УХВАЛА

м. Київ

25.04.2019Справа № 910/3499/19

Господарський суд міста Києва у складі судді Гулевець О.В. за участю секретаря судового засідання Письменної О.М. розглянувши матеріали господарської справи

за позовом Заступника прокурора міста Києва в інтересах держави

до 1) Київської міської ради

2) Товариства з обмеженою відповідальністю "ПРОМБУД"

3) Товариства з обмеженою відповідальністю "ЮНІКАРГО УКРАЇНА"

про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсними договорів

за участю представників:

від прокуратури: Бондарчук І.П.

від відповідача 1: Пилипчук І.І.

від відповідача 2: не з'явився

від відповідача 3: Бурдакова О.А.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Заступник прокурора міста Києва в інтересах держави звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до Київської міської ради (відповідач 1), Товариства з обмеженою відповідальністю "ПРОМБУД" (відповідача 2), Товариства з обмеженою відповідальністю "ЮНІКАРГО УКРАЇНА" (відповідач 3), в якому просить суд:

Визнати незаконним та скасувати рішення Київської міської ради №761/761 від 14.07.2016 "Про поновлення Товариству з обмеженою відповідальністю "ПРОМБУД" договорів оренди земельних ділянок для будівництва житлового будинку з паркінгом та для організації будівельних робіт на АДРЕСА_1 та внесення змін до нього".

Визнати недійсним договір про поновлення та внесення змін до договору оренди земельної ділянки площею 0,06 га (кадастровий номер НОМЕР_1) по АДРЕСА_1, який посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Демяненко Т.М. та зареєстрований в реєстрі 23.11.2016 за № 1192.

Визнати недійсним договір про поновлення та внесення змін до договору оренди земельної ділянки площею 0,2665 га (кадастровий номер НОМЕР_2) по АДРЕСА_1, який посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Демяненко Т.М. та зареєстрований в реєстрі 23.11.2016 за № 1193.

В обґрунтування заявленого позову прокурор посилається на те, що рішення Київської міської ради №761/761 від 14.07.2016 прийнято з порушенням вимог законодавства та відповідно до ст. 16, 21 ЦК України підлягає визнанню недійсним та скасуванню, а укладені на його підставі договори - визнанню недійсними.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 22.03.2019 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження у справі № 910/3499/19, постановлено розгляд справи здійснювати у порядку загального позовного провадження та призначено підготовче засідання у справі на 11.04.2019.

03.04.2019 через відділ діловодства суду Київською міською радою (відповідачем 1) подано клопотання про залишення позову заступника прокурора міста Києва без розгляду на підставі п. 1, п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України.

09.04.2019 через відділ діловодства суду від відповідача 1 надійшов відзив на позов.

10.04.2019 Заступник прокурора міста Києва подав до суду заяву про вжиття заходів до забезпечення позову.

11.04.2019 через відділ діловодства суду Товариством з обмеженою відповідальністю "ЮНІКАРГО УКРАЇНА" (відповідачем 3) подана заява про залишення позову заступника прокурора міста Києва без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України.

11.04.2019 через відділ діловодства суду від ТОВ "Геос Девелопмент" надійшла заява про залучення ТОВ "Геос Девелопмент" у справі як третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідачів.

В судовому засіданні 11.04.019 відкладено підготовче засідання на 25.04.2019.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 12.04.2019 відмовлено у задоволенні заяви заступника прокурора міста Києва про вжиття заходів забезпечення позову.

15.04.2019 через відділ діловодства суду від відповідача 3 надійшов відзив на позов.

17.04.2019 та 22.04.2019 через відділ діловодства суду прокурором подані відповіді на відзиви відповідача 1 та відповідача 3.

23.04.2019 через відділ діловодства суду прокурором подані заперечення на клопотання відповідачів про залишення позову без розгляду.

В судове засідання 25.04.2019 з'явились прокурор та представники відповідачів 1, 3. Представник відповідача 2 в судове засідання не з'явився.

Представник відповідача 1 підтримав подане клопотання про залишення позову без розгляду, надав щодо нього пояснення та просив суд його задовольнити.

Представник відповідача 3 надав пояснення щодо заяви про залишення позову без розгляду, просив суд його задовольнити.

Прокурор заперечив проти залишення позову без розгляду, надав пояснення стосовно своїх заперечень.

