Судді Великої Палати Верховного Суду
20 вересня 2018 року
справа № 925/230/17
провадження № 12-188гс18
у справі за позовом Смілянської міської ради Черкаської області (далі - Рада) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Флєр» (далі - ТОВ «Флєр»), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Головне управління Державної фіскальної служби України у Черкаській області (далі - ГУ ДФС у Черкаській області), про стягнення збитків за касаційною скаргою ТОВ «Флєр» на рішення Господарського суду Черкаської області від 14 грудня 2017 року у складі судді Скиби Г. М. та постанову Київського апеляційного господарського суду від 19 лютого 2018 року у складі колегії суддів Тищенко О. В. , Тарасенко К. В., Іоннікової І. А.
За наслідками розгляду 20 вересня 2018 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи касаційну скаргу ТОВ «Флєр» задоволено частково. Рішення Господарського суду Черкаської області від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного господарського суду від 19 лютого 2018 року у частині задоволення позову про стягнення з ТОВ «Флєр» на користь Ради збитків у сумі 199 570,32 грн скасовано та ухвалено у цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено. В іншій частині судові рішення залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів попередніх інстанцій про віднесення цього спору до юрисдикції господарського суду та вважала, що, вирішуючи спір у порядку господарського судочинства, суди не порушили норм процесуального права та відповідно дотримались правил предметної і суб'єктної юрисдикції (пункт 23 постанови). Зазначила, що предметом позову є стягнення збитків, що належить до сфери приватноправових відносин. За суб'єктним складом спір також є приватноправовим, оскільки сторонами спору є суб'єкт господарювання та орган місцевого самоврядування, який діє як представник власника у приватноправових земельних відносинах, а не як суб'єкт владних повноважень.
Також Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що суди першої й апеляційної інстанцій неправильно встановили дійсну правову природу грошових сум, заявлених позивачем до стягнення, та застосували до спірних відносин норми матеріального права (про стягнення збитків), які не підлягали застосуванню, що призвело до прийняття незаконних рішень (пункт 24 постанови).
При цьому Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що збитки та земельний податок є різними за правовою природою зобов'язаннями. Обов'язок особи відшкодувати збитки виникає з деліктних правовідносин та є фактично заходом відповідальності за вчинене особою правопорушення. Натомість земельний податок - це плата за землю у складі податку на майно, обов'язок сплатити який виникає не внаслідок вчиненого особою правопорушення, а поза межами деліктних правовідносин - у межах існуючих податкових зобов'язань, які прямо передбачені законом та виникають унаслідок виникнення в особи права постійного користування земельною ділянкою (пункт 39 постанови).
Належним способом захисту є стягнення земельного податку, а не збитків, а належним позивачем має бути орган доходів і зборів, а не міська рада як уповноважена власником землі особа (пункт 41 постанови).
На переконання Великої Палати Верховного Суду, Рада не довела і не могла довести порушення своїх прав у вигляді спричинення збитків, оскільки у відповідача протягом спірного періоду існував лише обов'язок сплатити земельний податок. Зазначене є підставою для відмови в позові. При цьому вимоги про стягнення несплаченого ТОВ «Флєр» земельного податку може заявити виключно контролюючий орган - уповноважений орган доходів у порядку адміністративного судочинства (пункт 42 постанови).
Разом з тим Велика Палата Верховного Суду зазначила, що позивач міг би звернутися до суду з вимогою про повернення Раді несплачених відповідачем коштів за користування землею, але лише за період безпідставного користування відповідачем земельною ділянкою - до часу належного оформлення ним права користування. Тобто позивач міг би звернутися про стягнення безпідставно збережених грошових коштів у порядку статті 1212 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а не збитків (у порядку глав 82 і 83 ЦК України), які є різними за своєю правовою природою грошовими зобов'язаннями (пункт 43 постанови).
Отже, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що у спорах про стягнення грошових коштів за користування земельною ділянкою до моменту оформлення особою права користування такою земельною ділянкою власник має право на отримання безпідставно збережених грошових коштів у порядку статті 1212 ЦК України, а не відшкодування збитків. Тобто в такому разі фактичний користувач земельної ділянки без достатньої правової підстави за рахунок власника цієї ділянки зберіг у себе грошові кошти, які мав заплатити за користування нею, тому зобов'язаний повернути ці кошти власнику земельної ділянки на підставі частини першої статті 1212 ЦК України (пункт 44 постанови).
З такими мотивами, наведеними у постанові, не погоджуюся та на підставі статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) висловлюю окрему думку з огляду на таке.
Розглядаючи спір, який виник між сторонами у справі, суди установили такі обставини.
Згідно з витягом з Державного земельного кадастру від 11 жовтня 2016 року зазначена земельна ділянка відноситься до земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 11 січня 2017 року за адресою: вул. Енергетична, 1, м. Сміла, Черкаська область розташований комплекс нежитлових будівель, що належить на праві власності ТОВ «Флєр».
За відомостями, наданими Смілянською ОДПІ ГУ ДФС у Черкаській області, ТОВ «Флєр» за період 2011 - 2016 роки плати за землю не вносило, хоч зареєстровано як платник податку на землю за використання зазначеної земельної ділянки.
Рішенням Виконавчого комітету Ради від 21 січня 2016 року № 21 утворено комісію з визначення розміру збитків з оплати за землю. Цією комісією складено акт від 08 грудня 2016 року, яким визначено розмір збитків з оплати за вказану земельну ділянку, яка знаходиться у постійному користуванні ТОВ «Флєр».

