ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"01" квітня 2019 р. Справа№ 910/14332/18

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Козир Т.П.

суддів: Тищенко А.І.

Михальської Ю.Б.

при секретарі Майданевич Г.А.

за участю представників сторін:

прокурор: Бондарчук І.П.

від позивача : Баранов М.С. дов. від 20.02.19;

від відповідача: Бондаренко О.М. посв.№6015/10 від 24.03.17; дов.від 29.03.16;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Києві апеляційну скаргу заступника прокурора міста Києва

на ухвалу Господарського суду міста Києва від 07.02.2019 (повний текст складено 12.02.2019)

у справі №910/14332/18 (суддя Джарти В.В.)

за позовом Київської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Київської міської ради

до Товариства з обмеженою відповідальністю "БУД-ІНВЕСТ-МАРКЕТ"

про розірвання договору оренди земельної ділянки та зобов'язання повернути земельну ділянку,

УСТАНОВИВ:

У жовтні 2018 року Київська місцева прокуратура № 2 звернулась до Господарського суду міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради із позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "БУД-ІНВЕСТ-МАРКЕТ" про розірвання договору оренди земельної ділянки та зобов'язання повернути земельну ділянку.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 07 лютого 2019 року позов залишено без розгляду.

Не погоджуючись з прийнятою ухвалою суду, заступник прокурора міста Києва подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та передати справу на розгляд до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга мотивована тим, що місцевим господарським судом порушені норми процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки прокурор правомірно звернувся з даним позовом з метою захисту інтересів держави в особі позивача, який не здійснював заходів щодо розірвання договору та повернення земельної ділянки понад 4 роки.

Позивач та відповідач не скористались своїм правом подати відзиви на апеляційну скаргу.

Прокурор та представник позивача у судовому засіданні підтримали доводи, викладені у апеляційній скарзі, просили її задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечив проти задоволення апеляційної скарги.

Заслухавши пояснення прокурора та представників сторін, дослідивши матеріали справи, розглянувши апеляційну скаргу, Північний апеляційний господарський суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

У жовтні 2018 року Київська місцева прокуратура № 2 звернулась до Господарського суду міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради із позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "БУД-ІНВЕСТ-МАРКЕТ" та просила суд:

- розірвати договір оренди земельної ділянки, площею 0,3236 га (кадастровий номер :90:311:0011) по просп. Миколи Бажана (біля станції метро "Харківська") у Дарницькому районі м.Києва, укладений 31.08.2010 на строк 10 років між Київською міською радою та Товариством з обмеженою відповідальністю "БУД-ІНВЕСТ-МАРКЕТ" () з метою будівництва приміщень офісно-торговельно-розважального призначення і закладів громадського харчування зі стоянкою автомобілів для відвідувачів, зареєстрований Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у книзі записів державної реєстрації договорів 16.03.2011 за №63-6-0613;

- зобов'язати Товариство з обмеженою відповідальністю "БУД-ІНВЕСТ-МАРКЕТ" () повернути Київській міській раді земельну ділянку, площею 0,3236 га (кадастровий номер :90:311:0011) по просп.Миколи Бажана (біля станції метро "Харківська") у Дарницькому районі м.Києва.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачем не виконано свій обов'язок за договором оренди в частині забудови земельної ділянки у встановлені договором строки, що є підставою для розірвання договору оренди та повернення земельної ділянки, оскільки порушує інтереси територіальної громади в особі Київської міської ради, яка незаконно позбавлена можливості розпоряджатись землями міста Києва.

Обґрунтовуючи підстави звернення із даним позовом, прокурор послався на бездіяльність Київської міської ради, яка не вжила заходів цивільно-правового реагування щодо повернення землі територіальній громаді, тому є підстави у відповідності до ст.131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" для вжиття Київською місцевою прокуратурою №2 заходів представницького характеру шляхом пред'явлення позову з метою захисту інтересів держави.

За результатами розгляду матеріалів справи, доводів прокурора і сторін суд першої інстанції прийшов до висновку щодо наявності обставин, які є достатніми підставами для залишення позову без розгляду.

Північний апеляційний господарський суд погоджується із цим висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Предметом судового розгляду у даній справі є позовні вимоги прокурора про розірвання договору оренди земельної ділянки, яка є власністю територіальної громади міста Києва, та зобов'язання повернути земельну ділянку.

Частиною 4 ст. 236 ГПК України, яка кореспондується з положеннями ч.6 ст.13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", встановлено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З інформації, яка міститься в Єдиному державному реєстрі судових рішень, вбачається, що Верховним Судом розглядався ряд спорів, у яких надані висновки щодо права прокурора на звернення до суду із позовами в інтересах держави.

Так, у постановах Верховного Суду, зокрема, в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 23.01.2019 у справі №920/331/18 містяться наступні висновки:

- відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом;

- розглядаючи кожен випадок окремо, суд повинен вирішити, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідає принципу рівноправності сторін;

- у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і щоб загальні завдання щодо захисту інтересів держави вирішувалися через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій було засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи;

- з огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено;

- отже, прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України);

- положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру";

- так, за змістом частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті;

- отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд України висловив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який вже втратив чинність. Однак, наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У пункті 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України зазначено про можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка, проте, є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Північний апеляційний господарський суд, враховуючи наведені висновки Верховного Суду, встановив наступні обставини щодо представництва прокурором інтересів держави у даній справі.