Суд, заслухавши пояснення прокурора та представників відповідачів 1, 3, дослідивши матеріали, дійшов висновку про необхідність залишення даного позову без розгляду, з огляду на наступне.

В обґрунтування наявності підстав для захисту інтересів держави прокурор у позові зазначає, що центральний орган виконавчої влади, уповноважений здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру не наділена повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями комунальної власності. А тому, самостійне звернення прокурора з даним позовом спрямовано на відновлення законності при реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень щодо розпорядження комунальною землею.

Згідно із ч.ч. 3-5 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до п. 3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї з сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції від 31.03.05).

Пункт третій частини першої статті 131 - 1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Суд виходить з того, що під "виключним випадком", за якого прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність є предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Водночас Європейський суд з прав людини звертав увагу також на категорії справ, у яких підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

При цьому Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь - яких інших функції були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Враховуючи наведене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

Зі змісту вище наведених положень законодавства можна прийди до висновку, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Суд зазначає, що позов у справі, що розглядається, подано прокурором в інтересах держави, а позовні вимоги аргументовано тим, що приймаючи оскаржувані рішення, Київська міська рада допустила порушення земельного законодавства при реалізації своїх повноважень на розпорядження землями комунальної власності.

Відповідно до частин 1-2 статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Статтею 84 ЗК України передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно з частинами 1-2 статті 83 Земельного кодексу України, землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

За змістом положень статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до ч. 1 та ч. 4 статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно із статтею 15-2 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до Положення Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Наведене свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різних функції, а саме:

1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності;

2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Спірна земельна ділянка є комунальною власністю, тобто не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгекадастр правом контролю за реалізацією органом місцевого самоврядування повноважень щодо розпорядження землями територіальної громади, що виключає можливість звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

При цьому, приписами чинного законодавства не наведено переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак визначено критерії для оцінки орієнтири та умови, коли таке представництво є можливим. Зокрема, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах держави, у разі відсутності в органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, повноважень щодо звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

Наявність інтересу і необхідність його захисту повинні базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і мати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не обмежується тільки зазначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати наявності права на таке представництво або, інакше кажучи, вимагає пояснити (засвідчити, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор. Знову ж таки, це має бути засновано на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію у динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний самостійно реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а й виокремити ті ознаки, за якими його можна вважати винятком, повинен зазначити, що відбулося порушення або є загроза порушення економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

З огляду на викладене необхідно зазначити, що закон не передбачає права прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні та матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбулося із порушенням установленого законом порядку.

Наведене узгоджується з правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17.

З огляду на вище викладене, суд прийшов до висновку про недоведеність прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах з оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов'язаних з розпорядженням землею комунальної власності, визнання недійсними договорів, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Наведені висновки узгоджуються із позицією Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі №907/270/18

У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

З урахуванням вище викладеного, суд прийшов до висновку про залишення позову Заступника прокурора міста Києва в інтересах держави до Київської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "ПРОМБУД", Товариства з обмеженою відповідальністю "ЮНІКАРГО УКРАЇНА" про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсними договорів без розгляду, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.

Оскільки, даний позов залишено без розгляду, то заява про залучення ТОВ "Геос Девелопмент" у справі як третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідачів також, залишена судом без розгляду.

Згідно із п. 4 ч. 1 ст. 7 Закону України "Про судовий збір", сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв'язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням).

Оскільки на даний час прокурором не заявлено клопотання про повернення судового збору, то питання про повернення суми судового збору на підставі п. 4 ч. 1 ст. 7 Закону України "Про судовий збір", наразі не вирішується.

Суд звертає увагу позивача на те, що відповідно до ч. 4 ст. 226 ГПК України, особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення обставин, що були підставою для залишення позову без розгляду, має право звернутися до суду повторно.

Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 226, ст. 234 Господарського процесуального кодексу України, суд

УХВАЛИВ:

Позов Заступника прокурора міста Києва в інтересах держави до Київської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "ПРОМБУД", Товариства з обмеженою відповідальністю "ЮНІКАРГО УКРАЇНА" про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсними договорів - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її оголошення та може бути оскаржена у порядку і строк, встановлені ст. ст. 256, 257 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст ухвали складено та підписано: 06.05.2019.

Суддя О.В. Гулевець