ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2018 року

м. Київ

Справа № 916/992/13

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.

за участю секретаря судового засідання Кравченко О.В.

учасники справи:
військовий прокурор Білгород-Дністровського гарнізону південного регіону України

від прокуратури - Яговдік С.М.

позивачі (1) Міністерство оборони України, (2) Білгород-Дністровська квартирно-експлуатаційна частина району

представник позивача - 1 Барда С.Ю.

представник позивача - 2 не з`явився

відповідач Тарутинська районна державна адміністрація Одеської області

представник відповідача не з`явився

за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивачів (1) Кабінету Міністрів України, (2) Управління червоного прапора південного оперативного командування

представник третьої особи 1 не з`явився

представник третьої особи 2 - не з`явився

та третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача (3) фермерського господарства "Кобера-5ББ", (4) Одеської обласної державної адміністрації

представник третьої особи 3 не з`явився

представник третьої особи 4 не з`явився

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Білгород-Дністровської квартирно-експлуатаційної частини району

на постанову Одеського апеляційного господарського суду у складі Богацької Н.С. головуючого, Діброви Г.І., Разюк Г.П. від 05 лютого 2018 року

Історія справи
Обставини, встановлені судами
1. Постановою Ради народних комісарів УРСР від 18.12.1945 №2002/063 "Об отводе 20000 гектаров земли на территории Бородинского, Тарутинского и Саратского районов Измаильской области для организации окружного артполигона ОДВО" відведено на території Бородинського, Тарутинського та Саратського районів Ізмаїльської області під окружний артилерійський полігон Одеського військового округу 20000 га землі в межах схеми, що додавалась до рішення.

2. Постановою Ізмаїльського обласного виконавчого комітету і бюро обкому КП/б/У від 12.02.1946 №53/9-ОП "О порядке передачи в натуре земель Одесскому военному округу для учебного артилерийского лагеря под полигон, согласно постановлению СНК УССР от 18.ХІІ.1945 года за №2002/063" затверджено перелік організаційних заходів, необхідних для здійснення в натурі передачі земель Одеському військовому округу та переселення в зв`язку з цим селянських господарств.

3. 10.06.1946 обласною комісією з передачі земель Одеському військовому округу, створеною на виконання постанови Ради народних комісарів Української РСР від 18.12.1945 №2002/063 та постанови Ізмаїльського обласного виконавчого комітету від 12.02.1946 №53/9-ОП, складено акт передачі земельної ділянки, що відводиться під учбовий артилерійський полігон ОДВО на площі 23600 га. Так, вказаним актом підтверджено факт відведення земельної ділянки на площі 23600 га в натурі за рахунок земель Саратського, Тарутинського, Бородинського, Староказачанського та Арцизького районів. Схема фактичного відводу земель є додатком до акта.

4. Рішенням звуженого засідання Ізмаїльського обласного виконавчого комітету №7 від 10.06.1946 "Об утверждении акта областной комиссии по передаче земель под артилерийский полигон Одесскому военному округу" затверджено вказаний акт обласної комісії від 10.06.1946 про передачу земельної ділянки площею 23600 га під учбовий артилерійський полігон Одеському військовому округу.

5. 05.05.2005 Тарутинською районною державною адміністрацією Одеської області (далі Тарутинська РДА, відповідач) відповідно до статті 13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статей 17, 141, 149, пунктів 3, 5, 12 розділу Х Земельного кодексу України, згідно з директивою Міністерства оборони України №115/1/01 від 29.01.2004 та Наказом командувача військами Південного оперативного командування № 67 від 16.02.2004 "Про розформування військової частини А-1366" було прийнято розпорядження №101/А-2005 "Про вилучення із користування військової частини А-1366 земельної ділянки загальновійськового полігону на території Веселодолинської сільської ради", яким з урахуванням пункту 1 розпорядження Тарутинської РДА №368/А-2005 від 14.12.2005 "Про внесення змін до деяких розпоряджень голови райдержадміністрації щодо урегулювання земельних відносин з військовими формуваннями", було припинено право користування земельною ділянкою площею 23253,17 га, наданою в користування військовій частині А-1366 для організації загальновійськового полігону і розташованої на території Веселодолинської сільської ради, а також переведено вказану земельну ділянку в землі запасу Веселодолинської сільської ради.

