у справі№ 903/605/17
провадження № 12-115гс18
суддів Великої Палати Верховного Суду Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Кібенко О. Р., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю. стосовно постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 червня 2019 року, ухваленої за наслідком перегляду постанови Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 року та рішення Господарського суду Волинської області від 14 листопада 2017 року за касаційними скаргами Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації (далі - Департамент); фізичної особи-підприємця Хайчевського Олега Васильовича (далі - ФОП Хайчевський О. В.) та Волинської обласної державної адміністрації (далі - Волинська ОДА) у справі № 903/605/17 за позовом Товариства з додатковою відповідальністю «Ковельске АТП» до Департаменту та ФОП Хайчевського О. В. про визнання недійсними: рішення конкурсного комітету (протокол засідання конкурсного комітету № 130), пункту 18 наказу № 7 від 9 лютого 2017 року та договору про організацію перевезень пасажирів № 2511 від 9 лютого 2017 року.
Відповідно до змісту частини третьої статті 33 та частини третьої статті 314 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) суддя не згодний з рішенням може письмово викласти свою окрему думку, яка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення, а постанова суду касаційної інстанції оформлюється іншим суддею, якщо суддя - доповідач не згодний із постановою, та підписується всім складом суду, який розглядав справу, якщо інше не передбачено цим Кодексом.
У серпні 2017 року Товариство з додатковою відповідальністю «Ковельске АТП» (далі - Товариство, позивач) звернулося до господарського суду з позовом до Департаменту та ФОП Хайчевського О.В. про визнання недійсними: рішення конкурсного комітету (протокол засідання конкурсного комітету № 130), пункту 18 наказу № 7 від 9 лютого 2017 року «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення переможця на приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах» в частині визнання переможцем ФОП Хайчевського О.В. в конкурсі, що відбувся 7 лютого 2017 року, та визнання недійсним договору про організацію перевезень пасажирів № 2511 від 9 лютого 2017 року.
Позовні вимоги мотивовані доводами про те, що спірне рішення конкурсного комітету з визначення переможця конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, введене в дію наказом Департаменту № 7 від 9 лютого 2017 року, є протиправним, оскільки прийняте на підставі неправдивої інформації, поданої ФОП Хайчевським О.В. , щодо сумарної пасажиромісткості автобусів, які є його власністю (співвласністю) або взяті у лізинг для міжміських перевезень. Відтак, недійсним є і договір про організацію перевезень пасажирів № 2511 від 9 лютого 2017 року, укладений на підставі вказаного вище рішення. Діючи не на підставі та не у спосіб, передбачений чинним законодавством, відповідач вчинив дискримінаційні дії щодо позивача, порушив добросовісне право позивача на перемогу в конкурсі.
Короткий зміст судових рішень
Рішенням Господарського суду Волинської області від 14 листопада 2017 року в позові відмовлено.

Суд вказав, що позивач не довів належними та допустимими доказами зазначені у позові порушення ФОП Хайчевським О. В. порядку подання документів для участі у конкурсі наданням неправдивої інформації; суд вказав на відсутність дискримінаційних дій стосовно позивача та встановив, що не мало місця порушення Департаментом процедури проведення конкурсу з перевезення пасажирів.

Постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 року рішення Господарського суду Волинської області скасовано, прийнято нове рішення, яким позовні вимоги задоволено, визнано недійсним рішення конкурсного комітету, оформлене протоколом засідання конкурсного комітету № 130/18 від 7 лютого 2017 року, пункт 18 наказу Департаменту № 7 від 9 лютого 2017 року та договір про організацію перевезень пасажирів № 2511 від 9 лютого 2017 року, укладений відповідачами у справі, вирішено питання про судові витрати.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що конкурсна комісія під час розгляду переліку документів ФОП Хайчевського О.В. , поданих для участі у конкурсі, порушила вимоги Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування в частині перевірки та оцінки поданих учасником конкурсу документів та не взяла до уваги те, що ФОП Хайчевський О .В. до переліку усіх ліцензованих транспортних засобів (не нижче ЄВРО-2), що подавались на конкурс, включив автобуси категорії М3 класу І, використання яких для цілей, визначених конкурсом, не передбачено. Таким чином, за висновком суду, комісія безпідставно врахувала показники пасажиромісткості автобусів категорії М3 класу І в сумарну пасажиромісткість автобусів та необґрунтовано нарахувала бали ФОП Хайчевському О .В . за наявність місць по цим автобусам, що, на думку суду, свідчить про незаконність самого конкурсу та незаконність укладення договору № 2511 від 9 лютого 2017 року про організацію перевезень як похідної дії від рішення організатора конкурсу про визначення переможця.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

