ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"26" лютого 2019 р. Справа№ 920/1042/18

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Іоннікової І.А.

суддів: Чорної Л.В.

Разіної Т.І.

за участю секретаря судового засідання Котенка О.О.

за участю представника: згідно з протоколом судового засідання від 26.02.2019

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради

на ухвалу господарського суду Сумської області

від 04.01.2019

у справі №920/1042/18 (суддя Коваленко О.В.)

за позовом заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Промтехконсалтінг"

про стягнення 340353 грн. 03 коп. збитків за користування земельними ділянками без правовстановлюючих документів,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Сумської місцевої прокуратури звернувся з позовом в інтересах держави в особі Сумської міської ради, в якому просить суд стягнути з ТОВ "Промтехконсалтінг" на користь позивача 340353 грн. 03 коп. збитків, завданих використанням земельних ділянок, розташованих за адресою: просп. Курський, 26 в м. Суми: площею 0,2581 га, кадастровий номер :03:002:0151 у сумі 47749 грн. 65 коп.; площею 1,5816 га, кадастровий номер :03:002:0148 у сумі 292603 грн. 38 коп. без правовстановлюючих документів, а також стягнути з відповідача судові витрати у справі на користь прокуратури Сумської області.

Ухвалою господарського суду Сумської області від 04.01.2019 позовну заяву №112-15957вих18 від 26.12.2018 повернуто заступнику керівника Сумської місцевої прокуратури без розгляду.

Не погодившись з прийнятою ухвалою, заступник керівника Сумської місцевої прокуратури звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу господарського суду Сумської області від 04.01.2019 у справі №920/1042/18 та передати справу на розгляд до суду першої інстанції.

Підставою для скасування ухвали суду скаржник зазначив порушення судом норм процесуального та матеріального права, зокрема ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. ст. 13, 14, 131-1, 142 Конституції України, ст. 86, п.4 ч.5 ст. 174 ГПК України.

Згідно витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.01.2019 апеляційну скаргу заступника керівника Сумської місцевої прокуратури передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді (судді-доповідача) Іоннікової І.А., суддів Чорної Л.В., Разіної Т.І.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 04.02.2019 поновлено заступнику керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради строк для подання апеляційної скарги на ухвалу господарського суду Сумської області від 04.01.2019 у справі №920/1042/18; відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Сумської місцевої прокуратури на ухвалу господарського суду Сумської області від 04.01.2019 у справі №920/1042/18; призначено апеляційну скаргу до розгляду на 26.02.2019.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить ухвалу суду залишити без змін, апеляційну скаргу - без задоволення, посилаючись на те, що мотиви та підстави, зазначені в ній щодо скасування ухвали суду є безпідставними та необґрунтованими, а ухвалу суду постановлено у відповідності до вимог чинного законодавства.

В судове засідання апеляційної інстанції 26.02.2019 представники позивача, відповідача не з'явилися.

Оскільки явка представників учасників справи у судове засідання не була визнана судом обов'язковою, а також зважаючи на наявні в матеріалах справи докази належного повідомлення учасників справи про місце, дату та час судового розгляду, апеляційний суд визнав можливим розглядати апеляційну скаргу у відсутність представників позивача, відповідача.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представника прокуратури, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів встановила наступне.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005).

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Відповідно до частин 3 - 5 ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

За змістом ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно з абз. 2-3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Таким чином, прокурор має право здійснювати в господарському суді представництво законних інтересів держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень за умови його попереднього повідомлення, а також підтвердження представництва.

Як встановлено вище, заступник керівника Сумської місцевої прокуратури звернувся з позовом в інтересах держави в особі Сумської міської ради, в якому просить суд стягнути з ТОВ "Промтехконсалтінг" на користь позивача 340353 грн. 03 коп. збитків, завданих використанням земельних ділянок, розташованих за адресою: просп. Курський, 26 в м. Суми: площею 0,2581 га, кадастровий номер :03:002:0151 у сумі 47749 грн. 65 коп.; площею 1,5816 га, кадастровий номер :03:002:0148 у сумі 292603 грн. 38 коп. без правовстановлюючих документів, а також стягнути з відповідача судові витрати у справі на користь прокуратури Сумської області.

Прокурор в обґрунтування позовних вимог посилається на те, що Сумською місцевою прокуратурою проведено вивчення стану законності щодо використання земель комунальної власності на території м. Суми без правовстановлюючих документів та встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Промтехконсалтінг" 06.06.2015 на підставі договору купівлі-продажу набуло право власності на нежитлові приміщення загальною площею 4160,1 кв.м. за адресою: проспект Курський, 26 в м. Суми і до цього часу продовжує бути їх власником. Зазначені приміщення розташовані на земельних ділянках комунальної власності кадастрові номери :03:002:0151 площею 0,2581 та :03:002:0148 га площею 1,5816 га.

