ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"22" квітня 2019 р. Справа№ 920/121/19

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Пономаренка Є.Ю.

суддів: Суліма В.В.

Дідиченко М.А.

при секретарі судового засідання Мовчан А.Б.,

за участю представників:

від прокуратури - Такташов О.Я., посвідчення №044658 від 26.10.16;

від позивача - представник не прибув;

від відповідача - Маківський О.В., адвокат, ордер №1904/19 від 19.04.19,

розглянувши апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Сумської області на ухвалу Господарського суду Сумської області від 04.03.2019 про залишення позову без розгляду у справі №920/121/19 (суддя Джепа Ю.А., повний текст складено - 11.03.2019) за позовом Першого заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради до комунального підприємства "Шляхрембуд" Сумської міської ради про стягнення 813 781,55 грн.

встановив наступне.

Перший заступник прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради звернувся з позовною заявою про стягнення з Комунального підприємства "Шляхрембуд" Сумської міської ради пені в розмірі 813 781 грн. 55 коп., нарахованої за несвоєчасне виконання відповідачем будівельних робіт за договором.

Відповідачем подано до суду клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

Ухвалою Господарського суду Сумської області від 04.03.2019 у справі №920/121/19 задоволено клопотання комунального підприємства "Шляхрембуд" Сумської міської ради про залишення позовної заяви без розгляду; позов Першого заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради до комунального підприємства "Шляхрембуд" Сумської міської ради про стягнення 813 781,55 грн., залишено без розгляду на підставі п. 1 ч.1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України.

При прийнятті вказаної ухвали місцевий господарський суд виходив з того, що позивач, в особі якого в інтересах держави з позовом до суду звернувся Перший заступник прокурора Сумської області, має підстави і можливість самостійно захищати свої права за договором і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем.

Не погодившись з прийнятою ухвалою суду, Перший заступник прокурора Сумської області звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Сумської області від 04.03.2019 у справі №920/121/19 та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги скаржник посилається на те, що здійснення представництва прокурором інтересів держави в особі Управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах, викликано винятковою необхідністю захисту порушених інтересів держави, оскільки незважаючи на невиконання умов спірного договору, вказаним органом не вжито жодних заходів, спрямованих на стягнення штрафних санкцій.

Представник апелянта - прокуратури у судовому засіданні 22.04.2019 надав пояснення, якими підтримав апеляційну скаргу.

Представник відповідача в судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечив та просив залишити ухвалу суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Позивач правом на участь представника у даному судовому засіданні не скористався, хоча про дату, час та місце судового засідання був повідомлений належним чином; про що свідчить повідомлення про вручення поштового відправлення.

Будь - яких заяв, клопотань щодо неможливості бути присутнім у даному судовому засіданні від позивача до суду не надійшло.

Слід також зазначити, що явка представників сторін не визнавалася обов'язковою, певних пояснень суд не витребував.

Враховуючи належне повідомлення позивача, а також з урахуванням того, що неявка його представника в судове засідання не перешкоджає розгляду апеляційної скарги, вона розглянута судом у даному судовому засіданні по суті з винесенням постанови.

Згідно з ч. 1 ст. 270 Господарського процесуального кодексу України у суді апеляційної інстанції справи переглядаються за правилами розгляду справ у порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням особливостей, передбачених у Главі 1 Розділу ІV.

Відповідно до ч. 1 ст. 271 Господарського процесуального кодексу України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

Частинами 1 та 2 ст. 269 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Колегія суддів, беручи до уваги межі перегляду справи у апеляційній інстанції, обговоривши доводи апеляційної скарги, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права при прийнятті оскаржуваної ухвали, дійшла до висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала місцевого господарського суду - скасуванню з наступних підстав.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

«Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтерес держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтерес держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону "Про прокуратуру".

Отже, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтерес держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому, необхідно з'ясувати, що мається на увазі під «виключним випадком» і чи є таким випадком ситуація у справі.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У даному випадку, органом, який зобов'язаний вживати заходи спрямовані на стягнення штрафних санкцій є Управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради, яке одночасно є стороною укладеного між сторонами договору.

Проте, бездіяльність вказаного органу, а саме невжиття заходів по стягненню до бюджету штрафних санкцій за несвоєчасне виконання відповідачем умов договору, що мало місце на думку прокурора, потребує вжиття заходів прокурорського реагування.

