ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2019 року

м. Київ

Справа № 920/331/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Ткаченко Н.Г. - головуючого, Білоуса В.В., Жукова С.В.,

за участю секретаря судового засідання Гаращенко Т.М.

за участю представника Генеральної прокуратури України - Біньковської А.В.

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області

на постанову Харківського апеляційного господарського суду від 10.09.2018

та ухвалу Господарського суду Сумської області від 23.07.2018

у справі № 920/331/18

за позовом заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України

до 1. Управління освіти Шосткинської міської ради Сумської області,

2. фізичної особи-підприємця Стрельцова Юрія Олександровича

про визнання рішення тендерного комітету з конкурсних торгів та договору №7-2018 від 12.03.2018 про публічну закупівлю недійсними, -

ВСТАНОВИВ:

У травні 2018 року заступник керівника Шосткинської місцевої прокуратури звернувся до господарського суду з позовною заявою, в якій просив:

- визнати незаконним та скасувати протокол засідання тендерного комітету від 27.02.2018 про дискваліфікацію ТОВ "Сумська продуктова компанія";

- визнати недійсними результати публічної закупівлі, оформлені повідомленням про намір укласти договір з ФОП Стрельцовим Ю.О.;

- визнати недійсним договір №7-2018 від 12.03.2018 про закупівлю молока рідкого від 2,5% жирності (пакет) (літр) за бюджетні кошти на суму 1849500 грн. з ПДВ, а саме: укладеного між управлінням освіти Шосткинської міської ради та ФОП Стрельцовим Ю.О. з урахуванням додаткової угоди до нього №1 від 29.03.2018;

- припинити зобов'язання за цим договором на майбутнє, а також стягнути з відповідачів витрати по сплаті судового збору на користь прокуратури Сумської області.

Обґрунтовуючи порушення інтересів держави в даному випадку прокурор послався на те, що управлінням освіти Шосткінської міської ради під час проведення зазначеної закупівлі порушені вимоги чинного законодавства, принципи максимальної ефективності та економії, недискримінації учасників, які призвели до необ'єктивної оцінки пропозицій учасників, неправомірного вибору переможця торгів та укладання економічно невигідних договорів про закупівлю за бюджетні кошти.

У позовній заяві прокурор зазначає, що укладені за результатами процедури закупівлі договори суперечать вимогам законодавства та призведуть до протиправного фінансування видатків державного бюджету на суму 1 849 500 грн., унеможливлюють раціональне та ефективне використання державних коштів та порушують фінансово-економічні основи держави і можуть спричинити істотну шкоду її інтересам.

Підставами для представництва інтересів держави та звернення до суду із даним позовом прокурор зазначає те, що Міністерством економічного розвитку і торгівлі України як органом, уповноваженим державою здійснювати повноваження щодо реалізації державної політики у сфері державних закупівель, не вжито заходів щодо оскарження результатів спірної закупівлі та договору, укладеного за наслідками її проведення.

Ухвалою господарського суду Сумської області від 23.07.2018 у справі № 920/331/18 (суддя Коваленко О.В.) позовну заяву заступника керівника Шосткінської місцевої прокуратури №104-2837вих18 від 05.05.2018 залишено без розгляду.

Ухвала суду мотивована тим, що прокурор, звертаючись до суду із позовом в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, не обґрунтував наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, а також того, що зазначене Міністерство неналежним чином здійснює захист прав держави.

Постановою Харківського апеляційного господарського суду від 10.09.2018 (колегія суддів у складі: Крестьянінов О.О. - головуючий, Фоміна В. О., Шевель О.В.) ухвалу господарського суду Сумської області від 23.07.2018 у справі №920/331/18 залишено без змін.

Не погоджуючись з ухваленими судовими рішеннями, заступник прокурора Харківської області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Харківського апеляційного господарського суду від 10.09.2018, ухвалу Господарського суду Сумської області від 23.07.2018 у справі № 920/331/18 та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Підставами для скасування оскаржуваних судових рішень, заявник касаційної скарги зазначає порушення та неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права (ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", п. 1, 73 Правил надання послуг поштового зв'язку, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 № 270) та неповним з'ясуванням судами обставин, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення спору.

Заступник прокурора Харківської області у касаційній скарзі посилається на те, що при подачі позову прокурором належним чином виконано вимоги, передбачені ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, а судом апеляційної інстанції, на думку скаржника, були зроблені неправильні висновки про недоведеність цього факту.

За твердженням заявника касаційної скарги, звертаючись до суду з позовною заявою у даній справі в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, заступник керівника Шосткинської місцевої прокуратури належним чином обґрунтував наявність порушених інтересів держави та чітко зазначив про неналежне здійснення центральним органом виконавчої влади повноважень щодо захисту інтересів держави.

