ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД КИЇВСЬКОЇ ОБЛАСТІ
УХВАЛА

"23" травня 2019 р. Справа № 911/975/19

За позовом Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області, 08131, Києво-Святошинський район, село Софіївська Борщагівка, вулиця Соборна, 67

в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби, 04053, місто Київ, Шевченківський район, вулиця Січових Стрільців, 18

до 1. Комунального некомерційного підприємства Обухівської районної ради "Обухівський районний центр первинної медико-санітарної допомоги", 08720, Київська область, Обухівський район, місто Українка, вулиця Київська, 1

2. Товариства з обмеженою відповідальністю "Монтажно-будівельна компанія "Будмонтаж", 04080, місто Київ, Подільський район, вулиця Олексія Терьохіна, будинок 8, офіс 21

про визнання недійсним рішення про визначення переможця відкритих торгів оформленого протоколом засідання тендерного комітету №6 від 16.01.2019 та визнання недійсним договору підряду №2019/02/06 від 04.02.2019

суддя Н.Г. Шевчук

за участю представників:

від прокуратури: Ющенко М.А. (посв. №030760 від 12.12.2014);

від позивача: Люльченко С.О. (посв. №758 від 18.01.2018; дов. № 26-16-1717/443-2019 від 15.01.2019);

від відповідача 1: не з`явився;

від відповідача 2: Здоровець С.А. (посв. №2066/10 від 27.06.2002; дов. б/н від 20.03.2019).

встановив:

Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби звернувся до господарського суду з позовом до Комунального некомерційного підприємства Обухівської районної ради "Обухівський районний центр первинної медико-санітарної допомоги" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Монтажно-будівельна компанія "Будмонтаж", у якому просить:

- визнати недійсним рішення тендерного комітету Комунального некомерційного підприємства Обухівської районної ради "Обухівський районний центр первинної медико-санітарної допомоги" про визнання переможцем процедури закупівлі робіт "Будівництво амбулаторії первинної медичної допомоги по вул. Шевченка, в с. Трипілля Обухівського району Київської області" відповідно до ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 (ДК 021 : 2015 "Єдиний закупівельний словник" - 45300000-0 - Будівельно-монтажні роботи), оформлене протоколом засідання тендерного комітету № 6 від 16.01.2019;

- визнати недійним договір підряду № 2019/02/06 від 04.02.2019 про "Будівництво амбулаторії первинної медичної допомоги по вул. Шевченка, в с. Трипілля Обухівського району Київської області" відповідно до ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, укладений між Комунальним некомерційним підприємством Обухівської районної ради "Обухівський районний центр первинної медико-санітарної допомоги" та Товариством з обмеженою відповідальністю "Монтажно-будівельна компанія "Будмонтаж", припинивши зобов`язання на майбутнє.

В обґрунтування заявлених позовних вимог прокурор зазначає, що внаслідок порушення вимог Закону України "Про публічні закупівлі" укладено спірний договір, виконання умов якого призведе до нераціонального та неефективного використання державних коштів та створює незаконну практику проведення процедур закупівель та виконання будівельних робіт в обхід названого Закону, та порушує принципи добросовісної конкуренції.

Ухвалою від 16.04.2019 відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено судове засідання.

20 травня 2019 року від відповідачів надійшли клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

В своєму клопотанні про залишення позовної заяви без розгляду Товариство з обмеженою відповідальністю "Монтажно-будівельна компанія "Будмонтаж" посилається на те, що при подачі прокурором позову, останнім не обґрунтовано наявність підстав для представництва інтересів держави у даній справі, а також не наведено обставин нездійснення уповноваженими органами наданих їм повноважень у сфері закупівель, оскільки відповідно до інформації з сайту Zakupki.Prom.ua 08.05.2019 розпочався моніторинг закупівель на підставі наказу Державної аудиторської служби України Північний офіс Держаудитслужби №95 від 08.05.2019 "Про початок моніторингу закупівель".

Клопотання Комунального некомерційного підприємства Обухівської районної ради "Обухівський районний центр первинної медико-санітарної допомоги" №442 від 20.05.2019 обґрунтовано тим, що прокурором безпідставно при поданні позову не обґрунтовано в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, наявність підстав для представництва інтересів держави у даній справі, а також не наведено обставин нездійснення уповноваженим органом наданих йому повноважень у сфері закупівель. А тому відповідач вважає, що у прокурора відсутня процесуальна дієздатність у даній справі в розумінні частини п`ятої статті 44 та частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України.

Заслухавши пояснення представників відповідачів, позивача та прокурора суд встановив наступне.

Відповідно до частин третьої, четвертої та п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

Прокурор зазначав про те, що чинним законодавством України визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю у сфері публічних закупівель (Держаудитслужба України), проте у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовами про оскарження проведених з порушенням процедур закупівель та укладених договорів.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17).

Водночас, Конституцією України передбачено можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках, зокрема, 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини першої статті 7 Закону України "Про публічні закупівлі" (далі - Закон) уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом.

Суд зазначає, що статтею 7 Закону визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Так, моніторинг закупівель здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його органи на місцях (частина перша статті 71 Закону).

Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю є Державна аудиторська служба, відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, остання здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, дотриманням законодавства про державні закупівлі.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України Державна аудиторська служба є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування і реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, дотриманням законодавства про державні закупівлі.

Згідно із пунктами 4-6 зазначеного Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.

Таким чином, з позовом про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, мають звертатись відповідні державні органи, перед якими Держаудитслужбою порушене таке питання.

Таким державним органом є державний орган, який уповноважений державою розпоряджатись бюджетними коштами (коштами Державного бюджету України чи відповідного місцевого бюджету), за які здійснюється закупівля.

Суд не погоджується з твердженням прокурора про бездіяльність Північного офісу Держаудитслужби, оскільки Північний офіс Держаудитслужби 08.05.2019 наказ №95 прийняв рішення про моніторинг та 21.05.2019 опублікував висновок про результати моніторингу закупівлі"Будівництво амбулаторії первинної медичної допомоги по вул. Шевченка, в с. Трипілля Обухівського району Київської області" відповідно до ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 (ДК 021 : 2015 "Єдиний закупівельний словник" - 45300000-0 - Будівельно-монтажні роботи) та зобов`язав усунути порушення.

Зважаючи на викладене позовну заяву подано прокурором без дотримання необхідного обсягу процесуальної дієздатності.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Керуючись статтями 226, 234-235 Господарського процесуального кодексу України суд

ухвалив:

Позовну заяву Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави у справі № 911/975/19 залишити без розгляду.

Ухвала господарського суду набирає законної сили в порядку статті 235 Господарського процесуального кодексу України.

Ухвала господарського суду оскаржується в порядку та строки, визначені статтями 254-256 Господарського процесуального кодексу України.

Суддя Н.Г. Шевчук

Ухвалу підписано: 24.05.2019