У лютому 2018 року ФОП Хайчевський О.В. подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 року та рішення Господарського суду Волинської області від 14 листопада 2017 року, в якій просив скасувати вказані рішення повністю та закрити провадження у справі.

ФОП Хайчевський О.В. , серед іншого, вказав на порушення судами предметної юрисдикції, враховуючи приписи статті 21 ГПК України та частини шостої статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), якими встановлено правила щодо недопущення об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, натомість вимоги про скасування рішення конкурсного комітету за предметною юрисдикцією за новою редакцією вказаних кодексів слід розглядати в порядку адміністративного судочинства. Відповідно до вимог частини другої статті 313 ГПК України порушення правил юрисдикції господарських судів, визначених статтями 20-23 цього Кодексу є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.

У березні 2018 року до Верховного Суду також надійшли касаційні скарги Департаменту та Волинської ОДА на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 року та рішення Господарського суду Волинської області від 14 листопада 2017 року.

Департамент у касаційній скарзі просив скасувати рішення Господарського суду Волинської області від 14 листопада 2017 року та постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 року повністю і справу направити на новий розгляд. Крім доводів по суті спору, вказав на невірне визначення у справі відповідача. Так, оскільки Департамент є лише організатором з проведення конкурсу і повноваженнями щодо визнання недійсним рішення конкурсного комітету не наділений, належним відповідачем у справі є Волинська ОДА.

Волинська ОДА подала касаційну скаргу в порядку, передбаченому статтею 287 ГПК України, як особа, яка не брала участі у справі, у своїй касаційній скарзі просила скасувати постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 року повністю та передати справу на новий розгляд. Обґрунтовуючи підстави звернення, скаржник вказав, що прийняті у справі рішення стосуються прав та інтересів Волинської ОДА як органу виконавчої влади, що відповідно до вимог чинного законодавства та нормативних підзаконних актів створює конкурсний комітет, рішення якого є предметом спору у справі.

Ухвалами Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 7 та 13 березня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі за вказаними касаційними скаргами, призначено справу до розгляду та визначено строк для подання відзиву на касаційні скарги.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2018 року справу з касаційними скаргами на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 року та рішення Господарського суду Волинської області від 14 листопада 2017 року передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Мотивуючи ухвалу, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що однією з підстав оскарження судових рішень у касаційній скарзі ФОП Хайчевського О. В. є порушення правил предметної та суб`єктної юрисдикції, що відповідно до частини шостої статті 302 ГПК України є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 10 травня 2018 року справуприйнято до провадження та призначено її розгляд.

Висновок Великої Палати Верховного Суду

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 4 червня 2019 року касаційну скаргу фізичної особи підприємця - Хайчевського Олега Васильовича на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 року та рішення Господарського суду Волинської області від 14 листопада 2017 року задоволено; касаційну скаргу Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 року та рішення Господарського суду Волинської області від 14 листопада 2017 року задоволено частково; касаційне провадження за касаційною скаргою Волинської обласної державної адміністрації закрито, рішення Господарського суду Волинської області від 14 листопада 2017 рокута постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 рокускасовано; провадження у справі за позовом Товариства з додатковою відповідальністю «Ковельске АТП» до Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації та фізичної особи підприємця - Хайчевського Олега Васильовича про визнання недійсними: рішення конкурсного комітету (протокол засідання конкурсного комітету № 130), пункту 18 наказу від 9 лютого 2017 року № 7 та договору про організацію перевезень пасажирів від 9 лютого 2017 року № 2511 закрито.

