ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД КИЇВСЬКОЇ ОБЛАСТІ
УХВАЛА

"17" квітня 2019 р.           м. Київ            Справа № 911/508/19

Господарський суд Київської області у складі судді Мальованої Л.Я. за участю секретаря судового засідання Білова М.В. розглянувши справу

за позовом Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави.

до 1) Комунального некомерційного підприємства Обухівської районної ради “Обухівський районний центр первинної медико-санітарної допомоги”, м.Українка Київської області;

2) Товариства з обмеженою відповідальністю “Монтажно-будівельна компанія “Будмонтаж”, м.Київ

про визнання недійсним рішення про визначення переможця відкритих торгів та договору підряду

Представники сторін:

прокурор – Ющенко М.А.;

відповідача 1 – Форманчук О.В.;

відповідача 2 – Здоровець С.А.

Обставини справи:

Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави про визнання недійсним рішення тендерного комітету Комунального некомерційного підприємства Обухівської районної ради “Обухівський районний центр первинної медико-санітарної допомоги” про визнання переможцем відкритих торгів та визнання недійсним договору підряду укладеного між Комунальним некомерційним підприємством Обухівської районної ради “Обухівський районний центр первинної медико-санітарної допомоги” та ТОВ "Монтажно-будівельна компанія “Будмонтаж”.

Ухвалою господарського суду Київської області від 27.02.2019 року відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено судове засідання.

20.03.2019 р. на адресу суду від Комунального некомерційного підприємства Обухівської районної ради “Обухівський районний центр первинної медико-санітарної допомоги” надійшов відзив на позовну заяву, в якому просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Крім того відповідач вважає, що прокурором не доведено в чому саме полягає загроза порушення економічних інтересів держави.

21.03.2019 р. від Товариства з обмеженою відповідальністю “Монтажно-будівельна компанія “Будмонтаж” на адресу суду також надійшов відзив на позовну заяву, в якому просить суд залишити позовну заяву Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області без розгляду, оскільки прокурором при поданні позову не визначено орган уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах у даній справі, не обгрунтовано наявність підстав для представництва інтересів держави у даній справі, а також не наведено обставин нездійснення уповноваженими органами наданих їм повноважень у сфері закупівель.

08.04.2019 р. Києво-Святошинською місцеваою прокуратурою подано відповідь на відзив в якому прокурор зазначає, що ним самостійно була опрацьована система публічних закупівель PROZORRO щодо закупівлі Комунальним некомерціним підприємтсвом Обухівської районної ради «Обухівський районний центр первинної допомоги медико-санітарної допомоги» послуг з будування амбулаторії, за результатами якого виявлені порушення закону під час розгляду замовником пропозиції.

Перелік випадків коли Державна аудиторська служба України, як орган фінансового контрою, може звернутися до суду чітко визначений вказаними нормативними актами, і у даному випадку Держаудитслужба не наділена такими повноваженнями.

Частиною 3 ст. 7 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що органи, уповноваженні на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають права втручатись у проведення процедур закупівель.

Вказана норма унеможливлює втручання Дуржаудитслужби у формі оскарження до суду, зокрема, рішень тендерних комітетів.

Крім того, відповідно до вимог ч. 8 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Державна аудиторська служба України має право порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсним договорів, укладених із порушенням законодавства.

Заслухавши пояснення представників відповідачів та прокурора суд зазначає таке:

Відповідно до ч.ч. 3-5 ст.53 Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПК України) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст.174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

В обґрунтування заявлених позовних вимог прокурор зазначає, що внаслідок порушення вимог Закону України “Про публічні закупівлі” укладено спірний договір, виконання умов якого призведе до неправомірного використання коштів бюджету та створює незаконну практику проведення процедур закупівель та виконання будівельних робіт в обхід названого Закону, та порушує принципи добросовісної конкуренції.

Водночас, прокурор зазначав про те, що чинним законодавством України визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю у сфері публічних закупівель (Держаудитслужба України), проте у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовами про визнання відповідних договорів, укладених на підставі рішення тендерного комітету, недійсними, у зв'язку з чим цей позов заявляє в інтересах держави прокурор як позивач. Вважає, що зазначений орган має право лише порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання таких договорів недійсними.

Відповідно до п. 3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України “Про прокуратуру”.

Відповідно до ч. 3 ст.23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч.4 цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття “інтерес держави”.

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття “інтереси держави” висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що “інтереси держави” є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, “інтереси держави” охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація “інтересів держави”, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17).

Водночас, як зазначалось вище, Конституцією України передбачено можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз ч. 3 ст.23 Закону України “Про прокуратуру” дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках, зокрема, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший “виключний випадок” передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

“Не здійснення захисту” виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

“Здійснення захисту неналежним чином” виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

“Неналежність” захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України “Про публічні закупівлі” (далі - Закон) уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом.

Суд зазначає, що ст.7 Закону визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Так, моніторинг закупівель здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його органи на місцях (ч.1 ст.71 Закону ).

Разом з тим, органи, уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають права втручатися в проведення процедур закупівель (ч.3 ст.7 Закону).

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Державна аудиторська служба є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування і реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, дотриманням законодавства про державні закупівлі.

Згідно із пп.3, 4, 9 п.4 зазначеного Положення, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Здійснюючи моніторинг публічних закупівель, Державна аудиторська служба України має право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та не виконанні підконтрольною установою вимог до усунення відповідних порушень, звернутися до суду в інтересах держави.

При цьому, твердження прокурора щодо того, що чинним законодавством України визначений орган, зокрема, Держаудитслужба України, уповноважена державою здійснювати функції контролю у сфері публічних закупівель, проте, у останньої відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовами про визнання договорів про закупівлю товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти недійсними, суд вважає помилковим, оскільки таке твердження суперечить приписам наведених вище нормативно-правових актів. При цьому, прокурор не враховує того, що положення таких нормативно - правових актів не можуть визначати конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутися до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпеченні здійснення судового захисту інтересів держави (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17).

Разом з тим, суд зазначає, що нормативно-правове забезпечення державного регулювання у сфері закупівель здійснює Уповноважений орган.

Так, пп. 1 п. 3 Положення “Про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України”, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель. Повноваження здійснюються шляхом здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері публічних закупівель, аналізу функціонування системи публічних закупівель, узагальнення практики здійснення закупівель, надання роз'яснень щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель (пп.55-571 п.3 зазначеного Положення).

Враховуючи викладене, суд вважає, що звертаючись з даним позовом до суду, прокурор, в порушення вищенаведених норм права, не визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Також, в матеріалах справи відсутні докази дотримання прокурором ч. 4 ст. 23 Закону України “Про прокуратуру” щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення з даним позовом до суду.

Відповідно до п.1 ч. 1 ст. 226 ГПК України суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Оскільки вищевказану заяву подано прокурором, без дотримання необхідного обсягу процесуальної дієздатності.

Керуючись ст.ст. 226, 234-235 Господарського процесуального кодексу України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Позовну заяву Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави у справі № 911/508/19 залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її оголошення та може бути оскаржена в порядку та строки, передбачені Господарським процесуальним кодексом України.

Суддя                                 Л.Я. Мальована