Суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Прокопенка О. Б., Саприкіної І. В.
Провадження № 12-147гс18
у справі за позовом прокуратури міста Києва (далі - Прокуратура) до Київської міської ради (далі - Міськрада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство «Київжитлоспецексплуатація» (далі - Підприємство), Департамент комунальної власності міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), про визнання недійсним рішення за касаційною скаргою Міськради на постанову Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року у складі колегії суддів Чорної Л. В., Яковлєва М. Л., Разіної Т. І. та рішення Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року у складі судді Щербакова С. О.
За наслідками розгляду 22 січня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи касаційну скаргу Міськради задоволено. Постанову Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року та рішення Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року скасовано, ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову Прокуратури.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що у спірних правовідносинах Міськрада не здійснює владних управлінських функцій, а в основі її повноважень лежать правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності. Тобто між відповідними суб'єктами склалися відносини щодо певного об'єкта комунальної власності у процесі його використання. Вказано, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. За суб'єктним складом сторін та характером спірних правовідносин ця справа підлягає розгляду в порядку, визначеному ГПК України.
Велика Палата Верховного Суду не погодилася з висновками судів про задоволення позову та вважала, що суди неправильно застосували норми матеріального права, зокрема статтю 137 ГК України, яка не підлягала застосуванню до спірних правовідносин.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном, які він може реалізовувати на власний розсуд. За таких обставин власник має право на визначення юридичної долі свого майна, у тому числі шляхом як надання майна іншим особам, так і вилучення цього майна у відповідних суб'єктів.
Майно комунальної власності не може передаватися в оперативне управління підприємствам, установам, організаціям, які не були утворені відповідним органом місцевого самоврядування та не знаходяться в його підпорядкуванні.
Із висновками Великої Палати Верховного Суду щодо вирішення спору по суті не погоджуємося та відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) висловлюємо окрему думку з огляду на таке.
Суди установили, що рішеннями Міськради від 23 червня 2011 року № 276/5663 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого будинку № 9 літ. А на вул. Каштановій, який належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва», від 10 листопада 2011 року № 619/6855 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилих будинків та приміщень комунальної власності територіальних громад міста Києва» зі змінами, від 26 квітня 2012 року № 497/7834 «Про передачу до сфери управління Прокуратури Дніпровського району міста Києва нежитлових приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва», від 02 жовтня 2013 року № 62/9650 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва приміщень у нежилому будинку № 1/62, літ. А на вул. Лабораторній», від 02 жовтня 2013 року № 60/9648 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого приміщення та нежитлового будинку комунальної власності територіальної громади міста Києва», передано до сфери управління Прокуратури нежилі приміщення у м. Києві, а саме:
- площею 809,60 кв. м, на бул. Лесі Українки, буд. 27/2, літ. «А»;
- площею 278,90 кв. м, на вул. Курчатова, 23 А;
- площею 1008,4 кв. м, у нежитловому будинку на вул. Лебедєва, 14 А, літ. «А»;
- площею 525,7 кв. м, на другому поверсі у будинку № 1/62, літ. «А» на вул. Лабораторній;
- площею 269,7 кв. м, у будинку № 105, літ. «А» та нежитловий будинок № 107, літ. «А», загальною площею 676,9 кв. м, на вул. Горького.
На виконання вказаних рішень Підприємство та Прокуратура склали акти приймання-передачі основних засобів та акти приймання-передачі нежилих приміщень.
З часу винесення вказаних рішень спірні приміщення перебували у користуванні органів Прокуратури, у якої виникло майнове право - право користування нерухомим майном.
У подальшому рішенням Міськради від 23 лютого 2017 року № 946/1950 «Про повернення приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва із сфери управління державних установ і організацій» визнано такими, що втратили чинність з 01 березня 2017 року, рішення Міськради, зокрема від 23 червня 2011 року № 276/5663; від 10 листопада 2011 року № 619/6855; від 02 жовтня 2013 року № 62/9650; від 26 квітня 2012 року № 497/7834; від 02 жовтня 2013 року № 60/9648.
Пунктом 2 оскаржуваного рішення встановлено, що приміщення, зазначені у додатку 2 до цього рішення, які належать територіальній громаді міста Києва і які були передані до сфери управління державних установ і організацій рішеннями Міськради, підлягають передачі в оренду тим державним установам і організаціям, у сфері управління яких вони перебували до 01 березня 2017 року, на підставі заяв, поданих такими установами і організаціями відповідно до встановленого порядку.
Пунктом 3 цього рішення нерухоме майно комунальної власності територіальної громади міста Києва, зазначене у додатку 2 до цього рішення, закріплено за Підприємством.
У позові Прокуратура просила визнати недійсним рішення Міськради від 23 лютого 2017 року № 946/1950 «Про повернення приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва із сфери управління державних установ і організацій» у частині визнання такими, що втратили чинність: рішення Міськради від 23 червня 2011 року № 276/5663 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого будинку № 9 літ. А на вул. Каштановій, який належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва»; рішення від 10 листопада 2011 року № 619/6855 «Про передачу до сфери управління прокуратури міста Києва нежилих будинків та приміщень комунальної власності територіальної громад міста Києва»; рішення від 02 жовтня 2013 року № 62/9650 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва приміщень у нежилому будинку № 1/62, літера А на вулиці Лабораторній»; рішення від 26 квітня 2012 року № 497/7834 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежитлових приміщень комунальної власності територіальної громади м. Києва»; рішення від 02 жовтня 2013 року № 60/9648 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого приміщення та нежилого будинку комунальної власності територіальної громади міста Києва»; у частині зобов'язання передачі в оренду приміщень, зазначених у додатку 2 до цього рішення; у частині закріплення за Підприємством нерухомого майна на праві господарського відання.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі рішень Міськради від 23 червня 2011 року № 276/5663, від 10 листопада 2011 року № 619/6855, від 02 жовтня 2013 року № 62/9650, від 26 квітня 2012 року № 497/7834, від 02 жовтня 2013 року № 60/9648 за Прокуратурою закріплено нерухоме майно на праві управління, проте згідно з пунктом 3 оскаржуваного рішення нерухоме майно (зазначене у додатку 2) вибуло з управління позивача та закріплено за Підприємством, що, за твердженням Прокуратури, є порушенням її прав та інтересів щодо управління майном, а тому такі права та інтереси підлягають захисту відповідно до закону.
Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Оскільки оспорювані рішення є ненормативними актами одноразового застосування, які вичерпали свою дію фактом їх виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після його виконання.
Прокуратура вважала, що між позивачем та відповідачем виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією права оперативного управління майном, зокрема, користування ним.
Рішенням Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року, позов Прокуратури задоволено у повному обсязі.

