суддів Великої Палати Верховного Суду
Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Яновської О. Г.
Справа № 905/2087/17
Провадження № 12-237 гс 18
І. Короткий виклад історії справи
1. 17 жовтня 2017 року Господарський суд Донецької області ухвалив рішення, яким задовольнив у повному обсязі позовні вимоги Публічного акціонерного товариства (далі - ПАТ) «Укртелеком» в особі Дніпропетровської філії ПАТ «Укртелеком» (далі - скаржник) до Управління соціального захисту населення Кальміуського району Маріупольської міської ради: стягнув з відповідача заборгованість у сумі 127 949,19 грн, а також 1 919,24 грн сплаченого судового збору.
2. 30 жовтня 2017 року на виконання цього судового рішення Господарський суд Донецької області видав відповідний наказ.
3. 2 травня 2018 року від скаржника надійшла до Господарського суду Донецької області скарга (далі - скарга) на бездіяльність Управління Держказначейства у м. Маріуполі (далі - Управління). Скаржник просив суд:
3.1. Визнати незаконними та протиправними дії Управління щодо повернення без виконання наказу Господарського суду Донецької області від 30 жовтня 2017 року;
3.2. Зобов'язати Управління вчинити дії, передбачені Порядком виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2011 року № 845 (далі - Порядок).
4. Скаржник вказував, що Управління безпідставно, посилаючись на підпункт 3 пункту 9 Порядку, листом № 04-25/686 від 12 квітня 2018 року повернуло наказ Господарського суду Донецької області від 30 жовтня 2017 року без виконання.
5. 14 травня 2018 року Господарський суд Донецької області постановив ухвалу, якою скаргу задовольнив у повному обсязі.
6. 27 червня 2018 року Донецький апеляційний господарський суд постановою залишив вказану ухвалу без змін.
7. Рішення суди мотивували так :
7.1. Органи Держказначейства згідно з частиною другою статті 6 Закону України «Про виконавче провадження» визначені єдиними, що виконують рішення про стягнення коштів з державних органів, державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ;
7.2. Сукупність дій, зокрема, органів Держказначейства, що спрямовані на примусове виконання рішення, складають завершальну стадію судового провадження у цій господарській справі. А тому оскарження дій чи бездіяльності цих органів на такій стадії має відбуватися за правилами господарського судочинства (частина п'ята статті 124 Конституції України, статті 115, 327, 339, 340 Господарського процесуального кодексу (далі - ГПК) України, стаття 1, частина друга статі 6, частина перша статті 74 Закону України «Про виконавче провадження)», оскільки згідно з розділом VI ГПК України судовий контроль за виконанням судових рішень, прийнятих на підставі цього кодексу, виконує господарський суд, що прийняв судове рішення у справі;
7.3. Управління як територіальне управління Держказначейства і як орган виконання згідно з частиною другою статті 6 Закону України «Про виконавче провадження», отримавши наказ разом з чинним рішенням суду у цій справі, не вжило належних заходів щодо його виконання.
8. 10 липня 2018 року Управління звернулося з касаційною скаргою на ухвалу Господарського суду Донецької області від 14 травня 2018 року та постанову Донецького апеляційного господарського суду від 27 червня 2018 року, в якій просило скасувати зазначені судові рішення та відмовити у задоволенні скарги.
9. Обґрунтовувало, зокрема, тим, що скарга не може розглядатися за правилами господарського судочинства, оскільки спори, що виникають з приводу виконання Управлінням рішень у господарських і цивільних справах відповідно до частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України належать до юрисдикції адміністративних судів.
10. 31 жовтня 2018 року Велика Палата Верховного Суду касаційну скаргу Управління задовольнила частково: ухвалу Господарського суду Донецької області від 14 травня 2018 року та постанову Донецького апеляційного господарського суду від 27 червня 2018 року скасувала, а провадження у справі за скаргою - закрила (далі - постанова).