В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави у суді, прокурором зазначено, що згідно зі статтею 14 Конституції України, яка кореспондується зі ст. 3 Земельного кодексу України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Суб'єктами права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності, як це передбачено частиною 1 статті 80 Земельного кодексу України.

Землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст відповідно до статті 83 Земельного кодексу України є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності, а також земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Таким чином прокурор зазначав, що Київська міська рада в силу указаних вимог закону зобов'язана діяти в інтересах всіх мешканців міста Києва та на захист інтересів територіальної громади, зокрема, з метою захисту земель комунальної власності. У той же час, прокурор послався на порушення прав Українського народу (територіальної громади), який є невід'ємною частиною держави.

При цьому, прокурор вказував, що внаслідок порушень земельного законодавства та умов договору оренди земельної ділянки з боку відповідача Київська міська рада позбавляється можливості раціонального використання земельних ділянок, належного регулювання відносин у сфері розвитку соціальної інфраструктури міста, на що вона розраховувала при укладенні договору оренди, київська територіальна громада не досягає своїх правомірних очікувань на забудову спірної земельної ділянки тощо. У вказаному випадку, інтерес держави полягає у необхідності неухильного дотримання земельного законодавства при користуванні землею, як основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави, забезпечення раціонального використання та охорони земель.

Однак, апеляційний господарський суд не погоджується з вказаними доводами прокурора та вважає, що у даному випадку відсутні правові підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Київської мііської ради, з огляду на наступне.

Згідно зі ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27). .

Згідно із пунктом 34 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції міських рад відноситься питання регулювання земельних відносин.

Стаття 18 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" визначає, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування у місті Києві є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності громади міста або знаходяться в її управлінні.

Згідно пункту 11 частини 1 статті 22 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" правом припиняти право користування земельними ділянками наділена Київська міська рада, як орган місцевого самоврядування.

Так, прокурор при зверненні із даним позовом додав до позовної заяви Акт обстеження земельної ділянки №18-1214-02 від 15.08.2018, складений Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), лист ДАБІ України № 40-3012-14/6127-18 від вересня 2018 року, лист Департаменту ДАБІ у місті Києві 10/26-43/3118/09 від 31.08.2018, лист Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №52/1382 від 06.08.2018.

Проте, як вірно встановив суд першої інстанції, вказані листи у розумінні процесуального законодавства не є такими доказами, які підтверджують бездіяльність, тобто, нездійснення захисту, відповідного органу місцевого самоврядування чи неналежність здійсненого ним захисту, крім того, прокурор переконливо не обґрунтував, чому інтерес держави полягає в прискоренні забудови спірної земельної ділянки. Відсутність переконливих обґрунтувань порушень інтересів держави повільним будівництвом у даному випадку, на думку суду апеляційної інстанції, може з високою вірогідністю створити враження нерівності сторін у господарських правовідносинах, а тому Північний апеляційний господарський суд приходить до висновку, що у даній справі немає передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду в інтересах держави в особі Київської міської ради.

За вказаних обставин є вірним висновок суду першої інстанції про те, що прокурором подано позов в інтересах держави в особі Київської міської ради без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва, що може мати наслідком порушення принципу рівності сторін судового процесу як фундаментальної засади права на справедливий суд.

З урахуванням наведеного, враховуючи викладені у даній постанові правові позиції Верховного Суду щодо права прокурора на звернення із позовами до суду, зокрема, викладені у постановах №924/1237/17 від 20.09.2018 та №910/18770/17 від 01.11.2018, місцевий господарський суд прийшов до юридично правильного висновку про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва прокурором інтересів держави, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності у даному випадку та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.

Частиною 1 статті 74 ГПК України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.

Відповідно до ст. 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтуються на всебічному та повному і об'єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.

Доводи апелянта по суті його скарги в межах заявлених вимог свого підтвердження в судовому засіданні не знайшли, оскільки не спростовують висновків суду першої інстанції та не можуть бути підставами для скасування ухвали господарського суду першої інстанції.

За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ухвала суду першої інстанції ґрунтується на фактичних обставинах та прийнята відповідно до норм чинного законодавства, а тому підстави для її скасування відсутні. Отже, відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги.

Оскільки цією постановою суд апеляційної інстанції не змінює рішення та не ухвалює нового, розподіл судових витрат судом апеляційної інстанції не здійснюється.

Керуючись ст. ст. 267-285 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу заступника прокурора міста Києва залишити без задоволення, а ухвалу Господарського суду міста Києва від 07 лютого 2019 року - без змін.

2. Справу №910/14332/18 повернути до Господарського суду міста Києва.

3. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом двадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 08.04.2019.

Головуючий суддя Т.П. Козир

Судді А.І. Тищенко

Ю.Б.Михальська