ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2019 року

м. Київ

Справа № 907/270/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.

за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.

учасники справи:

заступник керівника Ужгородської місцевої прокуратури

від прокуратури - Гудименко Ю.В.

відповідачі - (1) Ужгородська міська рада, (2) Приватне підприємство "Вітана"

представник відповідача - 1 - не з'явився

представник відповідача - 2 - Міщенко О.О.

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області

на постанову Західного апеляційного господарського суду у складі Дубник О.П. - головуючий, Зварич О.В., Скрипчук О.С. від 12 грудня 2018 року та рішення Господарського суду Закарпатської області у складі Ушак І.Г. від 13 серпня 2018 року

Історія справи

Фактичні обставини, встановлені судами

1. Рішенням Ужгородської міської ради від 17.04.2014 № 1282 "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", зокрема надано Приватному підприємству "Вітана" дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,0220 га для обслуговування та реконструкції нерухомого майна у м. Ужгороді по вул. Волошина, 8 (пункт 1.2 рішення зі змінами, внесеними Рішенням від 29.05.2014 № 1323).

2. Рішенням Ужгородської міської ради від 09.11.2015 № 1881 було затверджено містобудівну документацію - "Генеральний план (коригування) м. Ужгорода" та "План зонування території м. Ужгорода".

3. У цей же день, 09.11.2015, Ужгородська міська рада прийняла рішення № 1885, пунктом 1.58 якого затверджено проект землеустрою щодо відведення Приватному підприємству "Вітана" земельної ділянки (кадастровий номер :06:001:0246) площею 0,0171 га для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови по вул. Волошина, 8 та передано її в оренду строком на 3 роки.

Короткий зміст позовних вимог

4. У квітні 2018 року заступник керівника Ужгородської місцевої прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави звернувся з позовом до Ужгородської міської ради (далі - відповідач-1) та Приватного підприємства "Вітана" (далі - ПП "Вітана", відповідач-2) про визнання незаконним та скасування пункту 1.58 рішення відповідача від 09.11.2015 №1885 та пункту 1.2 рішення відповідача від 17.04.2014 № 1282.

5. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у порушення вимог статей 19, 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" оспорювані рішення прийняті за відсутності плану зонування або детального плану території; надання в оренду відповідачу-2 земельної ділянки відбулося без проведення земельних торгів, що є порушенням статті 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), оскільки на земельній ділянці відсутнє нерухоме майно ПП "Вітана". Крім того, рішення від 09.11.2015 № 1885 прийнято неповноважною сесією міської ради, за участі лише 29 депутатів, що складає менше половини від загального складу ради.

6. Стосовно підстав для захисту інтересів держави прокурор зазначив, центральний орган виконавчої влади, уповноважений здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) не наділена повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями комунальної власності. У зв'язку з чим самостійне звернення прокурора з даним позовом спрямовано на відновлення законності при реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень з розпорядження комунальною землею.

Короткий зміст оскаржуваних рішення суду першої та постанови суду апеляційної інстанцій

7. Рішенням господарського суду Закарпатської області від 13 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 12 грудня 2018 року, у позові відмовлено повністю.

8. Судові рішення мотивовані тим, що спір у справі стосується питання додержання законності органом місцевого самоврядування при реалізації своїх повноважень, проте прокурор, який звернувся до суду в інтересах держави, у позовній заяві не обґрунтував визначених законом підстав для такого представництва. Твердження прокурора, що Держгеокадастр не наділений повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування визнано судом безпідставними, адже він є органом виконавчої влади, якому законом надано повноваження з нагляду (контролю) за дотриманням у тому числі органом місцевого самоврядування вимог земельного законодавства при наданні земель у користування. При цьому Держеокадастр уповноважений представляти інтереси держави в суді, що прямо передбачено пунктом 5-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі - Положення).

9. Одночасно судами наведено спростування доводів прокурора щодо незаконності оспорюваних ним рішень відповідача-1, тобто констатовано відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог по суті спору, оскільки (1) на земельній ділянці розташовано орендоване відповідачем-2 нерухоме майно, що виключає необхідність проведення земельних торгів; (2) прийняттю рішення про надання земельної ділянки в оренду передувало затвердження плану зонування території м. Ужгорода; (3) відсутність кворуму на засіданні сесії ради прокурором не доведена.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись із указаними судовими рішеннями, прокурор звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

Аргументи учасників справи

Доводи прокурора, який подав касаційну скаргу (узагальнено)

11. Судами попередніх інстанцій невірно застосовано положення статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", яка містить пряму заборону передачі земельної ділянки комунальної власності в користування юридичним особам за відсутності плану зонування або детального плану території населеного пункту.

12. Судами залишено поза увагою обставини та докази, які свідчать про безпідставне, без проведення земельних торгів, виділення відповідачу-2 земельної ділянки, на якій нерухомість останнього відсутня, що свідчить про порушення статті 134 Земельного кодексу України.

13. Щодо підставності звернення прокурора з даним позовом, то центральний орган виконавчої влади, до повноважень якого належить здійснення контролю за додержанням вимог земельного законодавства при використанні земель усіх форм власності - Держгеокадастр не має повноважень на оскарження рішень органу місцевого самоврядування з метою усунення порушень земельного законодавства, тоді як прокурор в силу статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 131-1 Конституції України наділений відповідними повноваженнями на захист інтересів держави у сфері земельних відносин, у тому числі шляхом самостійного звернення до суду з відповідним позовом. Отже, прокурор у цій справі обґрунтовано набув статусу самостійного позивача.