Задовольняючи позов Прокуратури, суди керувалися тим, що майно передавалося саме в оперативне управління Прокуратури на підставі статті 137 ГК України, а ненормативні акти, якими є рішення про передачу майна в управління, не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання, оскільки вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

Суди взяли до уваги, що Прокуратурою оскаржуються ненормативні акти Міськради, які вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, та вважали, що цей спір є господарсько-правовим та відповідно до статті 12 ГПК України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) підвідомчий господарським судам.

У касаційній скарзі Міськрада просила скасувати постанову Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року та рішення Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

У статті 19 Конституції України проголошено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

У своїх рішеннях ЄСПЛ вже підкреслював особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (справа «Рисовський проти України»; заява № 29979/04).

Відповідно до статті 1 Закону № 280/97-ВР право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Статтею 60 Закону № 280/97-ВР передбачено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Можна зробити висновок, що орган місцевого самоврядування наділений повноваженнями відповідно до статті 317 ЦК України володіння, користування і розпорядження об'єктами права комунальної власності.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

У пункті 31 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішується питання про прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж щодо повноважень та умов їх здійснення.

Відповідно до статті 59 цього Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У пункті 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР установлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Отже, рішення органу місцевого самоврядування, видані з питань розпорядження комунальною власністю, визнаються незаконними у судовому порядку.

Це підтверджується й у висновку Конституційного Суду України у рішенні від 16 квітня 2009 року у справі № 7-рп/2009, згідно з яким зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 цього Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Тобто за будь-якого випадку Міськрада не могла самостійно скасувати рішення про передачу в управління Прокуратури нерухомого майна.

Статтею 133 ГК України установлено, що основу правового режиму майна суб'єктів господарювання, на якій базується їх господарська діяльність, становлять право власності та інші речові права - право господарського відання, право оперативного управління. Господарська діяльність може здійснюватися також на основі інших речових прав (права володіння, права користування тощо), передбачених Цивільним кодексом України.

Майно суб'єктів господарювання може бути закріплено на іншому праві відповідно до умов договору з власником майна.

Держава забезпечує рівний захист майнових прав усіх суб'єктів господарювання.

Згідно зі статтею 137 ГК України правом оперативного управління у цьому Кодексі визнається речове право суб'єкта господарювання, який володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом) для здійснення некомерційної господарської діяльності, у межах, встановлених цим Кодексом та іншими законами, а також власником майна (уповноваженим ним органом).

Власник майна, закріпленого на праві оперативного управління за суб'єктом господарювання, здійснює контроль за використанням і збереженням переданого в оперативне управління майна безпосередньо або через уповноважений ним орган і має право вилучати у суб'єкта господарювання надлишкове майно, а також майно, що не використовується, та майно, що використовується ним не за призначенням.

