ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"15" травня 2019 р. Справа№ 920/1037/18

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Іоннікової І.А.

суддів: Кравчука Г.А.

Чорної Л.В.

за участю секретаря судового засідання Котенка О.О.

за участю представників: згідно з протоколом судового засідання від 15.05.2019

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради

на ухвалу господарського суду Сумської області

від 02.04.2019 (повний текст ухвали складено 05.04.2019)

у справі №920/1037/18 (суддя Котельницька В.Л.)

за позовом заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-G"

про стягнення 638270,41 грн.,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Сумської місцевої прокуратури звернувся до господарського суду Сумської області в інтересах держави в особі Сумської міської ради про стягнення з Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-G" 638270,41 грн., мотивуючи свої вимоги тим, що заявлена до стягнення сума є збитками, завданими використанням відповідачем земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Суми, 3-й парковий проїзд, 8, без правовстановлюючих документів.

18.03.2019 від Сумської місцевої прокуратури до місцевого господарського суду надійшла заява про зміну підстави позову, посилаючись на положення ч.1 ст. 1212 Цивільного кодексу України, та відповідно до якої прокурор просить суд стягнути з відповідача на користь позивача для зарахування на рахунок місцевого бюджету безпідставно збережені кошти у розмірі орендної плати у сумі 638270,41 грн.

Ухвалою господарського суду Сумської області від 02.04.2019 позовну заяву заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради до відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-G" про стягнення 638270,41 грн. залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України.

Не погодившись з прийнятою ухвалою, заступник керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу господарського суду Сумської області від 02.04.2019 у справі №920/1037/18 та передати справу на розгляд до суду першої інстанції.

Підставою для скасування ухвали суду скаржник зазначив порушення судом норм матеріального та процесуального права, зокрема ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст.ст. 15, 16 Цивільного кодексу України, ст.ст. 13, 14, 131-1, 142 Конституції України, ст. 53 ГПК України.

Згідно витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.04.2019 апеляційну скаргу заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді (судді-доповідача) Іоннікової І.А., суддів Кравчука Г.А., Чорної Л.В.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 23.04.2019 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради на ухвалу господарського суду Сумської області від 02.04.2019 у справі №920/1037/18; призначено апеляційну скаргу до розгляду на 15.05.2019.

В судове засідання апеляційної інстанції 15.05.2019 представники позивача, відповідача не з`явилися.

Оскільки явка представників учасників справи у судове засідання не була визнана судом обов`язковою, а також зважаючи на наявні в матеріалах справи докази належного повідомлення учасників справи про місце, дату та час судового розгляду, апеляційний суд визнав можливим розглядати апеляційну скаргу у відсутність представників позивача, відповідача.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, заслухавши пояснення представника прокуратури, дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів встановила наступне.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005).

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Відповідно до частин 3 - 5 ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

За змістом ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно з абз. 2-3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Таким чином, прокурор має право здійснювати в господарському суді представництво законних інтересів держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень за умови його попереднього повідомлення, а також підтвердження представництва.

Як встановлено вище, заступник керівника Сумської місцевої прокуратури звернувся до господарського суду Сумської області в інтересах держави в особі Сумської міської ради про стягнення з Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-G" 638270,41 грн.

В обґрунтування позовних вимог (з урахуванням заяви про зміну підстав позову) прокурор посилається на те, що фактичний користувач земельної ділянки - Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест-G", який без достатньої правової підстави (за відсутності правовстановлюючих документів) за рахунок власника цієї ділянки зберіг у себе кошти, які мав сплатити за користування нею, зобов`язаний повернути ці кошти власнику земельної ділянки на підставі ч.1 ст. 1212 Цивільного кодексу України. При цьому прокурор зазначив, що Сумська міська рада є уповноваженим державою органом на здійснення функцій власника земельної ділянки, відповідно до ст.ст. 12, 122 Земельного кодексу України, а тому саме Сумська міська рада визначена позивачем у справі.

