ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД Закарпатської області
УХвала

про залишення позову без розгляду

"06" червня 2019 р. м. Ужгород Справа № 907/561/18

Суддя Господарського суду Закарпатської області Ремецькі О.Ф.,

За участю секретаря судового засідання Петрова Ю.А.

розглянувши справу за позовом Ужгородської місцевої прокуратури в інтересах держави, м. Ужгород до Ужгородської міської ради, м. Ужгород, до Департаменту міського господарства Ужгородської міської ради, м. Ужгород та до фізичної особи - підприємця Кус Василя Івановича, с. Лази Тячівського району про скасування наказів департаменту міського господарства Ужгородської міської ради, скасування рішення ради, визнання недійсним договору купівлі-продажу №722 від 05.01.2018 та зобов`язання повернути будівлю в комунальну власність громади

За участю представників:

прокурор - Роман М.С. (службове посвідчення № 03556 від 07.09.15)

від відповідача 1- не з`явився

від відповідача 2 - не з`явився

від відповідача 3 - Ігнатенко С.С., адвокат (договір № 30/2018 від 30.10.18)

відповідач 3 - Кус В.І. - фізична особа підприємець

в с т а н о в и в:

Позивач звернувся до Господарського суду Закарпатської області з позовом до відповідачів про скасування наказів департаменту міського господарства Ужгородської міської ради, скасування рішення ради, визнання недійсним договору купівлі-продажу №722 від 05.01.2018 та зобов`язання повернути будівлю в комунальну власність громади, у відповідності до ст. 120 Земельного кодексу України, ст.ст.216,334,377 Цивільного кодексу України, ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Ухвалою господарського суду Закарпатської області від 09.01.2019 клопотання прокурора про проведення будівельно-технічної експертизи та зупинення провадження у справи №907/561/18 задоволено повністю, призначено судову будівельно-технічну експертизу, проведення якої доручено Закарпатському відділенню Львівського науково-дослідного інституту судових експертиз. Провадження у справі зупинено до подання суду відповідного висновку експерта.

11.05.2019 на адресу Господарського суду Закарпатської області надійшов висновок експерта №9715 від 26.04.2019 та повернено матеріали господарської справи. Відтак, відпали підстави з яких було зупинено провадження у справі.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.05.2019, справу №907/561/18 передано на розгляд судді Ремецькі О.Ф.

Ухвалою суду від 14.05.2019 справу прийнято до провадження та призначено підготовче засідання на 03.06.2019.

У засіданні суду 03.06.2019 за участю представників сторін судом оголошено перерву на 06.06.2019 для надання можливості прокурора подати суду додаткове обґрунтування щодо клопотання відповідача 3 про залишення позову без розгляду.

В обґрунтування своєї позиції прокурор вказує на те, що наявність підстав для представництва у даному випадку обґрунтовується тим, що порушено інтереси держави у сфері встановленого законодавством порядку приватизації комунального майна, що призвело до незаконного вибуття з власності територіальної громади нерухомого майна. Аналіз статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави дійти до висновку що "інтереси держави" (як загальне поняття) е комплексом прав та законних інтересів як в цілому держави України (або народу України), так і інтереси окремої територіальної громади певної місцевості (жителі певного населеного пункту або декількох населених пунктів). Інтереси держави Україна та інтереси певної територіальної громади є частинами одного цілого - "інтересів держави", про які зазначено в ч. 3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру". Отже, інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також захисті прав та свобод місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування е рівними за статусом носіями державної влади як і державні органи.

На думку прокуратури, у своєму клопотанні представником відповідача допущено перекручення змісту даного рішення та обставин справи. Відповідачем у своєму клопотанні проігноровано ту обставину, що оскільки Ужгородська міська рада по даній господарській справі е відповідачем, а також враховуючи, що порушення інтересів держави відбулось в тому числі і внаслідок прийняття міською радою оскаржуваного прокурором рішення, в даному випадку за відсутності органів, які уповноважені оскаржувати рішення міської ради з питань приватизації комунального майна, прокурор правомірно заявив позов як самостійний позивач.

У свою чергу, поєднання статусу позивача та відповідача в одній особі по одній справі з одним і тим же предметом та підставами суперечить ГПК України, однак це також проігноровано відповідачем.

Твердження відповідача про те, що нібито прокурор, «усвідомлюючи факт відсутності у нього необхідного обсягу повноважень на пред`явлення даного позову, навмисно включив Ужгородську міську раду до кола відповідачів, пред`явивши до неї єдину вимогу про скасування рішення ради, яким було доповнено Перелік об`єктів, що підлягають приватизації шляхом викупу у 2017 році, а також про те, що «вказана вимога е нераціональною та реального захисту інтересів громади міста Ужгорода у спірних правовідносин не забезпечує, оскільки таке рішення як акт індивідуальної дії вичерпав свою дію шляхом його виконання (внаслідок приватизації спірного майна шляхом викупу)» е надуманими.

У самому позові прокурора чітко наведено, що наявність підстав для представництва у даному випадку обґрунтовується тим, що порушено інтереси держави у сфері встановленого законодавством порядку приватизації комунального майна, що призвело до незаконного вибуття з власності територіальної громади нерухомого майна.