При цьому прокурор стверджує, що з моменту придбання нерухомого майна та до часу звернення з даним позовом відповідач право користування земельними ділянками не оформив, договорів оренди з Сумською міською радою не уклав, орендну плату за користування земельними ділянками не сплачує. Внаслідок вищезазначених дій територіальній громаді міста Суми завдано збитків у вигляді упущеної вигоди у розмірі неотриманої за звичайних умов орендної плати за землю в сумі 340353,03 грн.

Прокурор зазначає, що порушення інтересів держави полягає у несплаті відповідачем коштів за використання земельної ділянки під належними їй об'єктами нерухомості та позбавляє територіальну громаду міста отримання стабільного та своєчасного доходу у вигляді орендної плати (одного із основних джерел наповнення місцевого бюджету), що ослаблює фінансову основу місцевого самоврядування, позбавляє можливості своєчасно проводити виплату заробітної плати працівникам соціальної сфери, здійснювати благоустрій, використовувати кошти на інші необхідні потреби регіону, що в свою чергу порушує економічні інтереси держави, підриває її економічне благополуччя. Розмір збитків визначено Актом комісії з визначення збитків, заподіяних територіальній громаді міста Суми внаслідок використання земельних ділянок з порушенням законодавства від 22.05.2018 та затверджено рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 14.08.2018 №415, повідомлення про необхідність сплати збитків спрямовано відповідачу 13.09.2018 Однак, заходи спрямовані на стягнення збитків в судовому порядку до цього часу не вжиті, що може призвести до пропуску як строку позовної давності, так і неможливості у подальшому виконати рішення суду.

Крім того, оскільки органом, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, Сумською міською радою, не вжито заходів щодо захисту інтересів держави, прокурор вбачає правові підстави для звернення з даним позовом в інтересах держави для захисту порушеного права.

До позовної заяви додано листування Сумської місцевої прокуратури з Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради з приводу звернення прокурора з позовом про стягнення збитків з відповідача, а також лист заступника керівника Сумської місцевої прокуратури від 14.12.2018 №112-15425-вих18 до Сумської міської ради, в якому повідомлялось, що Сумською місцевою прокуратурою в інтересах держави в особі Сумської міської ради заявляється позовна заява до ТОВ "Промтехконсалтінг" про стягнення 340353 грн. 03 коп. збитків.

Відповідно до ст. ст. 12, 122 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Відповідно до п. 5 ст. 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що органи, уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснюють відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

У такому разі прокурор повинен надати відповідні докази відповідно до вимог ст.ст. 73, 74, 76, 77 Господарського процесуального кодексу України (зокрема: докази внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків.

Відповідна правова позиція викладена в постановах Вищого господарського суду України від 02.11.2016 у справі №923/1006/15, від 02.08.2017 у справі №922/2885/16.

Як зазначено вище, відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.99 N 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи N806/1000/17).

Водночас пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Відповідна правова позиція викладена також в постановах Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 05.12.2018 у справі №923/129/17, від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі №910/4345/18, від 06.02.2019 у справі №927/426/18.

Відповідно до частин 1, 2 ст. 4 ГПК України, право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.

Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Згідно з ч. 2 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у даному випадку передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду в інтересах держави в особі Сумської міської ради.

Посилання прокуратури на те, що Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради не має коштів для сплати судового збору та останнім надано документи для вжиття заходів представницького характеру прокуратурою, не є підставою для звернення прокурора з даним позовом.

Відповідно до п. 4 ч.5 ст.174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи, зокрема, у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

З огляду на викладене, враховуючи той факт, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти, а не прокурор та те, що прокурор виконує субсидіарну роль, та не може вважатись альтернативним суб'єктом звернень до суду, а в позовній заяві не обґрунтував в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, тому місцевим господарським судом правомірно повернуто позовну заяву без розгляду на підставі п.4 ч.5 ст.174 Господарського процесуального кодексу України.

Відповідно до ст. ст. 73, 74, 77 Господарського процесуального кодексу України доказами є будь-які фактичні дані, на підставі яких господарський суд у визначеному законом порядку встановлює наявність чи відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Обставини справи, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

За таких обставин, Північний апеляційний господарський суд приходить до висновку, що суд першої інстанції прийняв ухвалу з додержанням норм чинного законодавства, а тому підстав для задоволення апеляційної скарги, скасування чи зміни оскаржуваної ухвали суду не вбачається.

У зв'язку з відмовою в задоволенні апеляційної скарги, відповідно до ст. 129 Господарського процесуального кодексу України, витрати по сплаті судового збору за її подання і розгляд покладаються на скаржника.

Керуючись ст.ст. 129, 255, 269, 275, 276, 281 - 284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради залишити без задоволення, ухвалу господарського суду Сумської області від 04.01.2019 у справі №920/1042/18 - без змін.

Матеріали справи №920/1042/18 повернути до господарського суду Сумської області.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до Верховного Суду у порядку та строк, передбачений ст.ст. 287 - 289 ГПК України.

повний текст постанови складено 11.03.2019

Головуючий суддя І.А. Іоннікова

Судді Л.В. Чорна

Т.І. Разіна