ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ХМЕЛЬНИЦЬКОЇ ОБЛАСТІ
_________________________________________________________________
УХВАЛА

"25" березня 2019 р. Справа № 924/149/18

за позовом першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Хмельницької міської ради

до приватного підприємства "Автоцентр "Леон-Поділля"

про стягнення 2336135 грн.

Суддя Смаровоз М.В.

Представники:

прокуратури: ОСОБА_1;

позивача: не з'явився;

відповідача: ОСОБА_2 - за довіреністю.

У засіданні 25.03.2019р. оголошено вступну та резолютивну частини ухвали.

Перший заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Хмельницької міської ради звернувся до суду із позовом, в якому просить суд стягнути з відповідача 2336135 грн. збитків, завданих використанням земельної ділянки по вул. Вінницьке шосе, 12/2 Д у м. Хмельницькому без правовстановлюючих документів.

За заявою першого заступника керівника місцевої прокуратури 21.02.2019р. змінено предмет позову: стягнення з відповідача - приватного підприємства "Автоцентр "Леон-Поділля" на користь Хмельницької міської ради безпідставно збережені кошти у розмірі орендної плати в сумі 2336135 грн. за фактичне використання земельної ділянки площею 3,5698 га по вул. Вінницьке шосе 12/2 Д у м. Хмельницькому без належних правових підстав.

В обґрунтування позовних вимог робиться посилання на неоформлення підприємством права користування (оренди) земельною ділянкою комунальної власності по вул. Вінницьке шосе, 12/2 Д у м. Хмельницькому, на якій знаходяться на праві власності нежитлові будівлі та споруди відповідача. За результатом обстеження вищевказаної земельної ділянки представниками Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради складено акт від 05.06.2017р. встановлено, що доступ до земельної ділянки обмежений та право користування на останню згідно діючого законодавства не оформлено. Протоколом засідання комісії для визначення збитків власникам землі та землекористувача від 26.09.2017р. вирішено скласти акт визначення розміру збитків ПП "Автоцентр "Леон-Поділля", який складено 28.09.2017р. та затверджено рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради №804 від 09.11.2017р. Міською радою надіслано 17.11.2017р. відповідачу акт та розпорядження з пропозицією добровільно відшкодувати кошти у 10-денний строк, проте, станом на час подання позову, відповідач вищевказаної плати добровільно не сплатив.

Відповідачем подано відзив, у якому проти позову заперечує, стверджує про вжиття у 2012 році заходів для оформлення дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду.

Представником відповідача подано заяву про залишення позову без розгляду, у звязку з безпідставним та необґрунтованим зверненням прокуратури з позовом в інтересах Хмельницької міської ради, зокрема, відзначає, що відсутнє доказово-підтверджене обґрунтування порушення або загрози порушення інтересів держави та в чому воно полягає, не надано доказів нездійснення або неналежного здійснення позивачем захисту інтересів держави, та доказів неможливості Хмельницькою міською радою самостійно здійснювати захист своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку.

Хмельницькою міською радою подано відповідь на відзив, за змістом якої позовні вимоги підтримує в повному обсязі.

Прокурором в обгрунтування підстав представництва прокурором інтересів держави в суді, зокрема, визначено підстави подання позову, потребу у захисті інтересів держави, яка надала органам місцевого самоврядування право розпорядження землями територіальних громад в порядку та спосіб, визначені Земельним кодексом України. Звернення з позовом спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання оплатності користування землями комунальної власності. В обгрунутуванні зазначено, що суспільний інтерес полягає у повному та своєчасному надходженні орендної плати до місцевого бюджету. При цьому, прокурор наводить окремі позиції Верховного Суду з приводу представництва прокурором інтересів держави.

Представник відповідача в судовому засіданні підтримує клопотання про залишення позову без розгляду через відсутність у прокурора повноважень в даній справі на представництво інтересів держави в особі визначеного прокурором позивача.

Представник прокуратури заперечує проти залишення позову без розгляду, вказуючи про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі позивача в даній справі, просить задовольнити позов.

Судом враховується, що прокурор, обґрунтовуючи наявність підстав для його звернення з даним позовом в інтересах позивача, вказує, що про триваюче правопорушення позивачу стало відомо у грудні 2017р., однак самостійно Хмельницькою міською радою заходи для усунення порушення не вживались.

Надаючи оцінку доводам прокуратури щодо необхідності представництва інтересів держави, суд враховує таке.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї з сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін.

Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї з сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції від 31.03.05).

Пункт третій частини першої статті 131 - 1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Суд виходить з того, що під "виключним випадком", за якого прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність є предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У рекомендаціях Парламентської ОСОБА_3 Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь - яких інших функції були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. У другому - коли відповідний орган відсутній.

