ПОСТАНОВА

Іменем України

5 лютого 2019 року

м. Київ

Справа № 903/922/17

Провадження № 12-229гс18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Бакуліної С. В.,

суддів Антонюк Н. О., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю секретаря судового засідання -Федорченка В. М.,

розглянула у відкритому судовому засіданні касаційні скарги фізичної особи - підприємця Нагорника Сергія Романовича та Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 25 червня 2018 року (судді Мельник О. В., Грязнов В. В., Розізнана І. В.) та рішення Господарського суду Волинської області від 17 квітня 2018 року (суддя Шум М. С.) у справі № 903/922/17 за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційне підприємство «Каскад», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - фізична особа - підприємець Нагорник Сергій Романович, про зобов'язання вчинити дії.

1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень

1.1. У грудні 2017 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ) звернулася до Господарського суду Волинської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційне підприємство «Каскад» (далі - Товариство) про зобов'язання заборонити Товариству експлуатацію приміщення загальною площею 230,4 кв.м, а саме: приміщення магазину загальною площею 41,5 кв.м, яке складається з коридору 1-1 площею 2,3 кв.м, торгового залу 1-2 площею 17,3 кв.м, кладової 1-3 площею 15,3 кв.м, коридору 1-4 площею 2,6 кв.м, туалету 1-5 площею 1,0 кв.м, умивальника 1-6 площею 1,2 кв.м, підсобного приміщення 1-7 площею 1,8 кв.м, а також приміщення адміністративного корпусу загальною площею 188,9 кв.м, яке складається з кабінету 1-8 площею 18,3 кв.м, кладової 1-9 площею 4,1 кв.м, коридору 1-10 площею 2,3 кв.м, кабінету 1-11 площею 13,4 кв.м, кладової 1-12 площею 4,4 кв.м, майстерні 1-13 площею 25,2 кв.м, майстерні 1-14 площею 20,6 кв.м, гаража 1-15 площею 64,7 кв.м, коридору 1-16 площею 6,2 кв.м, кладової 1-17 площею 11,2 кв.м, туалету 1-18 площею 1,7 кв.м, умивальника 1-19 площею 1,9 кв.м, кладової 1-20 площею 14,9 кв.м, що розташоване за адресою: м. Ковель, вул. Косачів, 8, до введення об'єкта в експлуатацію у встановленому законодавством порядку.

1.2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається на те, що Товариство самовільно здійснило реконструкцію магазину та офісу і, незважаючи на те що цей об'єкт не був прийнятий в експлуатацію, продовжує ігнорувати і порушувати вимоги містобудівного законодавства та експлуатує магазин та офіс на вул. Косачів, 8 у м. Ковелі без оформлення відвідних дозвільних документів.

1.3. Як на правові підстави позову позивач посилається на частину першу статті 11 Закону України від 5 листопада 2009 року № 1704-VI «Про будівельні норми» (далі - Закон № 1704-VI), статті 6, 7, частину восьму статті 39 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), статтю 2, частину першу статті 9, статті 10, 27 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 687-XIV), частину дев'яту статті 30-1 Закону України від 20 квітня 2000 року № 1699-III «Про планування і забудову територій» (далі - Закон № 1699-III), статтю 26 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування», статтю 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (№ 3166-VI), частину першу статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).

1.4. Заперечення проти позову мотивовано посиланням на відсутність обґрунтування в позовній заяві порушеного права як позивача - ДАБІ, так і третьої особи у справі - фізичної особи - підприємця Нагорника СергіяРомановича (далі - ФОП Нагорник С. Р.), в інтересах якого фактично заявлено позов.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2.1. Господарський суд Волинської області рішенням від 17 квітня 2018 року в позові відмовив.

2.2. Рішення суду першої інстанції умотивовано посиланням на те, що Закон № 3038-VI не передбачає введення в експлуатацію нерухомого майна, право власності на яке зареєстроване до набрання чинності цим Законом.

2.3. Ураховуючи норми статей 256, 260, 261, 267 ЦК України, беручи до уваги заяву відповідача про застосування позовної давності, не встановлення судом факту зупинення чи переривання перебігу строку позовної давності та відсутність у позивача поважних причин пропуску позовної давності, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.

2.4. Рівненський апеляційний господарський суд постановою від 25 червня 2018 року рішення Господарського суду Волинської області від 17 квітня 2018 року скасував, а провадження у цій справі закрив, указавши, що спір між сторонами є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, що реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту здійснення самовільної реконструкції приміщення та неприйняття в експлуатацію об'єкта будівництва у встановленому законодавством порядку. Тому справа за позовом такого суб'єкта належить до компетенції адміністративних судів.

3. Вимоги касаційних скарг та короткий зміст наведених у них доводів

3.1. 17 липня 2018 року ФОП Нагорник С. Р.звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 25 червня 2018 року та рішення Господарського суду Волинської області від 17 квітня 2018 року у справі № 903/922/17, у якій просить указані судові рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

3.2. Також 17 липня 2018 року ДАБІ звернулася до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 25 червня 2018 року, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити до Рівненського апеляційного господарського суду для продовження розгляду.

