СХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"24" червня 2019 р. Справа № 917/647/19

Колегія суддів у складі: головуючий суддя Гребенюк Н.В., суддя Медуниця О.Є., суддя Чернота Л.Ф.,

за участю секретаря судового засідання Пляс Л.Ф.,

за участю представників сторін:

прокурора Ногіна О.М. службове посвідчення № 032167 від 11.02.2015,

позивача не з`явився,

відповідача Яснолобов О.В. - свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю № 2454 від 30.10.2018; ордер на надання правової допомоги серія ПТ 105411 від 21.06.2019,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні Східного апеляційного господарського суду апеляційну скаргу Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області (вх. №1630 П/3) на ухвалу господарського суду Полтавської області від "25" квітня 2019 р. (ухвала підписана 25.04.19; суддя Мацко О.С.) у справі № 917/647/19

за позовом Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області в особі Котелевської селищної ради Полтавської області, сел. Котельва Полтавської області

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Аквадіа", с. Гаркушенці, Миргородський район, Полтавська область

про стягнення грошових коштів

ВСТАНОВИЛА:

В квітні 2019 року Миргородська місцева прокуратура Полтавської області звернулась до господарського суду Полтавської області в інтересах держави в особі Котелевської селищної ради Полтавської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Аквадіа", с. Гаркушинці Миргородського району Полтавської області про стягнення на користь Котелевської селищної ради Полтавської області 938 384,26 грн , а саме : 221 840,25 грн штрафу, 716 544,01 грн неустойки; витрати по сплаті судового збору просив покласти на відповідача. В обґрунтування позовних вимог прокурор вказує на те, що неналежне виконання договору підряду № 141 від 25.10.2016 з боку відповідача призвело до подання позову про стягнення штрафних санкцій в сумі 938 384,26 грн. Наведене, на думку прокурора, є підставою для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Котелевської селищної ради Полтавської області.

Ухвалою господарського суду Полтавської області від 25.04.2019 у справі № 917/647/19 позовна заява повернута заступнику керівника Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області на підставі п. 4 ч. 5 статті 174, ст. 234 Господарського процесуального кодексу України. Приймаючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду від імені Котелевської селищної ради, до компетенції якої віднесені відповідні повноваження, з наданням необхідних доказів, які б підтверджували наявність підстав, передбачених статтею 23 Закону України Про прокуратуру.

Миргородська місцева прокуратура Полтавської області з ухвалою господарського суду першої інстанції не погодилась, звернулась до Східного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення господарським судом попередньої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Господарського суду Полтавської області від 25.04.19 у справі № 917/647/19 і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга мотивована тим, що:

- прокурор звернувся до господарського суду з даною позовною заявою у зв`язку з виявленням факту порушення вимог чинного законодавства та умов договору підряду від 25.10.2016, а саме несвоєчасне виконання підрядником умов договору підряду та несплата штрафних санкцій за несвоєчасне виконання договору підряду;

- вказані порушення мають довготриваючий у часі характер та про їх існування з самого початку їх виникнення було відомо посадовим особам Котелевської селищної ради, які не заважаючи на це, до часу звернення прокурора з даним позовом, не вжили жодних заходів, спрямованих на усунення зазначених порушень, що підтверджується документами, долученими до позовної заяви;

- звернення Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області з відповідною позовною заявою обумовлено необхідністю захисту інтересів держави;

- ТОВ "Аквадіа" не виконало своєчасно умови договору підряду, що унеможливлює ефективне використання бюджетних коштів, виділених на будівництво експлуатаційної артезіанської свердловини для водопостачання господарсько-питних потреб мешканців смт. Котельна Полтавської області, яка має значне соціально-економічне та екологічне значення для сел. Котельва.

Відповідно до витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.06.2019 року визначено колегію у складі: Гребенюк Н.В. головуючий суддя (суддя-доповідач), судді: Медуниця О.Є., Чернота Л.Ф.

Ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 12.06.2019 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області, призначено справу до розгляду на "24" червня 2019 р. о 12:00 годині у приміщенні Східного апеляційного господарського суду за адресою: 61058, місто Харків, проспект Незалежності, 13, 1-й поверх, в залі засідань № 117 та повідомлено учасників апеляційного провадження про дату, час та місце судового засідання.

У судовому засіданні прокурор підтримав доводи та вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити.

Представник позивача в судове засідання не з`явився, про причини неявки суд не сповістив, хоча належним чином був повідомлений про час та місце судового засідання, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення.

Представник відповідача відзиву на апеляційну скаргу не надав, в судовому засіданні просив оскаржувану ухвалу суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Відповідно до ч. 12 ст. 270 Господарського процесуального кодексу України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Враховуючи строк розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції, встановлений ст. 273 ГПК України, а саме, 30 днів з дня відкриття апеляційного провадження, а також те, що позивач був належним чином повідомлений про дату, час та місце судового засідання, колегія суддів дійшла висновку про розгляд справи за його відсутності.