Відповідачами 1 та 2 подано суду письмове пояснення, у якому ними наведено згоду з позицією відповідача 3 стосовно відсутності прокурора на представництво інтересів держави у даному спорі.

Представник відповідача 3 у поданому суду клопотанні та у засіданні суду просить позов прокурора залишити без розгляду з підстав порушення заявником підстав представництва, яке регламентовано ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Просить суд взяти до уваги те, що незважаючи на обраний прокурором спосіб захисту прав держави він повинен був зазначити позивачем у спорі відповідний орган влади, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у спорі. Пред`явлення прокурором вимоги про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування не є підставою для віднесення такого органу до відповідачів, оскільки таким суб`єктом не може бути усунуто порушення закону шляхом скасування прийнятого рішення у самостійному порядку, що відповідає вимогам Конституції України.

Окрім того, просить суд взяти до уваги те, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У даному випадку права територіальної громади представляє відповідний виборний орган - міська рада, які й свою чергу, делеговано Законом відповідні повноваження на представництво інтересів держави у даному спорі. Зважаючи на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

В Основному Законі та ординарних законах не наведено переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак визначено критерії для оцінки орієнтири та умови, коли таке представництво є можливим. Приміром, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах держави, у разі відсутності в органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, повноважень щодо звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

Аналізуючи позицію сторін щодо клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, суд констатує наступне.

З позовом до суду в інтересах держави про скасування наказів департаменту міського господарства Ужгородської міської ради, скасування рішення ради, визнання недійсним договору купівлі-продажу №722 від 05.01.2018 та зобов`язання повернути будівлю в комунальну власність громади звернувся Прокурор.

Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

В обґрунтування заявлених позовних вимог Прокурор посилався на порушення інтересів держави у сфері встановленого законодавством порядку приватизації комунального майна, що призвело до незаконного вибуття з власності територіальної громади нерухомого майна.

При цьому Прокурор зазначав про те, що у даному випадку порушено інтереси держави в особі територіальної громади міста Ужгорода у сфері встановленого законодавством порядку надання в оренду та приватизації комунального майна, що призвело до незаконного вибуття з власності територіальної громади нерухомого майна, у зв`язку з чим цей позов заявляє в інтересах держави Прокурор як позивач. У свою чергу, територіальну громаду в особі Ужгородської міської ради прокурором віднесено до кола відповідачів незважаючи на те, що позов спрямований на захист прав такої особи та містить вимоги зобов`язального характеру щодо відповідача 3 по відношенню до відповідача 1.

Відповідно до пункту третього частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17).

У справі, що розглядається, Прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, законності у сфері оренди та приватизації комунального майна. З посиланням на практику ЄСПЧ у справі "Трегубенко проти України" Прокурор зазначив про те, що правильне застосування законодавства незаперечно становить "суспільний інтерес".

Водночас пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому, не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, а тому його твердження, що прокурор в даному спорі подає позов як позивач та здійснює представництво інтересів держави підлягають відхиленню.

Відповідно до ч. 1-2 ст. 4 ГПК України право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.

При цьому, з тексту позовної заяви вбачається, що прокурор чітко усвідомлює те, що порушення інтересів держави у даному випадку полягає у захисті територіальної громади Ужгородської міської ради, яка такий захист не здійснює або неналежним чином здійснює.

При цьому Прокурор не враховує того, що з огляду на обраний ним конкретний предмет і підставу позову саме уповноважений орган має право звернутися до суду, оскільки зворотнє було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпеченні здійснення судового захисту інтересів держави.

З огляду на те, що Прокурором у цій справі безпідставно не зазначено орган (органи), уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої (яких) подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, суд дійшов висновку про відсутність підстав для представництва Прокурором інтересів держави у цій справі у порядку вимог п.1 ч.1 ст. 226 ГПК України.

Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 226, п. 2 ст. 232, 233, 240 ГПК України, суд

УХВАЛИВ:

Позов Ужгородської місцевої прокуратури в інтересах держави, м. Ужгород до Ужгородської міської ради, м. Ужгород, до Департаменту міського господарства Ужгородської міської ради, м. Ужгород та до фізичної особи - підприємця Кус Василя Івановича, с. Лази Тячівського району про скасування наказів департаменту міського господарства Ужгородської міської ради, скасування рішення ради, визнання недійсним договору купівлі-продажу №722 від 05.01.2018 та зобов`язання повернути будівлю в комунальну власність громади залишити без розгляду.

Направити копію ухвали сторонам у справі.

Інформацію по справі, що розглядається можна отримати на сторінці суду на офіційному веб-порталі судової влади України в мережі Інтернет за веб-адресою: http://zk.arbitr.gov.ua/sud5008/gromadyanam/csz/.

Ухвала набирає законної сили з моменту її оголошення та може бути оскаржена протягом десяти днів з дня складання її повного тексту у порядку передбаченому ч. 2 ст. 255 Господарського процесуального кодексу України. Ухвала підписана 12.06.2019.

Суддя Ремецькі О.Ф.