ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ТЕРНОПІЛЬСЬКОЇ ОБЛАСТІ
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
УХВАЛА

про повернення позовної заяви

24 квітня 2019 року м.Тернопіль справа №921/253/19
Суддя Андрусик Н.О.

розглянувши позовні матеріали №21.34/1/-466вих.19 від 18.04.2019 (вх.№301 від 19.04.2019) Заступника керівника Чортківської місцевої прокуратури, м.Чортків Тернопільської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, м.Тернопіль та Озерянської сільської ради, с.Озеряни Борщівського району Тернопільської області

до відповідача: товариства з обмеженою відповідальністю «НОВЕ ВІДРОДЖЕННЯ», с.Пилатківці Борщівського району Тернопільської області

про стягнення 82244,58грн шкоди та зобовязання повернути земельні ділянки,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Чортківської місцевої прокуратури, м.Чортків Тернопільської області звернувся 19.04.2019 (згідно відтиску штампу вхідної поштової кореспонденції суду за вх.№301) до Господарського суду Тернопільської області з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, м.Тернопіль та Озерянської сільської ради, с.Озеряни Борщівського району Тернопільської області до товариства з обмеженою відповідальністю «НОВЕ ВІДРОДЖЕННЯ», с.Пилатківці Борщівського району Тернопільської області про стягнення 82244,58грн шкоди, завданої самовільним зайняттям земельних ділянок, загальною площею 55,9009га за кадастровими №№:01:001:0335, :01:001:0390, :01:001:0402 та зобовязання відповідача повернути у володіння та користування Озерянської сільської ради земельні ділянки сільськогосподарського призначення загальною площею 49,9009га за кадастровими номерами :01:003:0003, :01:001:0390, :01:001:0402, що розташовані на території Озерянської сільської ради Борщівського району Тернопільської області та передані у комунальну власність Озерянської сільської ради на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільські області №19-1776-18-СГ від 05.06.2018.

Позовні вимоги обґрунтовано обставиною самовільного використання вказаних земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного виробництва (вирощування сільськогосподарських культур) без оформлення правовстановлюючих документів на землю, чим завдано державі шкоди у розмірі 82244,58грн.

Звернення прокурора з даним позовом обґрунтовано необхідністю захисту економічних інтересів держави, яким спричинено шкоду внаслідок самовільного використання земельних ділянок. Позов пред'явлено в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області та в особі Озерянської сільської ради, оскільки дані органи згідно чинного законодавства уповноважені здійснювати відповідні контролюючі функції у спірних правовідносинах. Так, Управління здійснює державний нагляд за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, а Озерянська сільська рада, як субєкт права комунальної власності, наділена повноваженнями щодо розпорядження землями обєднаної територіальної громади; здійснення контролю за їх використанням та вжиття заходів щодо захисту права комунальної власності. Оскільки дані органи не здійснюють заходів на усунення виявлених порушень, не звертаються до суду з позовом про відшкодування шкоди, завданої самовільним зайняттям земельних ділянок та їх повернення, є підстави прокурорського представництва в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру» України, ст.53 ГПК України.

Дослідивши матеріали позовної заяви, надавши оцінку обґрунтувань прокурора щодо визначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, обґрунтування підстав звернення прокурора з даним позовом, суддя повертає дану позовну заяву, виходячи з такого.

За змістом частини 3 статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Статтею 53 ГПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 53 ГПК України в господарському процесі в будь якій із п'яти форм є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб'єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов'язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 53 ГПК України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь в процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Так, відповідно до частин 3 - 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

При зверненні до господарського суду з позовом в обґрунтування самостійного захисту інтересів держави прокурор вказав на те, що самовільне, без жодних правовстановлюючих документів, зайняття відповідачем трьох земельних ділянок, що передані до комунальної власності Озерянської сільської ради позбавляє Український народ та конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі та порушує інтереси держави у сфері забезпечення раціонального використання та охорони земель. Дотримання належного економічного регулювання земельних відносин, забезпечення достатнього надходження платежів з орендної плати до місцевих бюджетів у законодавчо визначених межах, шляхом їх вірного правового врегулювання, безпосередньо належить до інтересів держави.