Право оперативного управління захищається законом відповідно до положень, встановлених для захисту права власності.

У справі, що розглядається, установлено, що оскаржуваним рішенням Міськради від 23 лютого 2017 року № 946/1950 «Про повернення приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва із сфери управління державних установ і організацій» визнано такими, що втратили чинність з 01 березня 2017 року, раніше прийняті рішення Міськради (від 23 червня 2011 року № 276/5663, від 10 листопада 2011 року № 619/6855, від 02 жовтня 2013 року № 62/9650, від 26 квітня 2012 року № 497/7834, від 02 жовтня 2013 року № 60/9648), якими до сфери управління Прокуратури передано нежилі приміщення.

Отже, на підставі рішень Міськради від 23 червня 2011 року № 276/5663, від 10 листопада 2011 року № 619/6855, від 02 жовтня 2013 року № 62/9650, від 26 квітня 2012 року № 497/7834, від 02 жовтня 2013 року № 60/9648 за Прокуратурою закріплено нерухоме майно на праві оперативного управління, що регулюється статтею 137 ГК України, тому застосування цієї норми матеріального права за викладених обставин є правильним.

У позивача виникло майнове право на нерухоме майно, а між позивачем та відповідачем виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією права управління майном, зокрема, користування ним.

Ураховуючи те, що фактичним користувачем (управлінцем) нерухомого майна є Прокуратура, якій передано це нерухоме майно в законний спосіб на підставі відповідних рішень Міськради, яка мала повноваження розпоряджатися комунальною власністю у вигляді нежитлових приміщень, ці приміщення передано фактично у користування Прокуратури, яка набула майнового права користування нерухомим майном, то Міськрада, скасувавши свої попередні рішення про передачу нерухомого майна до сфери управління Прокуратури, діяла в неналежний спосіб.

При цьому не заперечується про неналежне посилання у рішенні Міськради про передачу до сфери правління Прокуратури нежитлових приміщень та пославшись на статтю 137 ГК України. Слід враховувати, що фактично Міськрада вирішила питання про передачу у користування нерухомого майна органу державної влади і це нерухоме майно забезпечує нормальну роботу такого органу, що і було метою передачі вказаних нежитлових приміщень.

На час скасування вказаних рішень Міськради був чинним Закон України від 10 квітня 1992 року № 2269-XII «Про оренду державного та комунального майна» (далі - Закон № 2269-XII), який покликаний забезпечити підвищення ефективності використання державного та комунального майна шляхом передачі його в оренду фізичним та юридичним особам.

Цей Закон регулює, зокрема, організаційні відносини, пов'язані з передачею в оренду майна державних підприємств, установ та організацій, підприємств, заснованих на майні, що належить Автономній Республіці Крим або перебуває у комунальній власності, їх структурних підрозділів та іншого окремого індивідуально визначеного майна, що перебуває в державній та комунальній власності (пункт 1 статті 1 цього Закону).

Державну політику у сфері оренди здійснюють: Кабінет Міністрів України, а також Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва - щодо державного майна; органи, уповноважені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, - щодо майна, яке належить Автономній Республіці Крим; органи місцевого самоврядування - щодо майна, яке перебуває в комунальній власності (стаття 2 Закону № 2269-XII).

Відповідно до статті 5 Закону № 2269-XII орендодавцями є, зокрема, органи, уповноважені Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування управляти майном, - щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, яке відповідно належить Автономній Республіці Крим або перебуває у комунальній власності.

Орендарями згідно з цим Законом можуть бути господарські товариства, створені членами трудового колективу підприємства, його структурного підрозділу, інші юридичні особи та громадяни України, фізичні та юридичні особи іноземних держав, міжнародні організації та особи без громадянства (стаття 6).

Виявивши певні формальні порушення, Міськрада, діючи в межах правового поля, мала повноваження або звернутися до суду з позовом про скасування рішень про передачу майна до сфери управління Прокуратури, або ставити питання про укладення договору оренди (або внесення змін до укладеного договору, якщо такий існує) з користувачем цього нерухомого майна - Прокуратурою.

Однак у будь-якому випадку Міськрада не мала повноважень скасовувати свої рішення про передачу нерухомого майна, оскільки відповідно до них у Прокуратури виникли певні суб'єктивні права щодо користування цим майном і вона заперечувала проти їх припинення.

За наслідками розгляду касаційної скарги рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції необхідно залишити без змін, як такі, що є законними та обґрунтованими.

Судді: О. М. Ситнік

О. Б. Прокопенко

І. В. Саприкіна