Суди встановили, що предметомспору у цій справі є рішення конкурсного комітету (протокол засідання конкурсного комітету) та договір про організацію перевезень пасажирів. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що предметом розгляду в цій справі є дії Департаменту, як суб`єкта владних повноважень і перевірка результату його дій під час реалізації покладених на нього управлінських функцій, а також відповідність приписам чинного законодавства таких дій і укладеного сторонами за результатами цих дій договору, що має ознаки адміністративного, та свідчить про публічно-правовий, а не приватноправовий характер спірних правовідносин.

На думку Великої Палати Верховного Суду, рішення конкурсного комітету, утвореного відповідним органом влади для виконання покладених на останнього повноважень, є управлінським у сфері транспортного обслуговування, а договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити певний парк автомобілів, їх технічний стан, умови щодо тарифів тощо. Тобто договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів. При цьому відносини замовника перевезень та перевізника у різних випадках оформлюються різними документами - у певних випадках оформлюються договором, а в інших - дозволом. Водночас значення як дозволу, так і договору одне й те саме - встановлення вимог до перевізника щодо здійснення ним господарської діяльності. Тому і правова природа як дозволу, так і договору щодо організації перевезень - однакова.Отже, якщо відповідно до законодавства оформлюється не дозвіл, а договір, то такий договір має природу адміністративного.

З огляду на викладені вище обставини Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що ця справа не підлягає розгляду в порядку господарського судочинства та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства, а судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Зміст окремої думки

Не погоджуючись із позицією Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне викласти окрему думку стосовно постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 червня 2019 року, ухваленої внаслідок перегляду постанови Рівненського апеляційного господарського суду від 5 лютого 2018 року та рішення Господарського суду Волинської області від 14 листопада 2017 рокуу справі № 903/605/17.

Так, згідно з частиною першою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення з позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Спором адміністративної юрисдикції в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За частиною першою статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Стаття 3 КАС України (у редакції, чинній на момент укладення договору) містить визначення терміну адміністративного договору як дво- або багатосторонньої угоди, зміст якої складають права та обов`язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Таким чином, ознаками адміністративного договору (за приписами законодавства, чинного на час укладення спірного договору) є належність однієї зі сторін договору до суб`єктів владних повноважень, виникнення правовідносин у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій на виконання покладених на нього Конституцією України та законодавством України завдань або делегованих повноважень, імперативність та/або підпорядкованість характеру правовідносин між суб`єктами договору, укладення договору з метою задоволення суспільних потреб.

За частиною першою статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади.

Статтею 6 Закону України від 5 квітня 2001 року № 2344-ІІІ «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-ІІІ) встановлено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим та обласні державні адміністрації формують у приміському та міжміському сполученні мережу автобусних маршрутів загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області, та здійснюють в межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території.

Забезпечення організації пасажирських перевезень на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходить за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньо обласні маршрути), покладено на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації (пункт 3 частини першої статті 7 Закону № 2344-ІІІ).

Відповідно до положень пункту 4 Постанови Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081 «Про затвердження порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» організатором перевезень на автобусному маршруті загального користування можуть бути такі особи: Мінінфраструктури; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні держадміністрації; районна держадміністрація; Київська міська держадміністрація; виконавчий орган місцевої ради об`єднаної територіальної громади сіл, селищ, міст; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

Метою визначення автомобільного перевізника на конкурсних засадах згідно з приписами пункту 5 цієї постанови є: 1) реалізація основних напрямів розвитку галузі автомобільного транспорту; 2) створення безпечних умов для перевезення пасажирів автомобільним транспортом; 3) покращення якості та доступності пасажирських перевезень; 4) створення конкурентного середовища; 5) забезпечення оновлення рухомого складу; 6) підвищення рівня безпеки перевезень пасажирів; 7) забезпечення виконання соціально значущих перевезень.

Вказані цілі становлять публічний інтерес та є суспільно значимими. Таким чином, правовідносини, які складаються між організатором та учасниками конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України.

Разом з тим, відповідно до частин першої та четвертої статті 31 Закону № 2344-ІІІвідносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати. У договір можуть бути включені інші питання за згодою сторін.

Перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (частина третя статті 35 Закону № 2344-ІІІ).