При цьому уповноваженими органами держави прокурором визначено одразу двох осіб: (1) Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області як державний орган, що виконує повноваження щодо організації та здійснення нагляду за дотриманням вимог земельного законодавства, в тому числі вживає визначених законом заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам; (2) Озерянську сільську раду як власника самовільно зайнятих земельних ділянок.

Пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох виключних випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

«Неналежність захисту» може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).

У позовній заяві прокурором зазначено, що уповноважені органи не здійснюють відповідні повноваження. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо). Правова позиція, викладена Верховним Судом у постановах від 21.12.2018 у справі №922/901/17, від 31.10.2018 у справі №910/6814/17 та від 06.02.2019 у справі №927/246/18.

Також суд надає оцінку правильності визначенню прокурором органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, а також встановлює чи порушені права та інтереси даного органу предметом заявленого спору, тобто Державної служби з питань геодезії картографії та кадастру, зокрема її територіального органу -Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, а також Озерянської сільської ради та за поданими прокурором доказами оцінює чи даними органами належним (чи неналежним) чином виконуються функції із захисту інтересів держави, в тому числі майнових прав на спірні земельні ділянки.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (надалі - Положення), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до підпункту 25 пункту 4 даного Положення, Держгеокадастр організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок, дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Згідно пп.31 п.4 Положення, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Отже, центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, її територіальні органи.

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №308 від 17.11.2016 затверджено Положення про Головне управління у Тернопільській області, (далі - Положення про Управління), згідно з підпунктом 30 якого Головне управління Держгеокадастру в області здійснює державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами з питань порядку набуття та реалізації права на землю; дотримання вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових договорів, передачу у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; використання земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотримання вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Таким чином, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області є відповідним територіальним органом Держгеокадастру, на який покладено функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у Тернопільській області від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника та функціями державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, в тому числі наділено правом самостійно звертатися до суду з позовом про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок. (ст.10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»).

Прокурором зазначено, що Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області вживалися заходи, зокрема щодо виявлення порушень земельного законодавства при використанні земельних ділянок, а саме згідно з наказу Головного Управління №558-ДК від 31.07.2018 проводилася перевірка, за результатами якої встановлено факт самовільного зайняття відповідачем земельних ділянок, загальною площею 55,9009 га, та директора фермерського господарства притягнуто до адміністративної відповідальності (Припис №558/ДК/0419/Пр/03/01/-18 від 20.08.2018, три Акти обстеження кожної земельної ділянки від 20.08.2018; Акт про адміністративне правопорушення від 04.09.2018, повторний припис від 18.10.2018, Акт контрольної перевірки дотримання вимог земельного законодавства 11/ДК/0025/АП/09/01/-19 від 11.01.2019, План-схеми самовільно зайнятих земельних ділянок до акту перевірки), про що Головне управління повідомило Чортківську місцеву прокуратуру (лист №10-19-0.181-109/90-19 від 05.03.2019), а тому доводи прокурора щодо нездійснення захисту даним органом не відповідає дійсності.

Крім того, сам лише факт відсутності звернення Головного управління з позовом до суду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту своїх прав та інтересів.

Також, законом не визначено відсутність грошових коштів у державного органу на сплату судового збору підставою для здійснення прокурором представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

Що стосується іншого позивача Озерянської сільської ради Борщівського району, то слід відзначити наступне.

Позовні вимоги сформульовані як зокрема, про відшкодування завданої місцевому бюджету шкоди внаслідок самовільного зайняття відповідачем земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної форми власності.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції. Тобто, суд повинен обов'язково перевіряти доводи прокурора щодо правових підстав пред'явлення ним позову на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства.

