ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"18" лютого 2019 р. Справа№ 905/1566/17

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Козир Т.П.

суддів: Разіної Т.І.

ОСОБА_1

при секретарі Майданевич Г.А.

за участю представників сторін:

прокурор: Бондарчук І.П. за посвідченням;

від відповідача 1: не з'явився

від відповідача 2: ОСОБА_2 голова організації, ОСОБА_3 адвокат за довіреністю від 30.01.2019; ОСОБА_4 адвокат за довіреністю від 30.10.2019

від відповідача 3: не з'явився;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Києві апеляційну скаргу Заступника прокурора Донецької області

на рішення Господарського суду міста Києва від 11.10.2018 (повне рішення складено 29.10.2018)

у справі №905/1566/17 (суддя Борисенко І.І.)

за позовом Заступника прокурора Донецької області

до Донецької обласної державної адміністрації обласної військово-цивільної адміністрації (відповідач-1),

Громадської організації "Криволуцький мисливець" (відповідач-2)

та Донецького обласного управління лісового та мисливського господарства (відповідач-3)

про визнання недійсним підпункту 1 пункту 1 розпорядження та визнання недійсним договору від 09.06.2016 про умови ведення мисливського господарства,

УСТАНОВИВ:

У липні 2017 року Заступник прокурора Донецької області звернувся до Господарського суду Донецької області з позовом до Донецької обласної державної адміністрації, обласної військово-цивільної адміністрації (далі відповідач 1), Громадської організації "Криволуцький мисливець" (далі відповідач 2) та Донецького обласного управління лісового та мисливського господарства (далі відповідач 1), у якому просив суд:

- визнати недійсним п.п.1 п.1 розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації №411 від 19.05.2016р. "Про надання у користування мисливських угідь на території Донецької області" Громадській організації "Криволуцький мисливець" загальною площею 6823,3900 га;

- визнати недійсним договір про умови ведення мисливського господарства, укладений між Донецьким обласним управлінням лісового та мисливського господарства та Громадською організацією "Криволуцький мисливець" 09 червня 2016 року.

Рішенням Господарського суду Донецької області від 06 вересня 2017 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 10 січня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 15 травня 2018 року скасовано постанову Донецького апеляційного господарського суду та рішення Господарського суду Донецької області, а справу передано на новий розгляд за підсудністю до Господарського суду міста Києва.

За результатами нового розгляду справи, рішенням Господарського суду міста Києва від 11 жовтня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, Заступник прокурора Донецької області подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Апеляційна скарга мотивована тим, що судом порушено норми матеріального та процесуального права, а висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки для ведення мисливського господарства необхідні погодження всіх без виключення власників та користувачів земель, на яких планується ведення такого мисливського господарства, однак, при прийнятті спірного розпорядження не було отримано погодження від Лиманської міської ради, Криволуцької сільської та Ямпільської селищної рад. Також прокурор вказав, що оскільки відсутній єдиний державний орган, який наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, прокурор звертається до суду із позовною заявою в інтересах держави в якості позивача.

Відповідач 2 подав відзив на апеляційну скаргу, у якому заперечує проти її задоволення, посилаючись на те, що прокурор не обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави та не обґрунтував необхідність їх захисту, також вказав, що при наданні у користування мисливських угідь були отримані всі необхідні погодження.

Відповідачі 1 та 3 не скористались своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу, представників у судове засідання не направили, про дату та час судового засідання були повідомлені належним чином, що підтверджується поштовими повідомленнями про вручення ухвал суду.

Оскільки явка сторін в судове засідання не була визнана обовязковою, суд, на підставі ч.12 ст. 270 ГПК України, ухвалив розгляд апеляційної скарги здійснювати за відсутності представників відповідачів 1 та 3.

Прокурор (апелянт) у судовому засіданні підтримав доводи, викладені у апеляційній скарзі, просив її задовольнити, скасувати оскаржуване рішення та задовольнити позов.

Представники відповідача 2 у судовому засіданні заперечили проти задоволення апеляційної скарги, просили залишити оскаржуване рішення без змін.

Заслухавши пояснення прокурора та представників відповідача 2, дослідивши матеріали справи, розглянувши апеляційну скаргу, Північний апеляційний господарський суд встановив наступне.

Громадська організація "Криволуцький мисливець", відповідно до її Статуту, є недержавною неприбутковою організацією, яка має статус місцевої громадської організації та здійснює свою діяльність на території Краснолиманської міської ради Донецької області. Основною метою її діяльності є ведення мисливського господарства в угіддях, наданих в користування згідно з чинним законодавством України, сприяння активному розвитку любительського мисливського і стендового спорту, охорони, відтворення, збереження, раціонального використання мисливських угідь і тваринного світу та захист спільних інтересів.