Суб`єкт владних повноважень як сторона договору на організацію перевезення під час укладення та виконання цього договору не здійснює безпосередньо управління поведінкою іншої сторони - суб`єкта господарювання, не впливає на нього і сторони у таких правовідносинах є юридично рівними.

Під час укладення договору щодо надання послуг з перевезення пасажирів сторони не позбавлені права керуватися частиною четвертою статті 179 Господарського кодексу України, а саме: при укладенні господарських договорів сторони можуть визначати зміст договору на основі: вільного волевиявлення, коли сторони мають право погоджувати на свій розсуд будь-які умови договору, що не суперечать законодавству; примірного договору, рекомендованого органом управління суб`єктам господарювання для використання при укладенні ними договорів, коли сторони мають право за взаємною згодою змінювати окремі умови, передбачені примірним договором, або доповнювати його зміст; типового договору, затвердженого Кабінетом Міністрів України, чи у випадках, передбачених законом, іншим органом державної влади, коли сторони не можуть відступати від змісту типового договору, але мають право конкретизувати його умови; договору приєднання, запропонованого однією стороною для інших можливих суб`єктів, коли ці суб`єкти у разі вступу в договірне правовідношення мають права наполягати на зміні його змісту.

Сама процедура проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування є аналогічною за своєю правовою природою процедурі проведення публічних закупівель, де також замовниками товарів, робіт чи послуг є у тому числі й органи державної влади та органи місцевого самоврядування, існує чітко визначений механізм проведення відбору учасників та на заключному етапі з ними укладається договір, який повинен відповідати встановленим у законі вимогам (стаття 36 Закону України від 25 грудня 2015 року № 922-VІІІ «Про публічні закупівлі»). Цей договір укладається відповідно до вимог господарського чи цивільного законодавства.

З наведеного вбачається, що договір про організацію перевезень не відповідає вказаним статтею 3 КАС України ознакам та визначенню адміністративного договору, оскільки не укладається з метою делегування або контролю та/або владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, лише врегульовує паритетні відносини сторін, з метою надання певних (транспортних) послуг.

Якщо суб`єкти (в тому числі орган державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи), хоча б і на реалізацію своїх повноважень, вільно укладають договір відповідно до норм ЦК України, під час укладання такого договору його сторони вільно домовляються про зміст та обсяг прав і обов`язків за договором, можуть відмовитись від його укладання, то такий договір є цивільним (господарським), але не адміністративним, оскільки в змісті цього договору відсутні відносини влади і підпорядкування, що є обов`язковими для адміністративного договору, а кожний суб`єкт такого договору виступає як рівний один з одним.

За змістом статей 1, 41 ГПК України у редакції, чинній на час звернення з позовом, господарські суди розглядають в порядку позовного провадження справи у спорах, що виникають з господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх юрисдикції, а отже, розглядають справи, коли склад учасників спору відповідає приписам статті 1 ГПК України, а правовідносини, з яких виник спір, мають господарський характер.

Відповідно до частини першої статті 12 ГПК України у редакції, чинній на час звернення з позовом, господарським судам підвідомчі, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів.

Виходячи з установлених судами обставин справи, позивач просив визнати недійсними рішення конкурсного комітету (протокол засідання конкурсного комітету № 130), пункту 18 наказу № 7 від 9 лютого 2017 року «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення переможця на приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах» в частині визнання переможцем - ФОП Хайчевського О.В. в конкурсі, що відбувся 7 лютого 2017 року, та визнати недійсним договір про організацію перевезень пасажирів № 2511 від 9 лютого 2017 року.

Таким чином, предметом розгляду в цій справі є не сама по собі дія Департаменту як суб`єкта владних повноважень і перевірка результату дії такого органу під час здійснення владних управлінських функцій, але відповідність приписам чинного законодавства договору, укладеного сторонами як результат такої дії, тобто вирішення спору у договірних відносинах, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.

З огляду на викладене, цей спір підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, отже підстави для закриття провадження у справі за вимогами пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України та застосування пункту 5 частини першої статті 308 ГПК України відсутні.

Судді Великої Палати Верховного Суду Бакуліна С. В., Власов Ю. Л., Кібенко О. Р., Рогач Л. І., Уркевич В. Ю.