ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"24" червня 2019 р. Справа№ 911/2824/18

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Жук Г.А.

суддів: Дикунської С.Я.

Мальченко А.О.

при секретарі судового засідання Костяк В.Д.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу №08-153вих19 від 18.04.2019 (вх. №09.1-04.2/3446/19 від 14.05.2019) Заступника прокурора Київської області на ухвалу Господарського суду Київської області від 05.04.2019 про залишення позову без розгляду

у справі №911/2824/18 (суддя Ейвазова А.Р.)

за позовом Заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури

до 1. Фізичної особи - підприємця Дудки Олександра Володимировича

2. Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації

про визнання недійсним договору

за участю представників учасників справи:

від прокуратури: Нестеренко Є.І., посвідчення № 028904 від 17.09.2014

від відповідача-1: не з`явились

від відповідача-2: не з`явились

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Київської області з позовом в інтересах держави до фізичної особи - підприємця Дудки Олександра Володимировича, Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації про визнання недійсним договору купівлі-продажу №517 від 10.10.2018.

Ухвалою Господарського суду Київської області від 05.04.2019 (повний текст складено 18.04.2019) позов залишено без розгляду.

Не погодившись з даною ухвалою суду, Заступник прокурора Київської області, 19.04.2019 подав апеляційну скаргу №08-153вих19 від 18.04.2019, просить ухвалу Господарського суду Київської області від 05.04.2019 у справі №911/2824/18 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Одночасно прокурором заявлено клопотання про поновлення пропущеного процесуального строку на апеляційне оскарження.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що оскаржувана ухвала прийнята місцевим господарським судом з порушенням норм матеріального та процесуального права. Так, апелянт стверджує, що Господарським судом Київської області не вірно застосовано норми матеріального права, оскільки у Держаудитслужба та Міністерства економічного розвитку і торгівлі України відсутні повноваження щодо звернення до суду саме із позовом про визнання недійсними договорів про закупівлю товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти. Наведене, на думку прокурора, є підставою для представництва інтересів держави органами прокуратури.

Згідно витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.05.2019 апеляційну скаргу Заступника прокурора Київської області передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді Жук Г.А., суддів Мальченко А.О., Дикунська С.Я.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 20.05.2018 поновлено Заступника прокурора Київської області пропущений процесуальний строк на апеляційне оскарження, відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника прокурора Київської області на ухвалу Господарського суду Київської області від 05.04.2019. Відповідачам встановлено процесуальний строк для подання відзиву на апеляційну скаргу, а також усім учасникам справи надано строк для подання заяв, клопотань, пояснень протягом п`яти днів з дня вручення ухвали про відкриття апеляційного провадження, але не пізніше 19.06.2019. Розгляд справи призначено на 24.06.2019.

Відповідачі не скористались своїм правом, передбаченим ч.1 ст. 263 ГПК України, та у встановлений судом процесуальний строк не подали суду письмового відзиву на апеляційну скаргу, що у відповідності до ч. 3 ст. 263 ГПК України не перешкоджає перегляду оскаржуваної ухвали суду першої інстанції в апеляційному порядку.

Представники відповідачів в судове засідання 24.06.2019 не з`явились, про час та місце судового розгляду сторони повідомлялись належним чином, про що свідчать наявні в матеріалах справи поштові повідомлення про вручення рекомендованого відправлення № 045, № 047, згідно яких відповідачем-1 отримано процесуальний документ суду 05.06.2019, а відповідачем-2 - 04.06.2019.

Відповідно до ч. ч. 2, 3 ст. 120 ГПК України суд повідомляє учасників справи про дату, час і місце судового засідання чи вчинення відповідної процесуальної дії, якщо їх явка є не обов`язковою. Виклики і повідомлення здійснюються шляхом вручення ухвали в порядку, передбаченому цим Кодексом для вручення судових рішень.