Дослідивши матеріали справи, а також викладені в апеляційній скарзі доводи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а також повноту встановлених обставин справи та відповідність їх наданим доказам, розглянувши справу в порядку ст. 269 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів Східного апеляційного господарського суду встановила наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого на виконання відповідних функцій у спірних правовідносинах - Котелевської селищної ради Полтавської області, вказано, що ТОВ «АКВАДІА» за договором підряду № 141 від 25,10.2016 неодноразово порушувались взяті зобов`язання за вказаним договором, а також вимоги проектної документації; в порушення умов зазначеного договору та у зв`язку із фактичним невиконанням, підрядником не передано замовнику обсяги виконаних робіт, передбачених календарним графіком на 2018 рік, що підтверджується відсутністю складених актів за формами КБ-2в та довідками про обсяг виконаних робіт за формами КБ-3.

В обґрунтування порушень інтересів держави прокурор зазначає, що він може заявити позов в інтересах держави, який виражається в інтересах частини українського народу - членів територіальної громади, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює саме орган місцевого самоврядування, хоча він, цей орган, навпаки покликаний ці інтереси захищати. Тобто, на думку прокурора, органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, виступає Котелевська селищна рада, яка лише направляла підряднику претензії щодо необхідності виконання умов договору та сплати штрафних санкцій, проте заходи представницького характеру, в тому числі звернення з позовною заявою до суду, по вказаному факту не вживала, що вказує на здійснення захисту інтересів держави органом місцевого самоврядування неналежним чином.

Надаючи правову кваліфікацію обставинам справи, колегія суддів зазначає таке.

Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до частини 3 статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. До таких осіб процесуальний закон відносить прокурора та визначає підстави участі цієї особи у господарській справі.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені статтею 53 ГПК України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь в процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Відповідно до ст. 53 ГПК України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Згідно з частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

В контексті зазначеного судам слід враховувати, окрім іншого, і рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді №3-рп/99 від 08.04.1999).

Так, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорон землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (частина 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 1311 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, п. 27).

Європейський Суд з прав людини також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява №42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (неофіційний переклад): "сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Вищевикладена правова позиція щодо неможливості розширеного тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді викладена у постанові Верховного Суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, у постанові від 30.01.2019 у справі №47/66-08.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У статті 43 Конституції України зазначено, що місцеві органи самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи.

Частиною 1 статті 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Відповідно до частин 4 та 5 цієї статті Закону України "Про місцеве самоврядування", самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Отже, Котелевська селищна рада Полтавської області є органом, уповноваженим державою на здійснення повноважень у спірних правовідносинах.

Матеріали позовної заяви не містять відомостей стосовно того, які саме обставини перешкоджають захисту інтересів держави безпосередньо органом місцевого самоврядування, посилання прокурора на відсутність бюджетного фінансування на сплату судового збору та договірних відносин з адвокатом, не є такими непереборними обставинами та не підтверджується жодним доказом.

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами, наділяються власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону, мають процесуальну правоздатність відповідно до ст.44 ГПК України.

Посилання прокурора на направлення позивачем до відповідача претензій щодо необхідності виконання умов спірного договору, а також, на лист Котелевської селищної ради Полтавської області від 09.01.2019 № 02-36/16, адресований Миргородській місцевій прокуратурі Полтавської області щодо прохання вжити заходи прокурорського реагування стосовно виконання відповідачем своїх зобов`язань за спірним договором, є безпідставними, оскільки не перешкоджають безпосередньо органу місцевого самоврядування зі зверненням до суду з відповідним позовом самостійно.

Крім того, саме по собі не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Колегія суддів зазначає, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

При цьому, обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

На підставі ч. 4 ст. 236 ГПК України апеляційний суд враховує правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові Верховного Суду від 06.02.2019 у справі №927/246/18 та узгоджується усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, в аналогічних спорах.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що скаржником не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням необхідних доказів, які б підтверджували наявність підстав, передбачених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

На підставі викладеного, колегія суддів вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу прокурора без задоволення, а ухвалу господарського суду Полтавської області від 25.04.2019 у справі № 917/647/19 - без змін.

Враховуючи те, що колегія суддів дійшла висновку про відмову в задоволенні апеляційної скарги, судові витрати понесені заявником апеляційної скарги, у зв`язку з переглядом справи у суді апеляційної інстанції, відшкодуванню не підлягають в силу приписів статті 129 Господарського процесуального кодексу України.

Керуючись статтями 13, 74, 76-79, 129, 269, п.1 ч.1 ст. 275, 276, 282, 284 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів Східного апеляційного господарського суду, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області на ухвалу господарського суду Полтавської області від 25.04.2019 у справі № 917/647/19 залишити без задоволення.

Ухвалу господарського суду Полтавської області від 25.04.2019 у справі № 917/647/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів.

Повний текст постанови складено 26.06.2019.

Головуючий суддя Н.В. Гребенюк

Суддя О.Є. Медуниця

Суддя Л.Ф. Чернота