Позиція позивача у відзиві на касаційну скаргу

14. Правильними є висновки судів про не доведення прокурором підстав для представництва інтересів держави в особі Держгеокадастру, який наділений повноваженнями на самостійне звернення до суду з позовом з метою захисту відповідних інтересів. Не доведено прокурором і незаконності оскаржуваних ним рішень органу місцевого самоврядування.

Позиція Верховного Суду

Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій

15. Відповідно до частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

15.1. Частиною 5 вказаної статті передбачено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

16. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

17. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).

18. Водночас ЄСПЛ звертав увагу також на категорії справ, у яких підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

19. При цьому ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

20. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не стосуються сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечення обмеження повноважень і функцій прокурорів сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему здійснення кримінального правосуддя, водночас для виконання будь-яких інших функцій має бути засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

21. Зважаючи на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

22. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

23. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

24. Так відповідно до частини 1, абзацу 1 частини 3 та абзацу 1 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

25. Аналіз наведених законодавчих положень дає підстави для висновку, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

26. В Основному Законі та ординарних законах не наведено переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак визначено критерії для оцінки орієнтири та умови, коли таке представництво є можливим. Зокрема таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах держави, у разі відсутності в органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, повноважень щодо звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

27. Наявність інтересу і необхідність його захисту повинні базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і мати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не обмежується тільки зазначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати наявності права на таке представництво або, інакше кажучи, вимагає пояснити (засвідчити, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор. Знову ж таки, це має бути засновано на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію у динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний самостійно реалізувати своє право на судовий захист.

28. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а й виокремити ті ознаки, за якими його можна вважати винятком, повинен зазначити, що відбулося порушення або є загроза порушення економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

29. З огляду на викладене необхідно зазначити, що закон не передбачає права прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

30. Процесуальні та матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбулося із порушенням установленого законом порядку.

31. Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.02.2019 у справі №910/7813/18.

32. Позов у справі, що розглядається, подано прокурором в інтересах держави, а позовні вимоги аргументовано тим, що приймаючи оскаржувані рішення, Ужгородська міська рада допустила порушення земельного законодавства при реалізації своїх повноважень на розпорядження землями комунальної власності.

33. При цьому в обґрунтування подання позову прокурором як позивачем останній зазначив, у цьому разі порушено інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель, ефективного використання земельних ресурсів. Органом, уповноваженим державою організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю є Держгеокадастр, який проте не наділений повноваженнями звертатися до суду із вимогами, заявленими у цьому позові, у зв'язку з чим цей позов заявляє в інтересах держави прокурор як позивач.

34. Суди попередніх інстанцій у свою чергу зазначили, що прокурор, який звернувся до суду в інтересах держави, в позовній заяві не обґрунтував наявності підстав для представництва інтересів держави в суді з метою їх захисту, отже ця справа не належить до передбачених законом винятків, коли прокурор може звернутися до суду як позивач, а твердження прокурора, що Держгеокадастр не наділено повноваженнями звертатися до суду із позовними вимогами, заявленими у цій справі визнано судом безпідставними, адже Держгеокадастр уповноважений представляти інтереси держави в суді та має повноваження з контролю за дотриманням земельного законодавства, у тому числі при наданні у користування земельних ділянок усіх форм власності.

35. Водночас стосовно висновків судів попередніх інстанцій про наявність у Держгеокадастру повноважень на подання позову в пункті 8 Постанови та доводів касаційної скарги в пункті 13 Постанови колегія суддів зазначає таке.

36. Відповідно до частин 1-2 статті 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

37. Згідно з частинами 1-3 статті 78 ЗК України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.

38. Статтею 84 ЗК України передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

39. Згідно з частинами 1-2 статті 83 ЗК України, землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування."

40. За змістом положень статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

41. Відповідно до частин 1 та 4 статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

41.1. Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

42. Крім того, згідно з абзацом 4 статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

43. Відповідно до Положення Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

44. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

45. Наведене свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різних функції, а саме:

1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності;

2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

46. Як встановлено судами, спірна земельна ділянка є комунальною власністю, тобто не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгекадастр правом контролю за реалізацією органом місцевого самоврядування повноважень щодо розпорядження землями територіальної громади, що виключає можливість звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

47. Одночасно Верховний Суд наголошує, що обставини наявності визначених законодавством підстав для представництва інтересів держави та їх доведення прокурором підлягають з'ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення чинного законодавства у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання порядку представництва унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.

48. У даній справі судами констатовано недоведеність прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах з оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов'язаних з розпорядженням землею комунальної власності, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.

49. Отже, у даному випадку суди попередніх інстанції, дійшовши обґрунтованого висновку про відсутність у прокурора процесуальної дієздатності для звернення з даним позовом, тобто обставину, яка виключає розгляд заявленого прокурором позову по суті, помилково вдались до оцінки та спростування заявлених вимог по суті спору (пункт 9 Постанови), що у свою чергу мало наслідком вчинення неправильної процесуальної дії у вигляді відмови в позові.

50. З огляду на зазначене доводи касаційної скарги щодо суті спору в пунктах 11, 12 Постанови Верховним Судом не розглядаються.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

51. Враховуючи вищевикладене та межі перегляду справи судом касаційної інстанції, Верховний Суд вважає за необхідне застосувати повноваження, передбачені статтею 313 ГПК України, скасувати оскаржувані судові рішення та залишити позов прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України. У зв'язку з чим касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Керуючись статтями 300, 301, 306, 308, 313, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задовольнити частково.

2. Постанову Західного апеляційного господарського суду від 12 грудня 2018 року та рішення Господарського суду Закарпатської області від 13 серпня 2018 року у справі № 907/270/18 скасувати.

3. Позов заступника керівника Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради та Приватного підприємства "Вітана" залишити без розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Міщенко І.С.

Судді Берднік І.С.

Суховий В.Г.