При цьому, заступник прокурора Харківської області наголошує, що порушення процедури державних закупівель та укладення відповідних договорів унеможливлює раціональне та ефективне використання державних коштів і створює загрозу інтересам держави в подальшому.

На думку заявника касаційної скарги, бездіяльність Міністерства економічного розвитку та торгівлі України в даному випадку полягає у відсутності активних дій (підготовка проекту позову, сплата судового збору, тощо), спрямованих на звернення з позовом до суду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 01.11.2018 для розгляду касаційної скарги заступника прокурора Харківської області у справі № 920/331/18 визначено склад колегії суддів: Ткаченко Н.Г. - головуючий (доповідач), Білоус В.В., Жуков С.В.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 10.12.2018 поновлено заступнику прокурора Харківської області строк на подання касаційної скарги, відкрито касаційне провадження у справі №920/331/18 за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області та призначено справу до розгляду на 23.01.2019

До Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від ФОП Стрельцова Ю.О. та Управління освіти Шосткинської міської ради надійшли відзиви на позовну заяву прокурора, в яких відповідачі просять відмовити в повному обсязі у задоволенні позовних вимог заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури про визнання рішення тендерного комітету з конкурсних торгів та договору №7-2018 від 12.03.2018 про публічну закупівлю недійсними.

Відзиви на касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області від відповідачів до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду не надходили.

Заслухавши доповідь судді Ткаченко Н.Г., пояснення представника Генеральної прокуратури України, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із матеріалів справи, Управлінням освіти Шосткинської міської ради 06.02.2018 на веб-порталі Уповноваженого органу оприлюднено оголошення про проведення відкритих торгів щодо закупівлі молока рідкого від 2,5% (пакет) (літр) за ДК 021:2015:15510000-6 - молоко та вершки. У відкритих торгах взяли участь 3 учасники: ТОВ "Сумська продуктова компанія", ФОП Стрельцов Ю.О., ФОП Залозник В.В. За результатами електронного аукціону автоматичною системою переможцем визначено ТОВ "Сумська продуктова компанія" з ціновою пропозицією 1 307 950 грн.. Водночас, згідно з протоколом засідання тендерного комітету Управління освіти Шосткинської міської ради від 27.02.2018 пропозицію ТОВ "Сумська продуктова компанія" дискваліфіковано з відкритих торгів згідно Закону України "Про публічні закупівлі". Наступним учасником з найбільш економічно вигідною пропозицією у розмірі 1 849 500 гри. був ФОП Стрельцов Ю.О., з яким у подальшому і укладено договір №7-2018 від 12.03.2018 про закупівлю молока рідкого від 2,5% жирності (пакет) (літр).

Предметом судового розгляду у даній справі є вимоги заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури про визнання незаконним та скасування протоколу засідання тендерного комітету від 27.02.2018 про дискваліфікацію ТОВ "Сумська продуктова компанія"; визнання недійсними результатів публічної закупівлі, оформлені повідомленням про намір укласти договір з ФОП Стрельцовим Ю.О.; визнання недійсним договору №7-2018 від 12.03.2018, укладеного між управлінням освіти Шосткинської міської ради та ФОП Стрельцовим Ю.О. з урахуванням додаткової угоди до нього №1 від 29.03.2018.

Як вбачається із матеріалів справи, при зверненні з даним позовом в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України для захисту порушеного права прокурор зазначив, що органом, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах - Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, не вжито заходів щодо оскарження результатів зазначеної публічної закупівлі та договору, укладеного за наслідками її проведення в судовому порядку.

Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Водночас, ч. ч. 1, 3 ст. 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до ст. 53 ГПК України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

При цьому, слід зазначити, що Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Відтак, тлумачення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

З огляду на викладене можна дійти висновку, що наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Крім того, як вже було зазначено вище, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб'єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч.ч. 3, 4 ст. 53 ГПК України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

В контексті зазначеного колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який відсутній або всупереч вимог закону не здійснює захисту чи робить це неналежно.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Статтею 7 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Відповідно до ст. 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 ст. 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель.

Судами встановлено, що позовну заяву прокурором подано в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, яке є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері державних закупівель.

Як вбачається з матеріалів справи, звертаючись з позовом у даній справі, заступник керівника Шосткинської місцевої прокуратури зазначив, що Міністерство економічного розвитку і торгівлі України не вжито заходів щодо оскарження результатів закупівлі та договору, укладеного за наслідками її проведення.

Згідно ст. 74 ГПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Докази подаються сторонами та іншими учасниками справи.

