керуючись ст.ст. 185, 226, 234 Господарського процесуального кодексу України, суд -

УХВАЛИВ:

Клопотання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про залишення позову без розгляду задовольнити.

Залишити без розгляду позов заступника військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України та Квартирно-експлуатаційного відділу м. Хмельницький до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, Хмельницької обласної державної адміністрації, Хмельницької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора, скасування державної реєстрації земельної ділянки.

Ухвала постановлена в нарадчій кімнаті та проголошена її вступна та резолютивна частина в судовому засіданні 11 липня 2019 року.

Повний текст ухвали складений 16 липня 2019 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та з цього часу може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня складення повного тексту ухвали.

Суддя Головіна К.І.