При цьому:

- "нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається;

- "здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дії і рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною;

- "належність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

З врахуванням вказаного вище, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Зазначені положення узгоджуються з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018р. у справі №924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 20.09.2018р. по справі № 924/1237/17, від 23.10.2018р. у справі № 926/03/18, від 23.10.2018р. у справі №906/240/18, від 01.11.2018р. у справі №910/18770/17, від 06.02.2019р. у справі № 927/246/18, від 26.02.2019р. у справі № 920/284/18, від 19.03.2019р. № 910/2491/18.

Врахувавши вищевказані висновки, судом враховується і те, що звертаючись з позовом за захистом інтересів держави, прокурор має довести: наявність інтересів держави, які порушені; наявність підстав для представницьких функцій у випадках невиконання або неналежного виконання своїх повноважень органами державної влади (місцевого самоврядування), які наділені такими функціями у відповідних правовідносинах або, в разі відсутності відповідного органу.

Згідно зі ст. 181 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Як встановлено вище, прокурор при визначенні наявності інтересів держави вказує на необхідність відновлення законності при вирішенні суспільно значимого питання оплатності користування землями комунальної власності. Зазначає, що суспільний інтерес полягає у повному та своєчасному надходженні орендної плати до місцевого бюджету.

В той же час, при обгрунтуванні представницьких функцій, прокурор зазначив про пасивність поведінки позивача, який вживав заходів для усунення порушень з боку відповідача. При цьому, до позовної заяви прокурор надає надіслане позивачем відповідачу повідомлення з вимогою про сплату збитків від 17.11.2017р.

Судом враховується, що згідно вищевказаної практики Верховного Суду саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 ККУ (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державного службовця, який займає посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо). (позиція узгоджується з позицією Верховного Суду викладеною у постанові №922/901/17 від 21.12.2018 року).

Сама по собі обставина незвернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Отже, вказані прокурором обставини пасивної поведінки позивача, без відповідних підтверджуючих доказів, не дають підстав для висновку про невиконання чи неналежне виконання Хмельницьною міською радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій відносно захисту прав держави.

В контексті вищенаведеного необхідно вказати, що перед зверненням з даним позовом, листом від 01.03.2018р. №82-28-18 прокурор повідомив позивача про встановлення підстав та намір здійснювати представництво інтересів держави в суді.

Водночас, доказів того, що Хмельницька міська рада не має можливості самостійно захистити права у наведеному випадку, як і неналежності здійснення нею такого захисту, прокурором не надано та матеріали справи, відповідно, не містять.

Матеріали справи свідчать про те, що прокурор прийняв на себе функції альтернативного суб'єкта звернення до суду, який не може замінювати належного суб'єкта владних повноважень. При цьому, сам лише факт відсутності звернення субєкта владних повноважень із позовом до відповідача не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту своїх прав та інтересів.

Наведене свідчить про недоведеність наявності підстав до звернення з позовом саме прокурором в ітересах держави саме в особі визначеного у позовній заяві позивача, оскільки їх наявність визначається не лише обґрунтованістю у позові інтересів держави, а сукупністю наявності таких інтересів з обґрунтованими (документально підтвердженим) представницькими функціями.

Надавши оцінку наявним у справі доказам та перевіривши обґрунтованість наведених прокурором доводів в обгрунтування підстав для звернення з відповідним позовом для захисту інтересів держави, суд дійшов до висновку про відсутність у даному випадку у прокуратури законних підстав для представництва інтересів держави та недоведеність нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб'єктом владних повноважень, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, а тому на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК позов належить залишити без розгляду.

Враховуючи залишення позову без розгляду, у відповідності до ч. 1 ст. 7 Закону України "Про судовий збір" сплачена сума судового збору може бути повернута за клопотанням особи, яка його сплатила.

Керуючись ст.ст. 226, 234, 235 Господарського процесуального кодексу України, суд

УХВАЛИВ:

Позов залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили 25.03.2019р. та може бути оскаржена у строки та порядку, встановлені ст.ст. 256, 257 ГПК України, з урахуванням пп. 17.5 розділу XI Перехідні положення ГПК України.

Повний текст ухвали складено 01.04.2019р.

Суддя М.В. Смаровоз

Віддруков. 5 прим. (всім рек. з пов. про вруч.): 1 - до справи; 2 - позивачу (Хмельницькій міській раді, 29000, вул. Гагаріна, 3); 3 - відповідачу (29000, м. Хмельницький, вул. Вінницьке шосе, 12/2 Д); 4 - Хмельницькій місцевій прокуратурі (29000, м. Хмельницький, вул. Проскурівська, 63); 5 - прокуратурі Хмельницької області.