При цьому, виходячи з вимог вищезазначених норм, прокурор повинен був належним чином обґрунтувати та надати відповідні докази (в розумінні приписів ст. ст. 73, 76, 77 ГПК України) бездіяльності Міністерства економічного розвитку і торгівлі України

За результатами дослідження матеріалів справи, судом першої інстанції,з яким погодився апеляційний суд, було встановлено, що звертаючись до суду з даним позовом в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, прокурором, в порушення наведених вище норм не обґрунтовано та не доведено суду, що даний орган не здійснює або неналежним чином здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави.

Як встановили суди першої та апеляційної інстанції, матеріали справи не містять жодних доказів про те, що визначений прокурором орган - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України взагалі знав про допущені порушення, усвідомлював порушення інтересів держави, мав відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Суди дійшли висновку, і колегія суддів погоджується з ним, що саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Разом з тим, апеляційним судом досліджено та встановлено, що у матеріалах справи відсутні докази дотримання прокурором ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення з даним позовом до суду, а саме: відсутні належні докази направлення (вручення) листа заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури від 04.05.2015 №104-2806 вих.№18 до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, в якому повідомлялось, що Шосткинською місцевою прокуратурою в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України підготовлено позовну заяву до управління освіти Шосткинської міської ради, ФОП Стрельцова Ю.О. про визнання недійсним рішення тендерного комітету за результатами торгів та договору про закупівлю.

Відтак, надавши оцінку наявним у справі доказам та перевіряючи обґрунтованість наведених прокурором доводів в обґрунтування підстав для звернення його з позовом у даній справі для захисту інтересів держави, суди першої та апеляційної інстанцій вірно встановили, що прокурор в даному випадку не обґрунтував та не довів підстав представництва інтересів держави в суді від імені суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження у сфері державних закупівель.

Господарський суд, відповідно до ст. 86 ГПК України, оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом.

Наведена норма зобов'язує суд у кожному конкретному випадку оцінювати наявні докази в їх сукупності, з урахуванням повноти встановлення всіх обставин справи, які необхідні для правильного вирішення спору.

Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, касаційна інстанція не вправі встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові господарського суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати нові докази або додатково перевіряти докази, а лише на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (ст. 300 ГПК України).

Виходячи з аналізу наведених норм та встановлених судами обставин недоведеності заступником керівника Шосткинської місцевої прокуратури підстав для представництва інтересів держави у даній справі, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про залишення позову без розгляду.

Матеріали справи свідчать про те, що дотримуючись приписів ст. 86 ГПК України, місцевий та апеляційний господарські суди належним чином дослідили надані сторонами докази та всі обставини, що мають значення для вирішення спору у даній справі, доводи та заперечення сторін, надали їм відповідну правову оцінку, а їх висновки є законними та обґрунтованими.

Аргументи заявника касаційної скарги, наведені в обґрунтування наявності підстав для звернення прокурора з даним позовом, відхиляються колегією суддів, оскільки зводяться до помилкового тлумачення норм Закону України "Про публічні закупівлі", ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 53 ГПК України, спростовуються дослідженими судами першої та апеляційної інстанцій матеріалами справи і встановленими обставинами, та не спростовують висновків місцевого та апеляційного судів у даній справі.

Водночас, при розгляді касаційної скарги колегія суддів також виходить з того, що Європейським судом з прав людини у рішенні Суду у справі Трофимчук проти України № 4241/03 від 28.10.2010 зазначено, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довод сторін.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації", у справі "Нєлюбін проти Російської Федерації") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Наведені заступником прокурора Харківської області у касаційній скарзі доводи не можуть бути підставами для скасування оскаржуваних судових рішень, оскільки вони не доводять порушення або неправильного застосування місцевим та апеляційним судами норм матеріального та процесуального права, а колегія суддів не встановила фундаментальних порушень судом апеляційної інстанції при розгляді спору у даній справі.

Враховуючи викладене, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що постанова Харківського апеляційного господарського суду від 10.09.2018 та ухвала Господарського суду Сумської області від 23.07.2018 у справі № 920/331/18 прийняті судами у відповідності до фактичних обставин, вимог матеріального права та процесуального права і підстав для їх зміни або скасування не вбачається.

Оскільки суд дійшов висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає і підстав для скасування оскаржуваних судових рішень не вбачається, судові витрати відповідно до ст.129 ГПК України покладаються на заявника касаційної скарги.

Керуючись ст.ст. 300, 301, 302, 314, 315, 317 ГПК України, Суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області залишити без задоволення.

Постанову Харківського апеляційного господарського суду від 10.09.2018 та ухвалу Господарського суду Сумської області від 23.07.2018 у справі № 920/331/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий, суддя Ткаченко Н.Г.

Судді Білоус В.В.

Жуков С.В.