ПІВДЕННО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
_____________________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2019 року

м. Одеса

Справа № 915/162/19

Південно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Будішевської Л.О.

суддів Таран С.В., Мишкіної М.А.

при секретарі судового засідання Бендерук Є.О.

за участю представників учасників справи:

від прокуратури – Кірющенко А.В.,

від Новоодеської районної ради – не з’явився,

від Комунальної установи “Новоодеський районний центр фінансово-господарського та навчально-методичного забезпечення закладів освіти” – не з’явився,

від ТОВ “Багатопрофільна фірма “Вектор-Плюс” – не з’явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги заступника прокурора Херсонської області та першого заступника прокурора Миколаївської області

на ухвалу господарського суду Херсонської області від 14.05.2019, постановлену суддею Литвиновою В.В., м. Херсон, повний текст складено 15.05.2019

у справі № 915/162/19

за позовом заступника керівника Вознесенської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі: Новоодеської районної ради та Комунальної установи “Новоодеський районний центр фінансово-господарського та навчально-методичного забезпечення закладів освіти”

до Товариства з обмеженою відповідальністю “Багатопрофільна фірма “Вектор-Плюс”

про стягнення 407 567,15 грн.

ВСТАНОВИВ:

У січні 2019 року заступник керівника Вознесенської місцевої прокуратури (далі прокурор) в інтересах держави в особі Новоодеської районної ради та Комунальної установи «Новоодеський районний центр фінансово-господарського та навчального забезпечення закладів освіти» (далі Комунальна установа) звернувся до господарського суду Миколаївської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Багатопрофільна фірма «Вектор Плюс» (далі ТОВ «БФ «Вектор-Плюс») в якому просив суд стягнути з останнього 407567,15 грн, з яких: 139836,23 грн пені та 267730,92 грн штрафу.

Позовні вимоги обґрунтовані неналежним виконанням ТОВ «БФ «Вектор Плюс» (виконавець) умов укладеного з Комунальною установою (замовник) договору № 251 на виконання робіт «Капітальний ремонт покрівлі та приміщення спортивного залу загальноосвітньої школи I-III ступенів за адресою Миколаївська область Новоодеський район, с. Сухий Єланець, вул. Каганова, 19» від 03.05.2018 (далі договір № 251 від 03.05.2018) в частині своєчасного виконання будівельних робіт.

Прокурор, обґрунтовуючи підстави для звернення до суду з позовом в інтересах держави зазначив, що Новоодеська міська рада, як учасник бюджетного процесу, та Комунальна установа, як учасник договору та розпорядник бюджетних коштів, не вжили заходів до усунення порушення законодавства, зокрема, не звернулись до суду з позовом про стягнення з ТОВ «БФ «Вектор-Плюс» штрафних санкцій, що стало наслідком ненадходження коштів до місцевого бюджету, який є складовою бюджетної системи України, що в свою чергу унеможливило використання коштів для цілей та потреб держави у сфері забезпечення закладів освіти.

Прокурор зазначив, що неналежне виконання відповідачем зобов’язань за договором № 251 від 03.05.2018 та не завершення робіт до початку навчального року (до 15.08.2018) створює перешкоди для вдосконалення системи загальної середньої освіти шляхом створення освітнього округу, зміцнення його матеріально-технічної бази, оснащення сучасним обладнанням для створення додаткових можливостей розвитку учнів та задоволення потреби населення району щодо надання якісних освітніх послуг.

Ухвалою господарського суду Миколаївської області від 25.01.2019 вищезазначену позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі № 915/162/19.

Ухвалою господарського суду Миколаївської області 25.03.2019 матеріали господарської справи № 915/162/19 направлено за підсудністю до господарського суду Херсонської області.

Ухвалою господарського суду Херсонської області від 19.04.2019 матеріали справи № 915/162/19 прийнято до провадження судді Литвинової В.В., визначено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження, підготовче засідання призначено на 14.05.2019.

Ухвалою господарського суду Херсонської області від 14.05.2019 позовну заяву прокурора залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України (позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності).

Ухвала суду мотивована наступним.

Позивачі наділені правом для самостійного звернення до суду з позовом про стягнення з ТОВ «БФ «Вектор-Плюс» штрафних санкцій у випадку неналежного виконання останім умов договору № 251 від 03.05.2018.

Прокурором не надано суду належних та допустимих доказів, на підставі яких можливо б було дійти висновку, що Новоодеська районна рада та Комунальна установа не мають можливості самостійно захистити свої права, як і неналежності здійснення ними такого захисту, доказів відсутності коштів на сплату судового збору у Новоодеської районної ради, про яке вона стверджує (т.1 а.с.100).

Враховуючи викладене, місцевий господарський суд дійшов висновку про відсутність передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Новоодеської районної ради та Комунальної установи.

Не погодившись з постановленою ухвалою, заступник прокурора Херсонської області та перший заступник прокурора Миколаївської області подали на неї апеляційні скарги.

Апеляційна скарга заступника прокурора Херсонської області мотивована наступним.

