суддів Великої Палати Верховного Суду
Д. А. Гудими, Н. П. Лященко, Л. І. Рогач, О. М. Ситнік
Провадження № 12-224 гс 18
І. Короткий виклад історії справи
1. У листопаді 2017 року керівник Харківської місцевої прокуратури № 6 (далі - прокурор) звернувся з позовом в інтересах держави до Харківської обласної державної адміністрації (далі - ОДА), в якому просив скасувати розпорядження останньої «Про надання земельної ділянки в оренду Товариству з обмеженою відповідальністю «Декарт Плюс» на території Харківського району» від 28 листопада 2011 року № 685 (далі - розпорядження № 685).
2. Позов мотивував так :
2.1. Згідно з розпорядженням № 685 Харківська ОДА:
2.1.1. Затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду Товариству з обмеженою відповідальністю «Декарт Плюс» (далі - товариство) для створення зони відпочинку.
2.1.2. Передала товариству в оренду строком на 49 років земельну ділянку загальною площею 10 га, в тому числі 5,8407 га за рахунок земель запасу категорії водного фонду без зміни її категорії та 4,1593 га інших захисних насаджень за рахунок земель запасу категорії сільськогосподарського призначення зі зміною цільового призначення на категорію земель рекреаційного призначення на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області (далі - земельна ділянка).
2.2. Відповідно до розпорядження № 685 товариство мало у місячний строк із дня видання цього розпорядження звернутися до Харківської районної державної адміністрації (далі - РДА) Харківської області для укладення договору оренди земельної ділянки, проте досі не звернулося.
2.3. Розпорядження № 685 є неекономним, неефективним за очікуваними і фактичними результатами, а тому відповідно до частини третьої статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» має бути скасоване у судовому порядку, позаяк ТОВ «Декарт Плюс» виявилось незацікавленим в одержання земельної ділянки.
2.4. Розпорядження № 685 не відповідає Конституції України, Законам України, рішенням Конституційного Суду України й іншим актам законодавства. Через ухилення ТОВ «Декарт Плюс» від оформлення правовстановлюючих документів мають місце нераціональне та неефективне використання землі, а також щорічні втрати (збитки) місцевого бюджету у вигляді неодержаної орендної плати.
2.5. Прокурор звернувся до суду як позивач через необхідність відновлення порушеного права власності на земельну ділянку згідно з приписами статей 90 і 152 Земельного кодексу (далі - ЗК) України, оскільки органами, уповноваженими державою здійснювати контроль у спірних правовідносинах, є Держгеокадастр і його територіальні органи, які не мають повноважень щодо звернення до господарського суду з позовом про скасування розпорядження голови місцевої державної адміністрації.
3. 20 листопада 2017 року Господарський суд міста Києва постановив ухвалу, якою відкрив провадження у справі, а також залучив до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: на стороні позивача - Головне управління Держгеокадастру у Харківській області та Циркунівську сільську раду Харківського району Харківської області, на стороні відповідача - товариство та Харківську РДА Харківської області.
4. 15 лютого 2018 року Господарський суд міста Києва ухвалив рішення, яким у задоволенні позову відмовив.
5. Мотивував рішення так :
5.1. Прокурор у встановленому законом порядку не довів, як саме розпорядження № 635 суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства.
5.2. В актах чинного законодавства немає визначення таких понять як «недоцільність», «неекономність», «неефективність за очікуваними та фактичними результатами» і відсутні відповідні критерії для оцінки розпорядження № 685.
5.3. 9 лютого 2012 року на замовлення товариства ПП «Регіонземпроект» виготовило Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що надається в оренду товариству для створення зони відпочинку, розташованої за межами населених пунктів на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області. Ця технічна документація пройшла державну експертизу землевпорядної документації та після виправлення зауважень отримала позитивний висновок від 20 березня 2012 року № 0027.
5.5. На замовлення ТОВ «Декарт Плюс» була виготовлена Технічна документація з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що надається в оренду, а 29 травня 2017 року ТОВ «Декарт Плюс» звернулося до Харківської РДА з клопотанням про укладення договору оренди земельної ділянки.