У поданому позові, розглянутому судами у порядку господарського судочинства, Рада просила стягнути з ТОВ «Флєр» збитки, завдані внаслідок використання земельної ділянки без сплати земельного податку, у сумі 199 570,32 грн за період з 01 березня 2014 року по 01 листопада 2016 року.

Стосовно юрисдикційності цього спору вважаю за необхідне зазначити таке.

За вимогами статті 1 ГПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом та відкриття провадження у справі судом першої інстанції) у випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право звертатися державні та інші органи.

Згідно із частиною першою статті 2 ГПК України господарський суд порушує справи за позовними заявами державних та інших органів, які звертаються до господарського суду у випадках, передбачених законодавчими актами України.

Завданням господарського судочинства є захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави у приватноправових відносинах.

Пунктом 6 частини першої статті 12 ГПК України установлено, що господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.

Згідно зі статтею 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (стаття 10 Закону № 280/97-ВР в указаній редакції).

У частині першій статті 18 Закону № 280/97-ВР (в указаній редакції) зазначено, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.

Разом з тим правовідносини у сфері справляння податків урегульовано у Податковому кодексі України (далі - ПК України).

Пунктом 1.1 статті 1 ПК України установлено, що цей Кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства. Цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності контролюючих органів, визначених пунктом 41.1 статті 41 цього Кодексу, та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику.

Згідно з підпунктом 269.1.2 пункту 269.1 статті 269 ПК України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) землекористувачі є платниками земельного податку.

Відповідно до пункту 14.1.147 статті 14 ПК України (у вказані редакції) плата за землю - обов'язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності.

Земельний податок - це обов'язковий платіж, що справляється з власників земельних ділянок та земельних часток (паїв), а також постійних землекористувачів (підпункт 14.1.72 пункту 14.1 статті 14 цього Кодексу).

Об'єктами оподаткування є земельні ділянки, які перебувають у власності або користуванні (підпункт 270.1.1 пункту 270.1 статті 270 ПК України). Підставою для нарахування земельного податку є дані державного земельного кадастру (підпункт 286.1 статті 286 ПК України).

За вимогами пункту 287.1 статті 287 ПК України землекористувачі сплачують плату за землю (в т. ч. земельний податок) з дня виникнення права користування земельною ділянкою.

Пунктом 41.1 статті 41 цього Кодексу передбачено, що контролюючими органами є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючий орган, його територіальні органи.

Органами стягнення є виключно контролюючі органи, уповноважені здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу та недоїмки зі сплати єдиного внеску у межах повноважень, а також державні виконавці у межах своїх повноважень. Стягнення податкового боргу та недоїмки зі сплати єдиного внеску за виконавчими написами нотаріусів не дозволяється (пункт 41.2 статті 41 цього Кодексу).