11. ВеликоїПалати Верховного Суду мотивувала висновок про закриття провадження у справі таким :
11.1. Держказначейство не є ані органом примусового виконання судових рішень, ані учасником, стороною виконавчого провадження. Тому не вживає заходів з примусового виконання рішень у порядку, визначеному Законом України «Про виконавче провадження», а є особою, що, зокрема, здійснює безспірне списання коштів за рішеннями судів про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів (пункт 4.16 постанови);
11.2. ГПК України та Закон України «Про виконавче провадження» передбачають порядок оскарження лише рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби або приватного виконавця під час примусового виконання ними судових рішень і лише до судового органу, який видав виконавчий документ (пункт 4.21 постанови);
11.3. Спори, які виникають під час здійснення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, повноважень щодо виконання судових рішень відповідно до Порядку, розглядаються адміністративними судами згідно з КАС України (пункт 5.1 постанови).
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
12. З висновком Великої Палати Верховного Суду щодо юрисдикції суду не погоджуємося. Вважаємо, що скарга на дії Управління мала розглядатися за правилами господарського, а не адміністративного судочинства.
13. Обов'язковість рішення суду є однією з основних засад судочинства (стаття 129 Конституції України).
14. Відповідно статті 1291 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов'язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
15. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом.
17. У рішенні від 17 травня 2005 року у справі «Чіжов проти України» (Chizhov v. Ukraine, заява № 6962/02) ЄСПЛ зазначив, що на державі лежить позитивний обов'язок організувати систему виконання рішень таким чином, щоби гарантувати виконання без жодних невиправданих затримок, і щоби ця система була ефективною як у теорії, так і на практиці (пункт 40).
18. Отже, виконання судового рішення згідно зі статтею 6 Конвенції є складовою права на справедливий суд - однією з процесуальних гарантій судового розгляду.
19. Одним із засобів юридичного захисту сторін виконавчого провадження при проведенні виконавчих дій є судовий контроль за виконанням судового рішення у справі, який передбачає, зокрема, обов'язок суду розглянути скарги на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи органу державної виконавчої служби або приватного виконавця, що виникають з відносин примусового виконання судових рішень.
20. Провадження з виконання судових рішень є завершальною і невід'ємною частиною (стадією) судового провадження у конкретній справі, в якій провадження за скаргою не відкривається окремо. Відповідна скарга має розглядатися у межах провадження, в якому суд ухвалив рішення, що набрало законної сили. Крім того, законодавство не передбачає вимоги щодо необхідності сплати судового збору за подання такої скарги.
21. Судові рішення про стягнення коштів з державних органів, державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ виконуються органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів (частина друга статті 6 Закону України «Про виконавче провадження»). Такі органи не є органами примусового виконання (частина четверта цієї статті).
22. Суди у цій справі встановили, що Управління соціального захисту населення Кальміуського району Маріупольської міської ради за організаційно-правовою формою належить до органів місцевого самоврядування.
23. Згідно з пунктом 12 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету.
24. Відповідно до частин першої та шостої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.
25. Отже, Управління соціального захисту населення Кальміуського району Маріупольської міської ради є бюджетною установою, що утримується за рахунок відповідного місцевого бюджету.
26. Згідно з підпунктом 1 пункту 9 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України до законодавчого врегулювання безспірного списання коштів бюджету рішення суду про стягнення коштів державного чи місцевих бюджетів виконується виключно Казначейством України, до якого для виконання передається відповідне рішення. Безспірне списання коштів бюджету здійснюється Казначейством України у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, за черговістю надходження таких рішень, щодо видатків бюджету - в межах відповідних бюджетних призначень і наданих бюджетних асигнувань.
27. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну казначейську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року № 215 (далі - Положення) Державна казначейська служба України (Казначейство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну політику у сферах казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку виконання бюджетів.
28. Казначейство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 9 Положення).
29. Казначейство відповідно до покладених на нього завдань і в установленому законодавством порядку здійснює безспірне списання коштів державного та місцевих бюджетів або боржників на підставі рішення суду (підпункт 3 пункту 4 Положення).