У відповідності до п. 3 ч. 6 ст. 242 ГПК України днем вручення судового рішення є день проставлення у поштовому повідомленні відмітки про вручення судового рішення.

Згідно ч. 12 ст. 270 ГПК України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Суд апеляційної інстанції з метою дотримання процесуальних строків розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду, враховуючи те, що явка представників учасників справи судом обов`язковою не визнавалась, а участь в засіданні суду є правом, а не обов`язком сторони, зважаючи на відсутність обґрунтованих клопотань про відкладення розгляду справи, дійшов висновку про можливість розгляду справи за відсутності представників відповідачів, повідомлених належним чином про судовий розгляд справи Північним апеляційним господарським судом.

Прокурор в судовому засіданні 24.06.2019 вимоги апеляційної скарги підтримав та просив її задовольнити, ухвалу Господарського суду Київської області від 05.04.2019 скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Згідно з п. 14 ч. 1 ст. 255 ГПК України окремо від рішення суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції, зокрема, про залишення позовної заяви без розгляду.

Відповідно до ч. 1 ст. 271 ГПК України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

Відповідно до ст. 269, ч. 1 ст. 270 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. У суді апеляційної інстанції справи переглядаються за правилами розгляду справ у порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням особливостей, передбачених при перегляді справ в порядку апеляційного провадження.

Розглянувши матеріали справи, дослідивши представлені докази в їх сукупності, заслухавши пояснення прокурора, перевіривши правильність застосування місцевим господарським судом норм матеріального та процесуального права, Північний апеляційний господарський суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги в межах викладених скаржником доводів та вимог, виходячи з наступного.

Предметом позову у даній справі є вимога Заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури про визнання недійсним договору про закупівлю товарів за державні кошти № 517 від 10.10.2018, укладеного між Фізичної особи - підприємця Дудки Олександра Володимировича та Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації.

В обґрунтування заявлених вимог, прокурор посилається на невідповідність договору чинному законодавству, що спричиняє його недійсність. У поданій заяві прокурор вказує, що: закупівля, передбачена договором, не планувалась і додаток до річного плану, який би передбачав таку закупівлю, не оприлюднювався у встановленому порядку, що суперечить ст.3 Закону України "Про публічні закупівлі"; у договорі не визначено конкретного найменування та кількості продукції, ціни за одиницю товару, строку поставки такого товару, що не відповідає нормам ЦК України, ГК України, Закону України "Про публічні закупівлі", Порядку визначення предмету закупівлі, затвердженого наказом Мінекономрозвитку від 17.03.2016 №454.

Постановляючи оскаржувану ухвалу, місцевий господарський суд, з посиланням на приписи ст. ст. 4, 53, 226 ГПК України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та встановлення обставин відсутності у прокурора повноважень представництва інтересів держави у даній справі, дійшов висновку про залишення позовної заяви Заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури в інтересах держави без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України.

Колегія суддів Північного апеляційного господарського суду погоджується із вказаним висновком місцевого господарського суду з огляду на наступне.

Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Так, відповідно до ч. 3 ст. 23 Закон України "Про прокуратуру" здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Частинами 1, 3 ст. 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Водночас, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Виходячи з системного аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

В контексті зазначеного слід також враховувати, окрім іншого, і рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99.

Так, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорон землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, п. 27).

Європейський Суд з прав людини також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (неофіційний переклад): "сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

З огляду на викладене, а також з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Матеріалами справи підтверджується, що Заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури обґрунтував наявність порушення інтересів держави положеннями ст. ст. 1-4 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки має місце наявності загрози економічним інтересам держави внаслідок укладення незаконного правочину, завдання шкоди місцевому бюджету у вигляді незаконних витрат.

При цьому, прокурор у позові наголошував на тому, що у даних правовідносинах відсутній орган, наділений повноваженнями щодо звернення до господарського суду за захистом інтересів держави, що вказує на наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором, в якості позивача у зв`язку із порушенням економічних інтересів держави, внаслідок укладення незаконного правочину. Так, прокурор зазначив, що забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері державних та публічних закупівель здійснює Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, однак у такого органу відсутні відповідні повноваження на звернення до суду із позовом про визнання недійсним спірного договору. Крім того, прокурор вважає, що такі повноваження відсутні і у Державної аудиторської служби України.