При цьому, несплата відповідачем штрафних санкцій порушує економічні інтереси держави через ненадходження вказаних коштів до бюджету та унеможливлює використання коштів для цілей та потреб держави у сфері будівництва та дорожнього господарства.

Стосовно посилань суду першої інстанції на те, що прокурором не доведено неможливості реалізації такого захисту самим позивачем, слід зазначити наступне.

Наведені вище положення передбачають, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, достатньою підставою для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкту владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, є, зокрема, нездійснення чи здійснення неналежним чином вказаними органами такого захисту самостійно.

При цьому, можливість чи неможливість самостійного звернення вказаних органів до суду не впливає жодним чином на наявність підстав для представництва інтересів держави в суді прокуратурою.

Ключовим для встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді прокуратурою є саме доведення обставин нездійснення чи неналежного здійснення відповідним органом захисту інтересів держави, а не неможливість реалізації такого захисту самим позивачем.

Стосовно висновку суду першої інстанції про те, що позивач має підстави та можливість для самостійного захисту своїх прав, слід зазначити, що наведене жодним чином не свідчить про вжиття Управлінням капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради таких заходів, а, як вже було вказано, саме нездійснення чи неналежне здійснення відповідним органом захисту інтересів держави є підставою для представництва цих інтересів в суді прокуратурою.

У даному випадку, прокурором доведено, що несплата відповідачем штрафних санкцій порушує економічні інтереси держави, оскільки через ненадходження вказаних коштів до бюджету унеможливлюється їх використання для державних потреб, а позивачем, в свою чергу, заходи спрямовані на стягнення вказаних штрафних санкцій не вживаються.

Таким чином, колегія суддів вважає наявними підстави для представництва Першим заступником прокурора Сумської області інтересів держави в суді через нездійснення уповноваженим органом - Управлінням капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради їх захисту.

Обґрунтованість застосування штрафних санкцій у спірних відносинах має встановлюватись при розгляді спору по суті з прийняттям відповідного рішення.

Отже, місцевий господарський суд вдався до суто формального тлумачення пункту 1 частини 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України та дійшов необґрунтованого висновку про наявність процесуальних підстав для залишення позову без розгляду.

З урахуванням викладеного, оскаржувана ухвала не може бути визнана законною та обґрунтованою, оскільки застосування в даному випадку місцевим господарським судом пункту 1 частини 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України є неправомірним.

За наведених обставин, оскаржувана ухвала підлягає скасуванню.

Згідно ч. 3 ст. 271 Господарського процесуального кодексу України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі або заяви про відкриття справи про банкрутство, про повернення позовної заяви або заяви про відкриття справи про банкрутство, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду або залишення заяви у провадженні справи про банкрутство без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Отже, справа підлягає передачі на розгляд до суду першої інстанції.

Підпунктом в) п. 4 ч.1 ст. 282 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що постанова суду апеляційної інстанції складається з резолютивної частини із зазначенням розподілу судових витрат, понесених у зв'язку з переглядом справи у суді апеляційної інстанції.

Відповідно до п. 4.8 постанови Пленуму Вищого господарського суду України від 21.02.2013 № 7 "Про деякі питання практики застосування розділу VI Господарського процесуального кодексу України" якщо судом апеляційної інстанції скасовано ухвалу місцевого господарського суду, зокрема, про залишення позову без розгляду з передачею справи на розгляд суду першої інстанції, то розподіл сум судового збору, пов'язаного з розглядом відповідної апеляційної скарги, здійснюється судом першої інстанції за результатами розгляду ним справи, згідно із загальними правилами Господарського процесуального кодексу України.

Отже, під час розподілу судових витрат після розгляду даної справи по суті суд першої інстанції повинен вирішити питання щодо розподілу судового збору, сплаченого скаржником за подання апеляційної скарги, з урахуванням вимог ст. 129 Господарського процесуального кодексу України.

Керуючись ст.ст. 240, 269, 275, 281 - 284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Сумської області на ухвалу Господарського суду Сумської області від 04.03.2019 про залишення позову без розгляду у справі №920/121/19 задовольнити.

2. Ухвалу Господарського суду Сумської області від 04.03.2019 про залишення позову без розгляду у справі №920/121/19 скасувати.

3. Справу №920/121/19 передати на розгляд до Господарського суду Сумської області.

4. Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду протягом двадцяти днів з дня складання її повного тексту.

Повний текст постанови складено: 26.04.2019 року.

Головуючий суддя Є.Ю. Пономаренко

Судді В.В. Сулім

М.А. Дідиченко