17 листопада 2014 року Криволуцькою сільською радою Донецької області листом №274/02-18 погоджено закріплення мисливських угідь в користування Громадській організації "Криволуцький мисливець" загальною площею 5,00 тис. га.

Листом від 12 листопада 2014 року Ямпільською селищною радою Краснолиманського району Донецької області було погоджено закріплення мисливських угідь в користування загальною площею 3,0 тис. га відповідачу-2, членами якого є місцеві мешканці, власники та користувачі земельних ділянок сіл ОСОБА_5, Іллічівка, Закітне.

У листі від 12 листопада 2014 року за вих. №218-02-04 Краснолиманською міською радою Донецької області також погоджено закріплення мисливських угідь в користування Громадській організації "Криволуцький мисливець" площею 8000 га.

16 липня 2015 року Державним агентством лісових ресурсів України на адресу відповідача-1 направлено на погодження матеріали щодо надання у користування мисливських угідь на території Донецької області, у тому числі й Громадській організації "Криволуцький мисливець".

18 квітня 2016 року Державним агентством лісових ресурсів України винесене подання №03-11/2355-16, згідно якого, враховуючи клопотання Донецького обласного управління лісового та мисливського господарства від 24.03.2015 №0157, погодження Донецької обласної державної адміністрації, Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від 09.03.2016 року №05/13-0317, погодження землевласників та землекористувачів, направлено на розгляд адміністрації матеріали про надання у користування мисливських угідь на території Краснолиманського району Донецької області за гальною площею 6823,3900 га відповідачу 2 на строк не менш як 15 років.

Спірним розпорядженням голови Обласної державної адміністрації керівника обласної військово-цивільної адміністрації "Про надання в користування мисливських угідь на території Донецької області" від 19 травня 2016 за №411, зокрема, Громадській організації "Криволуцький мисливець" надано в користування мисливські угіддя на території Донецької області загальною площею 648 249,7253 га строком на 15 років.

Згідно вказаного розпорядження облдержадміністрації користувачів мисливських угідь зобов'язано укласти угоди на ведення мисливського господарства в порядку, встановленому законом; вносити плату за користування мисливськими угіддями тощо.

09 червня 2016 року між Донецьким обласним управлінням лісового та мисливського господарства та Громадською організацією "Криволуцький мисливець" укладено спірний договір про умови ведення мисливського господарства.

Згідно з п. 1.1 Договору, розпорядженням голови облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 19.05.2016 №411 "Про надання в користування мисливських угідь на території Донецької області" Громадській організації "Криволуцький мисливець" надано терміном до 18.05.2031 мисливські угіддя для ведення мисливського господарства на території Лиманського району загальною площею 6823,3900 га.

Звертаючись до суду із позовом про визнання недійсним п.п.1 п.1 розпорядження №411 та договору від 09.06.2016 прокурор посилався на те, що вони порушують вимоги ст. 22 Закону України "Про мисливське господарство та полювання". Зокрема, погодження на закріплення мисливських угідь ухвалені не на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради з прийняттям відповідних рішень.

Також, за доводами прокурора, відсутні будь-які погодження таких землекористувачів як ФГ "Ралітний", ТОВ АПФ "Роднік", СТОВ "Україна", СФГ "Гусак", а також відповідачем 2 не виконуються умови договору в частині створення, організації та забезпечення діяльності єгерської служби.

Прокурор також посилається на ту обставину, що розпорядження №411 від 19.05.2016 року "Про надання у користування мисливських угідь на території Донецької області" не є належним доказом погодження уповноваженим органом користування земельною ділянкою з тих підстав, що діючим законодавством передбачено, що компетентними органами, які можуть приймати таке рішення, є міські, сільські та селищні ради, рішення яких повинні бути оформленні у вигляді рішень відповідних рад.

В обґрунтування самостійного звернення прокурором до суду він посилався на положення ч.3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 2 ГПК України (в редакції, чинній на час звернення), та вказав про відсутність єдиного державного органу, який наділений повноваженнями щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства при наданні у користування мисливських угідь та на звернення до суду з цих питань.

Розглядаючи даний спір по суті позовних вимог та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції прийшов до висновку, що прокурором не доведено законність втручання у право мирного володіння майном відповідача 2, також судом не встановлено порушення норм законодавства при прийнятті оскаржуваного рішення ради, отже, відсутні правові підстави для визнання недійсним договору від 09.06.2016 про умови ведення мисливського господарства.