При поданні позову в інтересах держави в особі Сумської міської ради прокурор порушення інтересів держави обґрунтовував тим, що несплатою відповідачем коштів за використання земельної ділянки під належними їй об`єктами нерухомості позбавлено територіальну громаду міста отримання стабільного та своєчасного доходу у вигляді орендної плати (одного із основних джерел наповнення місцевого бюджету), що ослаблює фінансову основу місцевого самоврядування, позбавляє можливості своєчасно проводити виплату заробітної плати працівникам соціальної сфери, здійснювати благоустрій, використовувати кошти на інші необхідні потреби регіону, що, в свою чергу, порушує економічні інтереси держави, підриває її економічне благополуччя. У позовній заяві прокурор зазначав, що вжиті позивачем заходи досудового врегулювання питання щодо відшкодування завданих відповідачем збитків не дали результату. Водночас, заходи, спрямовані на стягнення збитків у судовому порядку, до цього часу Сумською міською радою не вжиті, що може призвести як до пропуску строку позовної давності, так і до неможливості у подальшому виконати рішення суду, тому прокуратура вважає, що відповідно до ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокурату» це є підставою для вжиття нею заходів представницького характеру шляхом пред`явлення відповідного позову з метою захисту інтересів держави.

Відповідно до ч. 1 ст. 143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно з п. 3 ст. 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Відповідно до статей 12, 122 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Отже, Сумська міська рада є уповноваженим державою органом на здійснення функцій власника земельної ділянки, якою у спірний період користувався відповідач.

При цьому, Сумська міська рада є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, відповідно до положень чинного законодавства наділена правом і має можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення (у т.ч. шляхом звернення до суду).

Посилання прокурора у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

При цьому прокурор зазначив, що в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Сумської міської ради направлено повідомлення про намір реалізації представницьких повноважень шляхом звернення до суду (вих. №112-15427вих18 від 14.12.2018).

Проте прокурором не надано належних доказів на підтвердження надсилання даного листа позивачу.

Також прокурор в позовній заяві посилається на лист Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради вих.№06.01-18/8488 від 15.11.2018, в якому останній повідомив прокуратуру про неможливість самостійно звернутися до суду з позовом про стягнення збитків, завданих територіальній громаді м. Суми у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору та надання прокуратурі документів для вжиття заходів представницького характеру прокуратурою.

Натомість відсутність у Департамента забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради коштів для сплати судового збору не є підставою для звернення прокурора з даним позовом. Більше того, колегія суддів звертає увагу на те, що позов пред`явлено до Сумської міської ради.

Колегія суддів погоджується з висновком місцевого господарського суду про те, що викладені в позовній заяві твердження заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в обґрунтування підстав представництва не наділяють прокуратуру правом звернення з даною позовною заявою до суду з огляду на наступне.

Як зазначено вище, відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.99 N 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи N806/1000/17).

Водночас пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Відповідна правова позиція викладена також в постанові Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 05.12.2018 у справі №923/129/17, від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі №910/4345/18, від 06.02.2019 у справі №927/426/18.

Відповідно до частин 1, 2 ст. 4 ГПК України, право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.

Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Згідно з ч. 2 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у даному випадку передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду в інтересах держави в особі Сумської міської ради.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України, суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Враховуючи викладену норму та той факт, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти, а не прокурор та те, що прокурор виконує субсидіарну роль, та не може вважатись альтернативним суб`єктом звернень до суду, а в позовній не обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, тому місцевим господарським судом правомірно залишено позов без розгляду.

Відповідно до ст. ст. 73, 74, 77 Господарського процесуального кодексу України доказами є будь-які фактичні дані, на підставі яких господарський суд у визначеному законом порядку встановлює наявність чи відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Обставини справи, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

За таких обставин, Північний апеляційний господарський суд приходить до висновку, що суд першої інстанції прийняв ухвалу з додержанням норм чинного законодавства, а тому підстав для задоволення апеляційної скарги, скасування чи зміни оскаржуваної ухвали суду не вбачається.

У зв`язку з відмовою в задоволенні апеляційної скарги, відповідно до ст. 129 Господарського процесуального кодексу України, витрати по сплаті судового збору за її подання і розгляд покладаються на скаржника.

Керуючись ст.ст. 129, 255, 269, 275, 276, 281 - 284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради залишити без задоволення, ухвалу господарського суду Сумської області від 02.04.2019 у справі №920/1037/18 - без змін.

Матеріали справи №920/1037/18 повернути до господарського суду Сумської області.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до Верховного Суду у порядку та строк, передбачений ст.ст. 287 - 289 ГПК України.

повний текст постанови складено 27.05.2019

Головуючий суддя І.А. Іоннікова

Судді Г.А. Кравчук

Л.В. Чорна