3.3. Так, на обґрунтування касаційних скарг ФОП Нагорник С. Р. та ДАБІ зазначили, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, у зв'язку із чим вказаний позов має розглядатися в порядку господарського, а не адміністративного судочинства.

3.4. З огляду на наведені вище доводи ФОП Нагорника С. Р. та ДАБІ на підставі частини шостої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) справа була передана на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду.

4. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі

4.1. Частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній на час прийняття рішення судом першої інстанції) передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

4.2. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

4.3. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

4.4. Європейський суд з прав людини в рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява N 7360/76, доповідь Комісії від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку про те, що термін «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

4.5. Судовий захист є одним з найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС України у порядку адміністративного судочинства.

4.6. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

4.7. Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб'єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.

4.8. Водночас за приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

4.9. Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 687-ХІV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

4.10. Частиною третьою статті 6 Закону № 3038-VI визначено органи архітектурно-будівельного контролю, до яких належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

4.11. Згідно з підпунктом 1 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, установлених Законом № 3038-VI.

4.12. Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 (далі - Положення № 294), передбачено, що ДАБІ є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

4.13. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ДАБІ є суб'єктом владних повноважень, оскільки реалізує делеговані повноваження зі здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад, які виникають під час виконання повноважень у цій сфері.

4.14. Зі змісту частини четвертої статті 5 КАС України вбачається, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні особи в чітко визначених законами України випадках.

4.15. За змістом статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об'єкта.

4.16. Частиною дев'ятою статті 30-1 Закону № 1699-III, який діяв до 12 березня 2011 року, було встановлено, що експлуатація не прийнятих у встановленому законодавством порядку об'єктів будівництва забороняється.

4.17. На сьогодні частиною восьмою статті 39 Закону № 3038-VI також визначено, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

4.18. Згідно із частиною третьою статті 41 Закону № 3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

4.19. Підпунктом 12 пункту 6 Положення № 294 передбачено, що ДАБІ для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів.

4.20.Статтею 28 Закону № 3166-VIпередбачено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

4.21. Проаналізувавши положення частини третьої статті 41 Закону № 3038-VI, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом зобов'язання оформити дозвільні документи на право експлуатації об'єкта. Цей припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі частини третьої статті 41 вказаного Закону у зв'язку з його невиконанням. І з урахуванням положень частини четвертої статті 5 КАС України такий позов повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

4.22. Дії органу державного архітектурно-будівельного контролю здійснюються ним як суб'єктом владних повноважень послідовно в чітко визначеному порядку. Зокрема, орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов'язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про заборону експлуатації об'єкта до введення його в експлуатацію у встановленому законом порядку зумовлюється правовідносинами публічно-правового характеру й повинне розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

4.23. Звертаючись до суду з позовом про заборону експлуатації об'єкта до введення його в експлуатацію і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту не своїх приватних прав та інтересів, а прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав, а також з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.

4.24. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спори, які виникають за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими.

4.25. Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір, який є предметом цього розгляду, не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту неприйняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів та усунення порушень шляхом заборони експлуатації об'єкта до введення його в експлуатацію. Справа за позовом такого суб'єкта належить до компетенції адміністративних судів.

4.26. За змістом пункту 1 частини першої статті 175 і пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України господарський суд відмовляє у відкритті провадження у справі, а відкрите провадження у справі підлягає закриттю, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

4.27. Отже, з огляду на характер правовідносин у цій справі Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанцій дійшов обґрунтованих висновків про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства, а відтак правомірно закрив провадження у справі № 903/922/17.

4.28. За таких обставин касаційні скарги ФОП Нагорника С. Р. та ДАБІ на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 25 червня 2018 року слід залишити без задоволення, а постанову у справі - без змін.

4.29. За змістом частини першої статті 287 ГПК України учасники справи мають право подати касаційну скаргу, зокрема, на рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи.

4.30. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, ФОП Нагорник С. Р., серед іншого, просив скасувати рішення Господарського суду Волинської області від 17 квітня 2018 року та наводив доводи і вимоги по суті спору, які були предметом розгляду в суді першої інстанції.

4.31. Однак, як уже вказано, рішення суду першої інстанції було скасоване судом апеляційної інстанції із закриттям провадження у справі і постанова суду апеляційної інстанції залишена без змін за наслідками її касаційного перегляду, тому рішення місцевого господарського суду не може бути предметом перевірки Верховним Судом.

Керуючись статтями 306, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційні скарги фізичної особи - підприємцяНагорника Сергія Романовича та Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 25 червня 2018 року у справі№ 903/922/17 -без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. С. Князєв
Суддя-доповідач С. В. Бакуліна
Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима Л. І. Рогач
В. І. Данішевська І. В. Саприкіна
О. С. Золотніков О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко О. Г. Яновська