Однак, розглядаючи спір по суті, місцевий господарський суд не надав оцінки доводам прокурора щодо наявності правових підстав для звернення до суду із даним позовом в якості позивача.

Предметом судового розгляду у даній справі є позовні вимоги прокурора про визнання недійсним пункту розпорядження Донецької обласної державної адміністрації обласної військово-цивільної адміністрації та укладеного на підставі вказаного розпорядження договору про умови ведення мисливського господарства.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, при зверненні з даним позовом в обґрунтування необхідності самостійного захисту інтересів держави прокурор вказав на відсутність єдиного державного органу, який наділений повноваженнями щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства при наданні у користування мисливських угідь.

Частиною 4 ст. 236 ГПК України, яка кореспондується з положеннями ч.6 ст.13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", встановлено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З інформації, яка міститься в Єдиному державному реєстрі судових рішень, вбачається, що Верховним Судом розглядався ряд спорів щодо надання в користування мисливських угідь.

Так, у постановах Верховного Суду, зокрема, в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, віл 06.02.2019 у справі №927/246/18 містяться наступні висновки:

- відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом;

- розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідає принципу рівноправності сторін;

- у Рекомендаціях Парламентської ОСОБА_6 Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і щоб загальні завдання щодо захисту інтересів держави вирішувалися через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій було засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи;

- з огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено;

- отже, прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України);

- положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII;

- за змістом частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті;

- отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави";

- у Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини);

- інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств;

- із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини);

- ці міркування Конституційний Суд України висловив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який вже втратив чинність. Однак, наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру";

- отже, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно;

- у пункті 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України зазначено про можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі;

- аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу;

- перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться;

- у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно;

- "Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається;

- "Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка, проте, є неналежною;

- "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача;

- Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

- прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, порядку надання у користування мисливських угідь. Посилаючись на положення статей 13, 14, 142 Конституції України, статей 10, 16, 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 10, 22 Закону України "Про мисливське господарство та полювання" згідно з якими земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності Українського народу, земля перебуває під особливою охороною держави, а органи місцевого самоврядування представляють відповідні територіальні громади, які мають повноваження щодо розпорядженнями землями та надання в користування мисливських угідь.

На думку прокурора, порушено безпосередні інтереси держави у виді недотримання визначеної законодавством процедури погодження надання у користування земельних угідь, а також обмежено право користування, володіння та розпорядження власників та користувачів земельних ділянок, що передані у користування ГО "Криволуцький мисливець", зокрема, відсутні погодження таких землекористувачів як ФГ "Ралітний", ТОВ АПФ "Роднік", СТОВ "Україна", СФГ "Гусак".

Однак, чинним законодавством не передбачено звернення прокурора в інтересах суб'єкта господарювання.

ОСОБА_5 того, прокурором не доведено, яким саме чином позбавлення відповідача 2 права користування спірними мисливськими угіддями сприятиме задоволенню суспільного інтересу.

Згідно зі статтею 37 Закону України статті 22 Закону України "Про мисливське господарство та полювання" державний контроль у галузі мисливського господарства та полювання здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, місцевими державними адміністраціями, іншими державними органами відповідно до законодавства.

За змістом пунктів 1, 4 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 521, таким центральним органом виконавчої влади є Державне агентство лісових ресурсів України, яке реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, а також здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства; організовує ведення лісовпорядкування та впорядкування мисливських угідь.

Обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

З урахуванням вищенаведеного, враховуючи правову позицію Верховного суду в подібній справі щодо підставності звернення до суду прокурора у спорах про надання в користування мисливських угідь, апеляційний господарський суд прийшов до висновку про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва інтересів держави, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності у даному випадку та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.

Згідно з частиною 1 статті 278 ГПК України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку із залишенням позову без розгляду або закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 226 та 231 цього Кодексу.

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, апеляційний господарський суд дійшов висновку, що рішення суду першої інстанцій підлягає скасуванню, а позов заступника прокурора Донецької області підлягає залишенню без розгляду.

Керуючись ст. ст. 226, 267-285 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу Заступника прокурора Донецької області залишити без задоволення.

2. Рішення Господарського суду міста Києва від 11 жовтня 2018 року скасувати.

3. Позов Заступника прокурора Донецької області залишити без розгляду.

4. Справу №905/1566/17 повернути до Господарського суду міста Києва.

5. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом двадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 27.02.2019.

Головуючий суддя Т.П. Козир

Судді Т.І. Разіна

ОСОБА_1