У пункті 41.4 статті 41 ПК України зазначено, що інші державні органи не мають права проводити перевірки своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, у тому числі на запит правоохоронних органів.

Зі справи вбачається, що фактично спір ініційовано внаслідок несплати відповідачем земельного податку, який як шкоду на підставі статей 22, 1166 ЦК України просила стягнути з нього на свою користь Рада у поданому в порядку господарського судочинства позові.

У статті 1 ЦК України передбачено, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників. До майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом.

Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом):

- адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;

- публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи;

- суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.

Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.

З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відносяться справи, які виникають зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. І його метою є поновлення саме публічного порядку і процедури вчинення його учасниками певних дій.

Під час вирішення питання щодо компетенції суду слід урахувати суб'єктний склад спірних правовідносин, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і кінцеву мету пред'явлення позову.

Юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб'єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.

Стосовно вказаної справи можна констатувати, що з 2001 року ТОВ «Флєр» має земельну ділянку на праві постійного користування відповідно до статті 7 ЗК України 1990 року, у якій зазначено, що користування землею може бути постійним або тимчасовим. Постійним визнається землекористування без заздалегідь установленого строку.

Можна зробити висновок, що земельний податок за користування земельною ділянкою підлягає стягненню у встановленому законом порядку за зверненням уповноваженого державного органу, яким Рада не є.

Підтримую висновок Великої Палати Верховного Суду про віднесення цього спору до юрисдикції господарського суду, оскільки Рада як власник земельної ділянки подала указаний позов до юридичної особи - постійного землекористувача. Тобто суб'єктний склад сторін відповідає вимогам статей 1, 2 ГПК України у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом.

Змістом позовних вимог є стягнення збитків на підставі статей 22, 1166 ЦК України, 224 Господарського кодексу України, які, на думку Ради, становлять неотримані від ТОВ «Флєр» кошти за користування земельною ділянкою.

Оскільки завданням господарського судочинства є захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави у приватноправових відносинах, а предметом позову у справі, що розглядається, є стягнення збитків, що належить до сфери приватноправових відносин; сторонами спору є суб'єкт господарювання та орган місцевого самоврядування, який діє як представник власника у приватноправових земельних відносинах, а не як суб'єкт владних повноважень, то цей спір належить до юрисдикції господарських судів.

Для правильного вирішення справи необхідно звернути увагу на декілька моментів.

По-перше, правовідносини щодо користування земельною ділянкою виникли у 2001 році за дії Земельного кодексу України 1990 року (далі - ЗК України; у редакції 1991 року), згідно зі статтею 7 якого передбачено право постійного землекористування - без заздалегідь установленого строку.

У справі, що розглядається, установлено, що земельна ділянка перебуває у постійному користуванні ТОВ «Флєр» на підставі державного акта на право постійного користування землею від 22 грудня 2001 року.

Також установлено, що між Радою та ТОВ «Флєр» відсутні орендні правовідносини.

Правовими підставами звернення до суду з цим позовом зазначено, зокрема статті 22, 1166 ЦК України.

Згідно з частинами першою, другою статті 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

Збитками є: 1) втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); 2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Частиною першою статті 1166 ЦК України передбачено, що майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

Отже, при вирішенні питання про наявність підстав для відшкодування шкоди необхідно встановити складові цивільного делікту, а саме: протиправність дій заподіювача шкоди; вину; розмір шкоди; причинно-наслідковий зв'язок між шкодою та протиправною поведінкою.

Позивач у справі, що розглядається, не надав суду доказів на підтвердження протиправності дій, вини та причинно-наслідкового зв'язку між шкодою та протиправною поведінкою відповідача у розумінні вимог статті 1166 ЦК України, якою обґрунтовано заявлені позовні вимоги, оскільки Рада не наділена повноваженнями з адміністрування земельного податку, а договірні відносини між нею та відповідачем відсутні.

Саме недоведеність і необґрунтованість заявлених позовних вимог і є підставою для відмови в задоволенні позову, а не неправильно обраний позивачем спосіб захисту права.