6. 10 травня 2018 року Київський апеляційний господарський суд прийняв постанову, якою рішення суду першої інстанції скасував, а провадження у справі закрив.
7. Мотивував постанову так :
7.1. Спір у цій справі виник з приводу реалізації Харківською ОДА як органом державної виконавчої влади його безпосередніх управлінських повноважень щодо використання земель, розташованих на відповідній території.
7.2. Фактична реалізація розпорядження № 685 не відбулась, оскільки договір оренди землі на його виконання укладений так і не був, як і не було розпочате фактичне використання земельної ділянки.
7.3. У цій справі відсутній спір про речове право, оскільки у товариства воно не виникло; фактично з'явилась юридична підстава для виникнення такого права у подальшому (внаслідок укладення договору оренди земельної ділянки та державної реєстрації відповідного права).
7.4. Прокурор оскаржив ненормативний акт через те, що Харківська ОДА неефективно здійснювала виконавчо-розпорядчі функції. З огляду на вказане спір не є пов'язаним із відносинами приватноправового характеру, а є земельним спором з органом виконавчої влади як суб'єктом владних повноважень щодо здійснення владно-розпорядчих функцій з реалізації розпорядження № 685 і його оскарження.
7.5. Суд першої інстанції помилково розглянув за правилами господарського судочинства публічно-правовий спір, який треба розглядати за правилами адміністративного судочинства.
8. У червні 2018 року Харківська РДА Харківської області та заступник прокурора м. Києва подали касаційні скарги, в яких просили скасувати постанову Київського апеляційного господарського суду від 10 травня 2018 року та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
9. Харківська РДА Харківської області мотивував касаційну скаргу так:
9.1. Підставою позову є не протиправність або незаконність розпорядження № 685 на час його видання, а набуття актом органу державної влади властивостей, які в силу вимог частини третьої статті 43 Закону України від «Про місцеві державні адміністрації» є підставою для його скасування в судовому порядку.
9.2. Товариство під час розгляду справи активно захищало його права та приватні інтереси стосовно земельної ділянки, оскільки претендує на подальше оформлення права оренди та використання цього нерухомого майна. А тому існує спір про право товариства.
10. Заступник прокурора м. Києва мотивував касаційну скаргу так:
10.1. Неефективність і неекономність розпорядження № 685 є його властивостями, що набуті не через виконання або невиконання Харківською ОДА публічно-владних управлінських функцій, а внаслідок фактичної невиправданої бездіяльності товариства як безпосереднього виконавця ненормативного акта індивідуальної дії.
10.2. Харківська ОДА владних управлінських функцій не здійснювала, а діяла як орган, через який держава реалізовує повноваження власника земельної ділянки. Тому з огляду на характер спірних правовідносин і суб'єктний склад його учасників цю справу слід розглядати за правилами господарського судочинства.
11. 29 січня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційні скарги залишила без задоволення, а постанову Київського апеляційного господарського суду від 10 травня 2018 року - без змін.
12. Велика Палата Верховного Суду мотивувала постанову так :
12.1. Право оренди земельної ділянки виникає після укладення договору оренди та його державної реєстрації у встановленому законом порядку.
12.2. З моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди земельної ділянки припиняються адміністративні відносини між цими суб'єктами та виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників і свободою договору. Такі ознаки непритаманні адміністративним правовідносинам, а притаманні цивільним, які з урахуванням суб'єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або у господарському суді.
12.3. Оскільки речове право товариства на земельну ділянку не виникло через те, що розпорядження № 685 не було реалізоване, спір про цивільне право відсутній.
12.4. Суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що спір є публічно-правовим, оскільки належить до земельних спорів з органом виконавчої влади як суб'єктом владних повноважень щодо реалізації розпорядження № 685 і його оскарження та не пов'язаний із відносинами приватноправового характеру.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
(А) Щодо розмежування юрисдикції судів у земельних спорах
13. Відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються учасники справи без оголошення її змісту в судовому засіданні.
14. Не можемо погодитися з висновками більшості колег щодо належності цього спору до юрисдикції адміністративного суду.
15. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
16. Відповідно до частини першої статті 1 ГПК України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
17. ГПК України у згаданій редакції встановлював юрисдикцію господарських судів у вирішенні, зокрема, спорів, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, крім випадків, встановлених ГПК України, а також у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів (пункти 1 і 6 частини першої статті 12).
18. Завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов'язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави (частина перша статті 2 ГПК України у редакції, чинній на час розгляду справи судами).
19. ГПК України у цій же редакції встановлює, що господарські суди розглядають справи у спорах, які виникають у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою статті 20), й інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи-підприємці; справи у спорах щодо приватизації майна, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду; справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності (пункти 1, 2 і 6 частини першої статті 20).
20. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
21. Вжитий у цьому приписі термін «суб'єкт владних повноважень» згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції позначав орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу або іншого суб'єкта, який здійснював владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
22. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС України у вказаній редакції).
23. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у тій же редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
24. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
25. Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду). Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами.
26. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб'єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб'єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
27. Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами, термін «публічно» означає, що такі функції суб'єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб'єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб'єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб'єкта. Аналогічний зміст має термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду.
28. Вказуючи на належність цього спору до юрисдикції адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду вважала його земельним спором з органом виконавчої влади як суб'єктом владних повноважень щодо реалізації розпорядження № 685 і його оскарження та дійшла висновку, що лише з моменту набуття товариством права оренди в установленому законом порядку відповідне розпорядження буде вичерпане його виконанням; з цього моменту адміністративні правовідносини між суб'єктом владних управлінських функцій і товариством трансформуються у цивільні правовідносини між орендодавцем й орендарем.
29. Проте предметну юрисдикцію суд повинен визначати, виходячи із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, змісту заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, а також обставин справи. Цього Велика Палата Верховного Суду не врахувала, вважаючи спір щодо реалізації розпорядження № 685 спором щодо здійснення відповідачем владних управлінських функцій.
(Б) Щодо процедури набуття права користування земельними ділянками
30. Відповідно до частини першої статті 374 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України суб'єктами права власності на землю (земельну ділянку) є фізичні особи, юридичні особи, держава, територіальні громади.
31. Згідно зі статтею 170 ЦК України держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
32. Територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 172 ЦК України).
33. Згідно з частиною першою статті 13 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
34. Суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності; держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності (підпункти «б», «в» частини першої статті 80 ЗК України.
35. Згідно зі статтею 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
36. Принципами земельного законодавства є, зокрема, забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави й забезпечення гарантій прав на землю (пункти «б» і «ґ» частини першої статті 5 ЗК України).
37. Відповідно до частин другої та третьої статті 78 ЗК України право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.
38. Згідно зі статтями 122 і 123 ЗК України у редакції, чинній на час видання розпорядження № 685, вирішення питань щодо надання земельних ділянок у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
39. Так, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом або за результатами аукціону (частина перша статті 116 ЗК України).
40. Надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, окрім випадку, передбаченого абзацом третім частини першої статті 123 ЗК України, відбувається шляхом прийняття уповноваженим органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування рішення на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина перша статті 123 ЗК України у редакції, чинній на час видання розпорядження № 685).
41. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки) (частина друга статті 123 ЗК України у редакції, чинній на час видання розпорядження № 685).
42. Відповідно до частин першої-другої статті 124 ЗК України у редакції, чинній на час видання розпорядження № 685, надання в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього кодексу.
43. Приписи статей 116, 122-124 ЗК України дають змогу дійти висновку, що процедура надання земельних ділянок у користування є стадійною, спрямованою на розпорядження земельною ділянкою одним суб'єктом і набуття її у користування іншим.
44. Ця процедура розпочинається зі звернення особи до уповноваженого органу із заявою про надання земельної ділянки, в якій чітко ідентифікується об'єкт майнового інтересу відповідної особи, навіть якщо земельна ділянка ще не визначена в натурі (на місцевості). Вказаний інтерес конкретизується через зазначення у заяві цільового призначення земельної ділянки, її орієнтовних розмірів, а також через надання графічних матеріалів, на яких зазначене бажане місце розташування відповідної ділянки (з приводу цього інтересу судді Великої Палати Верховного Суду Антонюк Н. О., Гудима Д. А., Лященко Н. П., Рогач Л. І. та Ситнік О. М. в Окремій думці щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 рокуу справі № 380/624/16-ц вже звертали увагу на те, що підставою для звернення до суду з позовом про визнання дій чи бездіяльності відповідного органу стосовно вирішення питання про надання згоди на розроблення проекту землеустрою є не реалізація цим органом владних повноважень, а захист особою цивільного майнового інтересу на отримання конкретної земельної ділянки).
