У Х В А Л А

05 березня 2019 року м. Чернігівсправа № 927/23/19

Господарський суд Чернігівської області у складі судді Федоренко Ю.В., секретаря судового засідання Ткач І.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали справи №927/23/19

за позовом: Заступника керівника Менської місцевої прокуратури в інтересах держави особі Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області

до відповідача: Приватного акціонерного товариства Чернігівоблбуд

про стягнення 17909,35 грн

за участю представників:

від позивача: не з'явився,

від відповідача: ОСОБА_1, адвокат, ордер від 07.02.2019, 05.03.2019 не з'явився.

В розгляді справи приймала участь прокурор відділу прокуратури Чернігівської області ОСОБА_2

У судовому засіданні відповідно до ч.6 ст.233 Господарського процесуального кодексу України було оголошено вступну та резолютивну частини ухвали .

ВСТАНОВИВ:

Заступником керівника Менської місцевої прокуратури подано позов в інтересах держави в особі Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області до Приватного акціонерного товариства Чернігівоблбуд про стягнення 17909,35 грн.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що внаслідок використання відповідачем земельної ділянки без оформлення правовстановлюючих документів на неї та несплати коштів за її фактичне використання бюджету територіальної громади завдано збитки.

Ухвалою Господарського суду Чернігівської області від 10.01.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження, розгляд справи по суті призначено на 07.02.2019.

У судовому засіданні 07.02.2019 суд ухвалив оголосити перерву до 21.02.2019, про що ухвалою від 07.02.2019 повідомлено позивача.

18.02.2019 від відповідача на адресу суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач позовні вимоги не визнає. Також у відзиві відповідач просив суд продовжити строк для надання відзиву до 18.02.2019 у зв'язку з тим, що копію позовної заяви з додатком відповідач отримав тільки 12.02.2019, про що надано довідку укрпошти.

У судовому засіданні 21.02.2019 суд ухвалив продовжити строк для подання відзиву на позовну заяву до 18.02.2019 та ухвалив оголосити перерву у розгляді справи до 05.03.2019, про що ухвалою від 21.02.2019 повідомлено позивача.

22.02.2019 від заступника керівника Менської місцевої прокуратури на адресу суду надійшла відповідь на відзив, в якій вважає доводи відповідача безпідставними та просить суд задовольнити позовні вимоги. Також у відповіді на відзив просив суд визнати поважними причини неподання відзиву у судове засідання, яке відбулось 21.02.2019.

Представники позивача і відповідача у судове засідання 05.03.2019 не прибули, про дату, час та місце проведення судового засідання були повідомлені належним чином, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення та розпискою відповідача про дату наступного судового засідання, які містяться в матеріалах справи.

Дослідивши матеріали справи, суд вважає за доцільне зазначити таке.

Згідно з архівного витягу із рішення Новгород-Сіверської міської ради від 28.02.1995 №18 та державного акту від 09.03.1995 серії ЧН 000029 у постійне користування хозрозрахунковому ремонтно-будівельному підприємству по вул. Свердлова, 16а в м. Новгород-Сіверський передано земельну ділянку площею 1,16 га (а.с.19-20).

Рішенням Новгород-Сіверської міської ради від 26.01.2001 вул. Свердлова перейменовано на Козацьку (а.с. 36).

На підставі рішення виконкому Новгород-Сіверської міської ради від 26.11.2009 №177 за ЗАТ "Чернігівоблбуд" () зареєстровано право власності на об'єкти нерухомого майна за адресою вул. Козацька (Свердлова), 16а, м. Новгород-Сіверський (свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 13.01.2010 серія ЯЯЯ №923404 (а.с.21)).

Рішенням Новгород-Сіверської міської ради від 07.06.2012 припинено право постійного користування земельною ділянкою у зв'язку з припиненням діяльності ДП ремонтно-будівельна дільниця () площею 1,16 га за адресою вул. Козацька, 16а, м. Новгород-Сіверський (а.с.35).

Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 14.09.2018 право власності на об'єкт нерухомого майна по вул. Козацька, 16а, м. Новгород-Сіверський зареєстровано за Закритим акціонерним товариством "Чернігівоблбуд" () (а.с. 22-24).

Згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 29.10.2018 за кодом зареєстровано Приватне акціонерне товариство "Чернігівоблбуд" (а.с. 25-27).

Листом від 12.07.2016 міська рада повідомила відповідача про необхідність врегулювання земельних відносин на земельну ділянку по вул. Козацька 16а в м. Новгород-Сіверський на якій розміщено нерухоме майно відповідача.

Комісією Новгород-Сіверської міської ради встановлено, що на території Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області по вул. Козацька, 16а ЗАТ "Чернігівоблбуд" () проводиться використання земельної ділянки під об'єктами нерухомого майна площею 707,1 кв.м без правовстановлюючих документів на землю (акт обстеження та обліку земельної ділянки від 28.10.2016, акт обстеження та обліку земельної ділянки від 23.02.2018 (а.с. 42, 63).

09.03.2017 та 22.05.2018 комісією Новгород-Сіверської міської ради на підставі актів від 28.10.2016, від 23.02.2018 та даних ДФС за 2014-2016 роки, 2016-2018 роки відносно ЗАТ "Чернігівоблбуд" щодо несплати коштів за землю, визначено розмір коштів, який не надійшов до бюджету територіальної громади за період з 10.03.2014 по 23.02.2018 у сумі 17909,35грн. (протокол №1 від 09.03.2017, акт від 09.03.2017, протокол №2 від 22.05.2018) (а.с. 47, 48, 70).

Відповідні акти про нарахування недоотриманих коштів затверджені рішеннями міської ради від 28.03.2017 №65 та від 24.05.2018 №97 (а.с. 50, 71).