30. Безспірне списання - це операції з коштами державного та місцевих бюджетів, що здійснюються з метою виконання Казначейством та його територіальними органами рішень про стягнення коштів без згоди (подання) органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, боржників, органів місцевого самоврядування та/або державних органів на підставі виконавчих документів (абзац другий пункту 2 Порядку).
31. Відповідно до пункту 3 Порядку рішення про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників виконуються на підставі виконавчих документів виключно органами Казначейства у порядку черговості надходження таких документів до органів Казначейства (про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів - з попереднім інформуванням Мінфіну, про стягнення коштів боржників - у межах відповідних бюджетних призначень, наданих бюджетних асигнувань (залишків коштів на рахунках підприємств, установ, організацій).
32. Отже, щодо позивача у справі (стягувача) Казначейство не виконує жодних публічно-владних управлінських функцій, а на підставі судового рішення здійснює безспірне списання коштів органу місцевого самоврядування, тобто виконує рішення суду про стягнення коштів з бюджетної установи-боржника.
33. Судова практика, згідно з якою суди господарської юрисдикції допускали оскарження дій (бездіяльності) органу державної казначейської служби до того суду, який ухвалив рішення, незважаючи на те, що Казначейство не входить до системи органів державної виконавчої служби, існує (див. наприклад, постанову Вищого господарського суду України від 30 червня 2016 року у справі № 916/376/15-г). Така практика була певний час і в судах адміністративної юрисдикції (див. пункт 3.4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв'язку з виконанням рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація» від 29 вересня 2016 року № 13).
34. Вочевидь, та обставина, що замість державного виконавця чи іншої посадової особи органу державної виконавчої служби або приватного виконавця рішення суду про стягнення коштів з бюджетної установи виконує Казначейство, не має позбавляти стягувача можливості застосувати захід судового контролю у разі неналежного виконання чи невиконання рішення суду.
35. ПротеВелика Палата Верховного Суду, на жаль, фактично дійшла висновку, що контроль за виконанням судового рішення про стягнення коштів з бюджетної установи у межах провадження, в якому суд ухвалив це рішення, є неможливим. І стягувач, щоби забезпечити належне виконання Казначейством чинного рішення суду, має ініціювати новий спір за правилами адміністративного судочинства з особою, яка всього лиш обслуговує кошти бюджетної установи, зокрема, здійснює їх безспірне списання коштів на підставі вказаного рішення.
36. Вважаємо, що оскарження за правилами адміністративного судочинства рішень, дій і бездіяльності Казначейства не як органу, який забезпечує виконання рішення суду про стягнення коштів з бюджетної установи, а як суб'єкта владних повноважень, є для стягувача надмірним процесуальним тягарем і ставить бюджетні установи у вигідніше становище порівняно з іншими відповідачами, щодо яких можуть бути ухвалені судові рішення про стягнення з них коштів.
37. Застосоване Великою Палатою Верховного Суду тлумачення приписів ГПК України дозволило підмінити інститут контролю за виконанням рішення господарського суду про стягнення коштів з бюджетної установи вирішенням адміністративного спору між стягувачем за цим рішенням і Казначейством, яке має забезпечити таке виконання.
38. Внаслідок цього для захисту порушених прав особа змушена спершу звернутися до суду за правилами господарського чи цивільного судочинства, наприклад, з позовом до органу місцевого самоврядування, який порушив її права, а потім у випадку невиконання ухваленого у цьому спорі судового рішення - з новим позовом, але вже за правилами адміністративного судочинства до Казначейства, що обслуговує бюджетні кошти відповідного органу місцевого самоврядування.
39. Вважаємо, що за такого підходу забезпечення виконання рішення суду у справі про стягнення коштів з бюджетної установи виведене за межі інституту судового контролю, тоді як виконання рішення адміністративного суду у справі за позовом стягувача до Казначейства формально може бути самостійним об'єктом контролю за правилами адміністративного судочинства.
Судді Великої Палати Верховного СудуД. А. Гудима В. І. Данішевська О. Р. Кібенко О. Г. Яновська