Колегія суддів вважає, що місцевим господарським судом обґрунтовано відхилено вищенаведені доводи прокуратури щодо відсутності уповноваженого органу для звернення до суду за захистом інтересів держави, з огляду на таке.

Статтею 7 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

У відповідності до ч. 3 ст. 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель. Повноваження здійснюються шляхом здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері публічних закупівель, аналізу функціонування системи публічних закупівель, узагальнення практики здійснення закупівель, надання роз`яснень щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель.

Згідно ст. 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, який у відповідності до ст. 2 цього Закону є одним з головних завдань органу державного фінансового контролю, здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Відповідно до п. 10 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Разом з тим, Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016, та Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №310 від 06.08.2014, визначено, що здійснюючи моніторинг публічних закупівель Державна аудиторська служба України та Державна фінансова інспекція України, які є центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, мають право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та не виконанні підконтрольною установою вимог до усунення відповідних порушень, звернутися до суду в інтересах держави.

Так, зокрема, згідно п. п. 3, 4, 9 ч. 4 відповідного Положення, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

До того ж, за змістом п. п. 2, 5 Положення про Державну фінансову інспекцію України, остання відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний фінансовий контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Таким чином, виходячи із приписів вищенаведених норм в їх сукупності, а також з огляду на те, що підстава звернення прокурора з позовом про визнання недійсним договору про закупівлю робіт за державні кошти обґрунтована, зокрема, загрозою порушення економічним інтересам держави у вигляді завдання шкоди місцевому бюджету шляхом незаконних витрат, тобто предмет позову пов`язаний з питанням збереження і використання активів бюджету, судова колегія вважає, що прокурором не доведено виключності випадку представництва інтересів держави саме системою органів прокуратури України в розумінні приписів ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Висновок суду першої інстанції про залишення позову Заступника прокурора Київської області без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України є таким, що відповідає матеріалам справи та не суперечить нормам матеріального і процесуального права.

Аргументи, викладені в апеляційній скарзі щодо невірного застосування норм матеріального права визнаються колегією суддів неспроможними, оскільки не спростовують вірних висновків суду першої інстанції, а посилання прокурора на наявність правових підстав для звернення із позовом в інтересах держави у зв`язку із відсутністю уповноваженого органу мотивовано були відхилені судом в оскарженій ухвалі.

Відповідно до ст. 276 ГПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, ухвала Господарського суду Київської області від 05.04.2019, відповідає загальним вимогам, встановленим статтями 226, 234 ГПК України, а тому правових підстав для її скасування з мотивів, викладених в апеляційній скарзі, не вбачається. Апеляційна скарга Заступника прокурора Київської області на ухвалу Господарського суду Київської області від 05.04.2019 підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувана ухвала - без змін.

Судові витрати, в порядку ст. 129 ГПК України, покладаються на апелянта (прокурора у даній справі).

Керуючись ст. ст. 129, 253-255, 269, п. 1 ч. 1 ст. 275, ст. 276, 281-284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Апеляційну скаргу Заступника прокурора Київської області на ухвалу Господарського суду Київської області від 05.04.2019 про залишення позову без розгляду у справі №911/2824/18 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Господарського суду Київської області від 05.04.2019 про залишення позову без розгляду у справі №911/2824/18 залишити без змін.

3. Справу №911/2824/18 повернути до Господарського суду Київської області.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття.

Сторони мають право оскаржити постанову в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 20 днів, відповідно до ст.ст. 286-291 ГПК України.

Головуючий суддя Г.А. Жук

Судді С.Я. Дикунська

А.О. Мальченко

Повний текст постанови складено 02.07.2019