Прокурор у позовній заяві обґрунтував, що порушено економічний та суспільний інтерес, вказав на необхідність їх захисту в суді, зазначив органи уповноважені самостійно їх захищати (Новоодеську районну раду, та Комунальну установу) та підстави для звернення до суду прокурора, а саме те, що уповноважені органи упродовж 5 місяців не вжили необхідних заходів щодо відновлення порушених інтересів та не збирались захищати інтереси в суді, що підтверджено також відповідними доказами, які долучені до матеріалів справи.

Економічний інтерес держави у сфері бюджетних відносин полягає в ефективному використанні бюджетних коштів, дотриманні цілей бюджетних асигнувань та призначень, своєчасному поверненні невикористаних бюджетних коштів за укладеними договорами, дотримання вимог законодавчих актів під час укладення договорів, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, внесення змін до них, а також своєчасному вжитті дієвих ефективних заходів, спрямованих на усунення порушень під час закупівлі товарів, робіт, послуг за рахунок бюджетних коштів.

В даному випадку порушення інтересів держави полягає в тому, що ТОВ «БФ «Вектор-Плюс» несвоєчасно виконало умови договору підряду № 521 від 03.05.2018, що потягло порушення інтересів територіальної громади Новоодеського району, представником якої у вказаних правовідносинах виступає Новоодеська районна рада. Несвоєчасне виконання реконструкційних будівельних робіт унеможливило приступити до використання об’єкта для отримання освітніх послуг дітьми та реалізації бюджетних програм районної ради на 2018 рік. Недотримання місцевим бюджетом коштів (пені) завдає матеріальної шкоди інтересам громади, перешкоджає своєчасному та повному виконанню прибуткової частини бюджету, негативно впливає на стан фінансування видатків бюджету.

Новоодеська районна рада та Комунальна установа, які є органами, уповноваженими державою на здійснення відповідних повноважень, належним чином їх не здійснюють. Зокрема, прокурор у позовній заяві і у поясненнях по суті спору зазначав, що Комунальна установа у жовтні 2018 року направила 3 претензії до ТОВ «БФ «Вектор-Плюс», проте з жовтня 2018 року по січень 2019 року будь-яких дій на відновлення порушених прав вказаним органом не вжито.

Судом першої інстанції не прийнято до уваги той факт, що нездійснення позивачами упродовж тривалого часу (5 місяців) захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а саме не звернення до суду з відповідним позовом до ТОВ «БФ «Вектор-Плюс» та відсутністю наміру пред’явити вказаний позов і є тими виключними підставами для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах Новоодеської районної ради та Комунальної установи.

Судом також залишено поза увагою надані прокурором докази на підтвердження нездійснення належним чином уповноваженими органами захисту інтересів держави, зокрема, листи Комунальної установи від 19.10.2018 № 07/29, від 07.11.2018 № 07/316 від 04.01.2019 № 07/03, які підтверджують направлення лише претензій ТОВ «БФ «Вектор-Плюс» та відсутність позовної роботи в частині стягнення штрафних санкцій за неналежне виконання зобов’язань у зв’язку з відсутністю у кошторисі коштів на сплату судового збору, а також лист Новоодеської районної ради від 11.01.2019 № 07/05-19/19 з якого вбачається, що районна рада взагалі не проводила претензійну роботу, претензії направлялись лише замовником, а звертатись до суду за захистом порушеного права не має можливості у зв’язку з відсутністю коштів на сплату судового збору.

Крім того, відсутність підстав для звернення прокурора до суду є окремою підставою повернення (залишення без розгляду) позову прокурора та не свідчить про відсутність у прокурора процесуальної дієздатності.

Апеляційна скарга заступника прокурора Миколаївської області мотивована наступним.

Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Звернення прокурора з даним позовом обумовлене наявністю порушень інтересів держави та бездіяльністю Новоодеської районної ради та Комунальної установи.

Неналежне виконання відповідачем зобов’язань за договором № 251 від 03.05.2018 та не завершення будівельних робіт до початку навчального року (до 15.08.2018) створило перешкоди до вдосконалення системи загальної середньої освіти, зміцнення матеріально-технічної бази, навчального закладу тощо. Крім того, проведення відповідачем підрядних робіт з порушенням строків, обумовлених договором, призвело до порушення інтересів учнів Сухоєланецької загальноосвітньої школи, які були позбавлені протягом тривалого часу можливості проводити навчання у спортивному залі.

Невжиття позивачами заходів до стягнення з ТОВ «БФ «Вектор-Плюс» штрафних санкцій має наслідком ненадходження коштів до місцевого бюджету, який є складовою бюджетної системи України, що в свою чергу унеможливлює їх використання для цілей та потреб держави у сфері освіти, яка визначена державним пріоритетом.

Вищевказані обставини відображають бездіяльність позивачів, що є підставою для представництва їх інтересів прокурором.

На підтвердження їх бездіяльності прокурором надано до матеріалів справи відповідні докази: лист Новоодеської районної ради від 11.01.2019 з якого вбачається, що районна рада не проводила претензійну роботу та не зверталась до суду з позовом до ТОВ «БФ «Вектор-Плюс» про штрафних санкцій; лист Комунальної установи від 04.01.2019 на запит прокуратури, з якого вбачається, що директор установи упродовж жовтня 2018 року надіслав відповідачу 3 претензії, однак питання саме стягнення штрафних санкцій за неналежне виконання умов договору підряду ним не ініціювалось, відповідний розрахунок не здійснювався, позов не пред’являвся.

