ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ТЕРНОПІЛЬСЬКОЇ ОБЛАСТІ
УХВАЛА

про повернення позовної заяви

08 квітня 2019 року

м. Тернопіль

справа № 921/225/19

Суддя Бурда Н.М.,

розглянувши позовні матеріали №05/1-96-вих.19 від 02.04.2019 (вх.№268 від 03.04.2019), подані Заступником прокурора Тернопільської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, вул. Грушевського,8 м.Тернопіль

до відповідача: Приватного агропромислового підприємства "Велес", м.Бережани, вул. Золочівська,55 Бережанського району Тернопільської області

третя особа яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні позивача: Бережанська міська рада Тернопільської області, вул. Банкова,3 м.Бережани Бережанського району Тернопільської області

про зобов’язання звільнити та повернути земельні ділянки

ВСТАНОВИВ:

Заступник прокурора Тернопільської області звернувся 03.04.2019 в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, вул. Грушевського,8 м.Тернопіль до господарського суду Тернопільської області з позовом до Приватного агропромислового підприємства "Велес", м. Бережани, вул. Золочівська, 55 Бережанського району Тернопільської області про зобов’язання відповідача звільнити та повернути у володіння і користування держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області земельні ділянки за кадастровими номерами :01:001:0658, площею 24,0298 га, :01:001:0659, площею 23га, :01:001:0660,площею 47,7395 га, :01:001:0661, площею43,8447, розташовані за межами населених пунктів на території Бережанської міської ради Бережанського району Тернопільської області.

Звернення прокурора з даним позовом обґрунтовано необхідністю захисту інтересів держави, порушені недодержанням встановленого порядку користування землею державної форми власності, чим порушуються права власника в користуванні та розпорядженні майном. Так, недотримання встановленого законом порядку користування і розпорядження землею спричиняє шкоду державі, оскільки перебування спірних земельних ділянок у користуванні ПАП "Велес" за відсутності чинного правовстановлюючого документу, унеможливлює їх передачу у користування відповідно до вимог земельного законодавства та отримання законного доходу місцевим бюджетом. Позов у даній справі пред'явлено в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, оскільки саме зазначений суб'єкт є уповноваженими державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Зазначає, що Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області 04.02.2019 звернулось до Господарського суду Тернопільської області з позовом до ПАП "Велес" про зобов'язання останнього повернути у володіння та користування держави самовільно зайняті земельні ділянки загальною площею 138,314 га за кадастровим номером :01:001:0658, :01:001:0659, :01:001:0660, :01:001:0661. Ухвалою суду 06.02.2019 залишено вказану позовну заяву без руху, встановлено позивачу спосіб усунення недоліків шляхом подання до суду доказів сплати судового збору. Надалі, у зв'язку з неусуненням недоліків позовної заяви у строк, встановлений судом, ухвалою господарського суду Тернопільської області від 26.02.2019 позовну заяву повернено. З листа Управління Держгеокадастру № 10-19-0.182-93/90-19 від 22.02.2019 вбачається, що у зв'язку з недостатньою сумою коштів на відповідному рахунку Позивач не в змозі оплатити судовий збір за своєю позовною заявою.

З огляду на наведене заявник зазначає, що Управлінням Держгеокадастру не здійснено захисту порушених інтересів держави, а саме - не пред'явлено позову до суду. В свою чергу, звернення прокурора із цим позовом спрямовано на відновлення законності при вирішенні суспільно значимого питання - використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності.

Дослідивши матеріали позовної заяви, надавши оцінку обґрунтувань прокурора щодо необхідності звернення з даним позовом, суд дійшов висновку про повернення позовної заяви.

При винесенні ухвали суд виходив з наступного.

Згідно частини 3 статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до ч.3 ст.53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу (ч.4 ст.53 ГПК України).

За приписами ч.3 ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює, зокрема представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Водночас, положення пункту 3 частини 1 даної норми Основного закону відсилають до спеціального закону, яким має бути визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

За змістом частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 ГПК України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в господарських судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Відповідно до закону, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

«Неналежність захисту» може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічну правову позицію викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.12.2018 у справі №923/129/17, від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі №910/4345/18.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції. Тобто, суд повинен обов'язково перевіряти доводи прокурора щодо правових підстав пред'явлення ним позову на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства.

У позові органом, уповноваженим державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, прокурором визначено: Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області як орган державної влади, до компетенції якого віднесено повноваження щодо захисту інтересів держави у сфері земельних відносин, в тому числі права власника.

Зазначено, що уповноважений орган не здійснює відповідні повноваження. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (правова позиція, викладена Верховним Судом у постановах від 21.12.2018 у справі №922/901/17, від 31.10.2018 у справі №910/6814/17 та від 06.02.2019 у справі № 927/246/18).