Відповідно до частин 3, 5 ст.16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Озерянська сільська рада має зареєстроване у встановленому порядку право комунальної власності на спірні земельні ділянки в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, Реєстрі прав власності на нерухоме майно, відтак вправі самостійно захищати порушене право власності на землю у спосіб, визначений ст.152 ЗК України, ст.16 ЦК України.

Випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави». «Інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічну правову позицію викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.12.2018 у справі №923/129/17, від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі №910/4345/18.

Прокурором вказано у позовній заяві, що Озерянською сільською радою не вживаються заходи щодо усунення виявлених порушень земельного законодавства, зокрема щодо відшкодування відповідачем шкоди та повернення спірних земельних ділянок у комунальну власність, в тому числі в судовому порядку через відсутність коштів на сплату судового збору, що підтверджується листом сільради №115 від 21.03.2019 та виписками з казначейських рахунків органу місцевого самоврядування.

Як зазначено вище, сам лише факт відсутності звернення Озерянської сільської ради з позовом до суду не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту своїх прав та інтересів, в тому числі й з огляду на відсутність необхідних коштів для сплати судового збору за подання відповідного позову до господарського суду.

Сама по собі неможливість сплати судового збору органом місцевого самоврядування не наділяє прокурора правами звернення до суду з позовною заявою в інтересах такого органу та не є виключним випадком у розумінні абзацу 1 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Наведене узгоджується з правовими висновками Верховного Суду, викладеними, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі №926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 05.12.2018 у справі № 923/129/17.

Слід зазначити, що прокурором не надано будь яких доказів того, що Озерянською сільською радою як органом, до виключної компетенції якого законом віднесено вирішення питань розпорядження землями комунальної власності, не здійснюється захист права власності або такий захист здійснюється неналежно.

Посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо, та як зазначено вище в такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб тощо.

Враховуючи, що Озерянська сільська рада є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю та має підстави і можливість самостійно захищати в суді свої права за відповідними вимогами, тому слід дійти висновку про необґрунтованість заявленого позову прокурором наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п.27).

З урахуванням вищевикладеного, в даному випадку прокуратурою неправомірно зазначено Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області позивачем, а також не доведено за допомогою належних та допустимих доказів наявності підстав для представництва інтересів держави (ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру») в особі Озерянської сільської ради як органу, яким не здійснюється захист права комунальної власності на землю з посиланням на відсутність коштів на сплату судового збору, що, в сукупності свідчить про відсутність у прокурора законних підстав на звернення з позовом до суду в інтересах вказаних органів. Позов заявлено без дотримання встановленого приписами статті 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом в інтересах держави, тому позовна заява відповідно до п.4 ч.5 ст.174 Господарського процесуального кодексу України, підлягає поверненню.

Керуючись ст.ст.4, 5, 53, п.4 ч.5 ст.174, 232-235, 255 Господарського процесуального кодексу України, суддя господарського суду, -

УХВАЛИВ:

1. Позовну заяву 21.34/1/-466вих.19 від 18.04.2019 (вх.№301 від 19.04.2019) подану в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, м.Тернопіль та Озерянської сільської ради, с.Озеряни Борщівського району Тернопільської області до товариства з обмеженою відповідальністю «НОВЕ ВІДРОДЖЕННЯ», с.Пилатківці Борщівського району Тернопільської області, про стягнення 82244,58грн шкоди у звязку з самовільним зайняттям земельних ділянок, загальною площею 55,9009га та про зобовязання повернути у володіння та користування раді земельні ділянки, загальною площею 49,9009га разом із доданими документами (всього на 174-х аркушах) повернути Чортківській місцевій прокуратурі, вул.Горбачевського, 2, м.Чортків Тернопільської області, 48500.

2. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

3. Ухвала може бути оскаржена в порядку і строки, передбачені ст.ст.256, 257 ГПК України.

Згідно ст.257 ГПК України апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції. Відповідно до п.17.5 Перехідних положень ГПК України, до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Ухвалу підписано 24 квітня 2019 року.

Суддя Н.О. Андрусик