Листами від 30.03.2017 №03-14/689 та від 25.05.2018 №03-14/1169 міська рада повідомила відповідача про прийняті рішення та запропонувала у добровільному порядку відшкодувати завдані збитки, До листів додано копії актів та рішень виконавчого комітету місьради (а.с.51-52, 72-74).

Листами від 22.08.2016 №4/101 та від 28.04.2018 №1/66 відповідач повідомив, що він працює на спрощеній системі оподаткування та звільнений від сплати податку на майно (в частині земельного податку).

В обґрунтування позовних вимог прокурор посилається на несплату відповідачем коштів за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, внаслідок чого бюджет територіальної громади м. Новгород-Сіверський недоотримує кошти, чим завдано збитки. Прокурор звернувся з даним позовом до суду, обґрунтовуючи його необхідністю самостійного захисту інтересів держави у зв'язку з бездіяльністю Новгород-Сіверської міської ради, яка полягала у невжитті останньою належних та достатніх заходів по стягненню коштів з відповідача у примусовому порядку, що, на думку прокурора свідчить про неналежний захист цим органом інтересів держави.

Відповідно до частин третьої - п'ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до пункту третього частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу (справа "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява N 42454/02, пункт 35).

Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської ОСОБА_3 Європи від 27.05.2003 N 1604(2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до частини третьої та четвертої статті 23 Закон України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Прокурор зобовязаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного субєкта владних повноважень.

Отже, виключними випадками за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.99 N 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки у їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі N806/1000/17).

У даній справі прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, законності у бюджетній сфері, яка склалася у зв?язку з несплатою відповідачем коштів за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, що призвело до не надходження коштів до місцевого бюджету та бездіяльністю територіальної громади щодо примусового стягнення коштів з відповідача.

Водночас пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).

Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17.

На думку прокурора про неналежне здійснення позивачем відповідних повноважень та бездіяльність позивача у вжитті реальних заходів по поновленню інтересів територіальної громади свідчать лист позивача від 23.07.2018 №03-12/1624 у якому останній повідомляє прокурора про неможливість самостійно готувати позовні заяви до суду в звязку з недостатністю кадрових фахівців з юридичних питань що унеможливлює своєчасне подання позовів до суду, тому саме прокуратурою після вивчення стану повноти сплати плати за землю було ініційовано проведення розрахунку розміру завданих збитків; та лист позивача від 30.11.2018 №03-12/2700 у якому прокурора повідомлено про те, що міськрада не має бюджетних коштів на сплату судового збору для подання позову, окрім цього, згідно листа Менської прокуратури від 25.07.2018 готується проект позовної заяви до Господарського суду Чернігівської області про стягнення збитків (упущеної вигоди).

У вказаній справі судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Новгород-Сіверською міською, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади. Навпаки, обставини справи свідчать про вжиття позивачем заходів з метою приведення правовідносин з відповідачем у відповідність до вимог чинного законодавства.

Так, у матеріалах справи наявні докази, які свідчать про вжиття саме позивачем заходів з метою приведення правовідносин з відповідачем у відповідність до вимог чинного законодавства, зокрема, рішенням Виконавчого комітету Новгород-Сіверської міської ради від 28.07.2016 №125 створено комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затверджено положення про вказану комісію та акт з визначення та відшкодування збитків, листи Новгород-Сіверської міської ради відповідачу про врегулювання земельних відносин від 12.07.2016, 24.02.2017, 30.03.2017, 23.05.2017, 12.02.2018, 12.03.2018, 23.04.2018, 25.05.2018 (а.с.37, 45, 51,55, 61,64,66,72), міськрадою визначено розмір збитків, затверджено акти з визначення та відшкодування збитків власникам землі виконавчим комітетом міськради (а.с.47-50, 68-71), 23.02.2018 складено акт обстеження та обліку земельної ділянки (а.с.63). Суду не надано доказів про те, що прокурором перед зверненням до суду відповідно до ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» отримувалась інформація у позивача про повноту розрахунків з плати за землю і розрахунок розміру збитків було ініційовано прокурором.

Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, посилання у листах на відсутність фахівців з юридичних питань, коштів на сплату судового збору, відсутність можливості стягнути заборгованість самостійно, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, без надання доказів на підтвердження або спростування наведеної у листах позивача інформації, не свідчить про неналежне виконання Новгород-Сіверською міською радою своїх функцій із захисту інтересів держави.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 Господарського процесуального кодексу України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Новгород-Сіверська міська рада, відповідно до положень чинного законодавства наділена правом і має можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення (у т.ч. шляхом звернення до суду).

Таким чином, участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді господарського спору, отже прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави.

Відповідно до п. 1 ч.1 ст.226 Господарського процесуального кодексу України суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

За таких обставин, враховуючи відсутність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, суд дійшов висновку про залишення позовної заяви без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України.

Відповідно до ч. 2 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України про залишення позову без розгляду постановляється ухвала, в якій вирішуються питання про розподіл між сторонами судових витрат, про повернення судового збору з бюджету.

Згідно приписів п. 4 ч. 1 ст. 7 Закону України "Про судовий збір" сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв'язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням).

Питання щодо повернення судового збору судом не розглядається, оскільки відсутнє відповідне клопотання.

Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 226, 234, 235 Господарського процесуального кодексу України, суд

УХВАЛИВ:

Позов заступника керівника Менської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області до Приватного акціонерного товариства Чернігівоблбуд про стягнення 17909,35 грн залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її оголошення та може бути оскаржена до Північного апеляційного господарського суду в порядку та строки, передбачені статтями 256-257 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст ухвали підписано 07.03.2019.

Суддя Ю.В. Федоренко