Ухвалою Південно-західного апеляційного господарського суду від 07.06.2019 за вищезазначеними апеляційними скаргами відкрито апеляційне провадження, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на апеляційні скарги до 17.06.2019 та про їх право у строк до 17.06.2019 подати до суду будь-які заяви чи клопотання стосовно процесуальних питань. Розгляд справи № 916/162/19 призначено на 19.06.2019 о 15:00 год.

19.06.2019 від ТОВ «БФ «Вектор Плюс» надійшло клопотання про відкладення розгляду справи на іншу дату, яке мотивоване тим, що 19.06.2019 його представник перебуватиме в П’ятому апеляційному адміністративному суді при розгляді іншої справи.

Колегія суддів, розглянувши вищезазначене клопотання, дійшла висновку що причини неявки представника ТОВ «БФ «Вектор Плюс» в судове засідання 19.06.2019 не являються поважними, у зв’язку з чим, відмовила у його задоволенні, про що постановлено протокольну ухвалу від 19.06.2019.

В судове засідання 19.06.2019 з’явився прокурор, просив апеляційні скарги задовольнити, ухвалу господарського суду Херсонської області від 14.05.2019 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Представники позивачів та відповідача в судове засідання не з’явились, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, про поважність причин неявки не повідомили, у зв’язку з чим, судова колегія у відповідності до положень п. 1 ч. 3 ст. 202 ГПК України дійшла висновку про можливість розгляду даної справи за їх відсутності.

Крім того, ухвалою суду апеляційної інстанції від 07.06.2019 явка представників учасників справи не визнавалась обов’язковою, учасників справи попереджено, що незабезпечення в судове засіданні апеляційної інстанції своїх представників не буде перешкоджати розгляду справи.

Розглянувши матеріали справи, оцінивши доводи апеляційної скарги, заслухавши прокурора, перевіривши застосування судом першої інстанції норм процесуального права, судова колегія апеляційної інстанції зазначає наступне.

Предметом спору у даній справі є вимога прокурора стягнути з ТОВ «БФ «Вектор-Плюс» на користь районного бюджету Навоодеського району штрафні санкції у загальному розмірі 407567,15 грн. (139836,23 грн. пеня та 267730,92 грн штраф) з підстав неналежного виконання ТОВ «БФ «Вектор Плюс», як виконавцем, умов укладеного з Комунальною установою, як замовником, договору № 251 від 03.05.2018 в частині своєчасного виконання будівельних робіт.

При зверненні з даним позовом в обґрунтування необхідності самостійного захисту інтересів держави прокурор вказав на тривалу бездіяльність Новоодеської районної ради та Комунальної установи, яка полягала у невжитті останніми заходів із урегулювання спірних правовідносин в судовому порядку, що, на думку прокурора, свідчить про неналежний захист цими органами інтересів держави.

Разом з тим, колегія суддів наголошує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005).

Пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у конкретній справі.

Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).

Колегія суддів зазначає, що прокурором не наведено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Новоодеською районною радою та Комунальною установою, які є самостійними юридичними особами з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади Новоодеського району.

Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17.

Одночасно колегія суддів наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

Колегія суддів зазначає, що лише наявність листів Новоодеської районної ради та Комунальної установи на запит прокуратури, згідно яких ними зазначається, що позов до ТОВ «БФ «Вектор-Плюс» про штрафних санкцій не подавався до господарського суду не є безумовною підставою для звернення до суду в інтересах цих органів прокурора.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва інтересів держави, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України

Аналогічна правова позиція щодо залишення позову прокурора без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України викладена у постанові Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Будь-яких порушень норм матеріального або процесуального права в діях суду першої інстанції при винесенні ним оскаржуваної ухвали судовою колегією не встановлено.

Ухвала господарського суду Херсонської області від 14.05.2019 у справі №915/162/19 відповідає нормам матеріального та процесуального права, а доводи апеляційних скарг не спростовують висновку суду першої інстанції, отже не можуть бути підставою для їх задоволення.

Витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги у відповідності до ст. 129 ГПК України покладаються на скаржників.

Керуючись ст.ст. 232, 233, 236, 240, 269, 270, 271, 275, 281, 282, 283 ГПК України, Південно-західний апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги заступника прокурора Херсонської області та першого заступника прокурора Миколаївської області залишити без задоволення.

Ухвалу господарського суду Херсонської області від 14.05.2019 у справі №915/162/19 залишити без змін.

Витрати по сплаті судового збору за подання апеляційних скарг покласти на прокуратури Херсонської та Миколаївської областей.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку у строк, який обчислюється відповідно до статті 288 ГПК України.

Повний текст складено 24.06.2019.

Головуючий суддя                                                   Л.О. Будішевська

Суддя                                                                        С.В. Таран

Суддя                                                                       М.А. Мишкіна