45. Стаття 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначає, що місцеві державні адміністрації вирішують, зокрема, питання щодо використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля (пункт 7 частини першої цієї статті). Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень (частина друга вказаної статті).
46. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 21 України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.
47. У постанові від 29 січня 2019 року Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що уповноважені органи на передання земельних ділянок є суб'єктами владних повноважень.
48. Втім, Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір. Останній має виникати між двома (кількома) суб'єктами стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта, а останній відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта (пункти 5.7-5.8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
49. Тому у правовідносинах щодо передання земельних ділянок у користування уповноважені власником земельних ділянок органи владних управлінських функцій не здійснюють, оскільки метою відповідної процедури є діяльність вказаних суб'єктів у сфері земельних правовідносин як представників власників (держави чи територіальної громади) згідно зі статтею 80 ЗК України щодо розпорядження земельними ділянками.
50. Хоча на певних стадіях юридичного складу правовідносин з набуття права користування земельними ділянками державної та комунальної власності наявні елементи владного підпорядкування, що зумовлено необхідністю належного розпорядження цими об'єктами, спрямованість дій представників власників відповідних ділянок на реалізацію права користування ними зацікавленими особами визначає приватноправовий характер означених правовідносин.
51. Тому той факт, що договір оренди на виконання розпорядження № 685 не укладений, а відповідне речове право ще не зареєстроване, не змінює характер спірних правовідносин як приватноправових.
(В) Щодо оскарження рішення органу влади про надання земельної ділянки у користування
52. Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права й обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення вказаних органів можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.
53. Стаття 15 ЦК України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
54. Відповідно до пунктів 3, 4 і 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належать, зокрема, припинення дії, яка порушує право, відновлення становища, яке існувало до порушення, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
55. Судді Великої Палати Верховного Суду Данішевська В. І., Кібенко О. Р., Рогач Л. І. та Уркевич В. Ю. в Окремій думці щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц вже звертали увагу на те, що:
55.1. Якщо особа ще не набула речове право, вона звертається до суду за захистом зобов'язального права або інтересу щодо земельної ділянки, і що захисту підлягає не лише речове право, а й зобов'язальне право або інтерес.
55.2. Хоча правовідносини оренди виникають лише тоді, коли вже укладений договір оренди, проте до цього часу, починаючи з моменту звернення особи до органу державної влади чи місцевого самоврядування за дозволом на виготовлення проекту землеустрою, тривають переддоговірні відносини. Сторони ведуть переговори щодо предмета договору, а саме щодо можливості укладення договору оренди в майбутньому та визначення у встановленому законом порядку конкретної земельної ділянки на масиві земель державної чи комунальної власності. Ці правовідносини виникають і тривають як цивільні, а тому відповідний орган, до повноважень якого належить надання земельної ділянки в оренду, не діє як суб'єкт владних повноважень, а діє як представник власника.
57. Частина перша та третя статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлюють різні підстави для оскарження розпорядження голови місцевої державної адміністрації.
58. Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції та законів України, актам Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду (частина перша статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).
59. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку (частина третя вказаної статті).
60. Визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії чи рішення суб'єкта владних повноважень.
61. Прокурор подав позов про скасування розпорядження № 685 не через невідповідність цього розпорядження законодавчо визначеному обсягу компетенції Харківської ОДА під час здійснення нею владних управлінських функцій, а через недоцільність, неекономність і неефективність зазначеного розпорядження під час його реалізації (виконання). Цей позов спрямований на захист прав держави як власника відповідної земельної ділянки від порушення, пов'язаного з реалізацією розпорядження № 685, а не від порушення при здійсненні обласною адміністрацією владних управлінських функцій під час видання цього розпорядження.
Судді Великої Палати Верховного Суду Л. І. Рогач