Необхідно зазначити, що Рада як орган місцевого самоврядування не наділена повноваженнями з адміністрування земельного податку. Таке право надано виключно уповноваженим органам державної влади. Тому у випадку встановлення порушень у наповненні місцевого бюджету у зв'язку з недоїмками зі сплати місцевих податків, спори виникають між органом місцевого самоврядування і уповноваженим органом державної влади, та між цим органом і платником податків. Правовідносини між органом місцевого самоврядування та платником податків з приводу сплати податків не виникають.

Стосовно висновків про необхідність застосування до спірних правовідносин статті 1212 ЦК України вважаю за необхідне зазначити таке.

Статтею 1212 ЦК України (глава 83) установлено, що особа, яка набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов'язана повернути потерпілому це майно. Особа зобов'язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала. Положення цієї глави застосовуються незалежно від того, чи безпідставне набуття або збереження майна було результатом поведінки набувача майна, потерпілого, інших осіб чи наслідком події. Положення цієї глави застосовуються також до вимог про: 1) повернення виконаного за недійсним правочином; 2) витребування майна власником із чужого незаконного володіння; 3) повернення виконаного однією із сторін у зобов'язанні; 4) відшкодування шкоди особою, яка незаконно набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи.

Положення глави 83 ЦК України застосовуються незалежно від того, чи безпідставне набуття або збереження майна було результатом поведінки набувача майна, потерпілого, інших осіб чи наслідком події.

Характерною особливістю кондиційних зобов'язань є те, що зобов'язання можуть виникати як із дій, так і з подій, причому з дій як сторін зобов'язання, так і третіх осіб, із дій як запланованих, так і випадкових, як правомірних, так неправомірних. Крім того, у кондиційному зобов'язанні не має правового значення чи вибуло майно, з володіння власника за його волею чи всупереч його волі, чи є набувач добросовісним чи недобросовісним.

Кондиційне зобов'язання виникає за наявності таких умов: набуття чи збереження майна однією особою (набувачем) за рахунок іншої (потерпілого); набуття чи збереження майна відбулося за відсутності правової підстави або підстава, на якій майно набувалося, згодом відпала.

Конструкція статті 1212, як і загалом норм глави 83 ЦК України, свідчить про необхідність установлення так званої «абсолютної» безпідставності набуття (збереження) майна не лише в момент його набуття (збереження), а й станом на час розгляду спору.

Ознаки, характерні для кондиції, свідчать про те, що пред'явлення кондиційної вимоги можна визнати належним самостійним способом захисту порушеного права власності, якщо: 1) річ є такою, що визначена родовими ознаками, в тому числі грошовими коштами; 2) потерпілий домагається повернення йому речі, визначеної родовими ознаками (грошових коштів) від тієї особи (набувача), з якою він не пов'язаний договірними правовідносинами щодо речі.

Узагальнюючи викладе, можна зробити висновок, що кондиція - позадоговірний зобов'язальний спосіб захисту права власності або іншого речового права, який може бути застосований самостійно. Кондиція також застосовується субсидіарно до реституції та віндикації як спосіб захисту порушеного права у тому випадку, коли певна вимога власника (титульного володільця) майна не охоплюється нормативним урегулюванням основного способу захисту права, але за характерними ознаками, умовами та суб'єктним складом підпадає під визначення зобов'язання з набуття або збереження майна без достатньої правової підстави.

Однак, у справі, що розглядається, відповідач не зберіг у себе будь-якого майна позивача, у тому числі й грошових коштів за рахунок Ради.

Відповідач має зобов'язання зі сплати земельного податку, який стягується у встановленому законом порядку, а не у порядку статті 1212 ЦК України.

За таких обставин вважаю помилковими мотиви Великої Палати Верховного Суду, зазначені у пунктах 43, 44 постанови, а саме: позивач міг би звернутися до суду з вимогою про повернення Раді несплачених відповідачем коштів за користування землею, але лише за період безпідставного користування відповідачем земельною ділянкою - до часу належного оформлення ним права користування; фактичний користувач земельної ділянки без достатньої правової підстави за рахунок власника цієї ділянки зберіг у себе грошові кошти, які мав заплатити за користування нею, тому зобов'язаний повернути ці кошти власнику земельної ділянки на підставі частини першої статті 1212 ЦК України.

Суддя: О. М. Ситнік