В даному випадку суд надає оцінку правильності визначенню прокурором органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, а також встановлює чи порушені права та інтереси даного органу предметом заявленого спору, тобто Державної служби з питань геодезії картографії та кадастру, зокрема її територіального органу -Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області та за поданими прокурором доказами оцінює чи даними органами належним (чи неналежним) чином виконуються функції із захисту інтересів держави, в тому числі майнових прав на спірні земельні ділянки.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (надалі - Положення), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015р. № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до підпункту 25 пункту 4 даного Положення, Держгеокадастр організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок, дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Згідно пп.31 п.4 Положення, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Отже, центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, її територіальні органи.

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 308 від 17.11.2016 затверджено Положення про Головне управління у Тернопільській області, (далі - Положення про Управління), згідно з згідно з підпунктом 30 якого Головне управління Держгеокадастру в області здійснює державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами з питань порядку набуття та реалізації права на землю; дотримання вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових договорів, передачу у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; використання земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотримання вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Таким чином, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області є відповідним територіальним органом Держгеокадастру, на який покладено функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у Тернопільській області від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника та функціями державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, в тому числі наділено правом самостійно звертатися до суду з позовом про звільнення та повернення у володіння і користування держави земельних ділянок.

Прокурором зазначено у позовній заяві, що Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області вживалися заходи, зокрема щодо виявлення порушень земельного законодавства при використанні земельних ділянок, а саме проводилися перевірки, за результатами яких встановлено факт використання ПАП "Велес" вказаних земельних ділянок загальною площею 138,314 га без правовстановлюючих документів, що є порушенням вимог статей 125,126 Земельного кодексу України (Акти обстеження земельної ділянки від 06.07.2017, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 30.07.2018 №397/1-ДК/609/АП/00/01/-18, № 205-ДК/174/АП/09/01/від 22.02.2019), а тому доводи прокурора щодо нездійснення захисту даним органом не відповідає дійсності.

Крім того, сам лише факт відсутності звернення Головного управління з позовом до суду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту своїх прав та інтересів, в тому числі й з огляду на відсутність коштів для сплати судового збору за подання відповідного позову до господарського суду, про що й було зазначено Управлінням як причину нездійснення заходів з приводу повернення самовільно зайнятих земельних ділянок в судовому порядку (лист № 10-19-0.182-93/90-19 від 22.02.2019).

Також, законом не визначено відсутність грошових коштів у державного органу на сплату судового збору підставою для здійснення прокурором представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

Зазначене узгоджується з правовими висновками Верховного Суду, викладеними зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі №926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 05.12.2018 у справі № 923/129/17.

Слід вказати, що доказами бездіяльності державних органів мають бути, окрім іншого, вироки або ухвали суду про притягнення їхніх посадових осіб до відповідальності за фактами службових злочинів, пов’язаних із невжиттям заходів щодо захисту інтересів держави (правова позиція, викладена в ухвалах Верховного Суду від 07.05.2018 року у справі №910/18283/17, від 10.07.2018 року у справі №812/1689/16, постановах від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, від 13.06.2018 року у справі №687/379/17-ц).

Однак, прокурором не надано будь яких доказів того, що Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області як органом державної влади, до виключної компетенції якого законом віднесено вирішення питань розпорядження землями державної форми власності, всупереч вимог закону взагалі не здійснюється захист інтересів держави або такий захист здійснюється неналежно, як і не надано доказів невжиття відповідних заходів Міністерством освіти і науки України, та не вказано, які саме функції у спірних правовідносинах мало виконувати Міністерство і їх не виконало, що по суті мало б своїм наслідком звернення з позовом в інтересах держави.

Суд відзначає, що з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Беручи до уваги викладене, суд дійшов висновку, що у даному випадку прокурором не доведено за допомогою належних та допустимих доказів наявності підстав для представництва інтересів держави (абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру») та того, що відповідні суб'єкти владних повноважень не здійснюють їх захисту, тому позовна заява відповідно до п.4 ч.5 ст.174 Господарського процесуального кодексу України, підлягає поверненню.

Керуючись ст.ст.4, 5, 53, п.4 ч.5 ст.174, ст.ст.232-235, 255 Господарського процесуального кодексу України, суддя господарського суду, -

УХВАЛИВ:

1. Позовну заяву №05/1-96-вих.19 від 02.04.2019 (вх.№268 від 03.04.2019) до Приватного агропромислового підприємства "Велес", м.Бережани, вул. Золочівська,55 Бережанського району Тернопільської області, третя особа яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні позивача: Бережанська міська рада Тернопільської області, вул. Банкова,3 м.Бережани Бережанського району Тернопільської області про зобов’язання звільнити та повернути земельні ділянки (всього на 129 аркушах) повернути Прокуратурі Тернопільської області, вул. Листопадова, 4, м.Тернопіль Тернопільської області, 47000.

2.Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

3.Ухвала може бути оскаржена в порядку і строки, передбачені ст.ст.256,257 ГПК України.

Згідно ст.257 ГПК України, апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції. Відповідно до п.17.5 Перехідних положень ГПК України, до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Ухвалу підписано 09 квітня 2019 року.

Суддя                                                                                 Н.М. Бурда