6. Зазначене розпорядження було предметом судового розгляду в адміністративній справі №2-а-3436/08/1570 за позовом прокурора в інтересах Міністерства оборони України до Тарутинської РДА і постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2012 визнано протиправним та скасовано розпорядження Тарутинської РДА від 05.05.2005 №101/А-2005 Про використання земель Тарутинського загальновійськового полігону та пункт 1 розпорядження Тарутинської РДА №368/А-2005 від 14.12.2005 Про внесення змін до деяких розпоряджень голови райдержадміністрації щодо урегулювання земельних відносин з військовими формуваннями. У вказаній справі встановлено що спірні землі Тарутинського загальновійськового полігону відносяться до земель оборони, належать державі в особі Кабінету Міністрів України на праві власності та закріплені за відповідними військовими формуваннями на праві постійного користування, тому виключно Кабінет Міністрів України має право припиняти право користування земельною ділянкою, що входить до складу земель оборони. Проте всупереч частини 5 статті 116 та статті 149 Земельного кодексу України рішення про зміну цільового призначення спірної земельної ділянки уповноваженим органом не приймалося, а згода Міністром оборони України на її вилучення не надавалася.

7. 30.08.2006 Тарутинською РДА прийнято спірне розпорядження №333/А-2006 Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення Фермерському господарству Кобера-5ББ земельної ділянки на умовах оренди на території Веселодолинської сільської ради, яким, зокрема передано Фермерському господарству Кобера-5ББ земельну ділянку площею 400 га ріллі в довгострокову оренду строком на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Короткий зміст позовних вимог
8. У квітні 2013 року Білгород-Дністровський прокурор з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері (далі прокурор) в інтересах держави в особі (1) Міністерства оборони України (далі МОУ, позивач-1), Білгород-Дністровської квартирно-експлуатаційної частини району (далі Білгород-Дністровська КЕЧ, позивач-2) звернувся до суду з позовом до Тарутинської РДА про визнання незаконним та скасування розпорядження відповідача від 30.08.2006 № 333/А-2006 Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення Фермерському господарству Кобера-5ББ земельної ділянки на умовах оренди на території Веселодолинської сільської ради (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог).

9. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне розпорядження прийнято відповідачем із перевищенням повноважень, яке полягає у незаконному розпорядженні землями оборони, наданими у постійне користування військовій частині А-1366, без отримання згоди Міністерства оборони України на вилучення спірної землі державної власності у її землекористувача, а також рішення Кабінету міністрів України про припинення права користування такою землею. При цьому прокурор послався у тому числі на преюдиційні для даної справи обставини щодо незаконного відчуження спірних земель оборони, встановлені в адміністративній справі №2-а-3436/08/1570.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції
10. Справа розглядалась судами неодноразово.

11. Рішенням Господарського суду Одеської області від 26 червня 2017 року позов задоволений. Визнано незаконним та скасовано розпорядження відповідача від 30.08.2006 № 333/А-2006 Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення Фермерському господарству Кобера-5ББ земельної ділянки на умовах оренди на території Веселодолинської сільської ради.

12. Рішення мотивовано тим, що внаслідок прийняття спірного рішення відповідач незаконно, з перевищенням наданих повноважень розпорядився землями оборони, які перебувають у державній власності, без дотримання передбаченого земельним законодавством порядку відчуження такої категорії земель, зокрема отримання згоди Міністерства оборони України, як розпорядника таких земель, на вилучення землі та прийняття рішення про відчуження спірної земельної ділянки Кабінетом Міністрів України. При цьому суд у тому числі керувався преюдиційними обставинами, встановленими у справі №2-а-3436/08/1570 (пункт 6 Постанови).

13. З приводу обраного прокурором способу захисту порушеного права держави шляхом скасування ненормативного акту органу державної влади місцевий господарський суд керувався правовою позицією Верховного Суду України в постанові від 16.12.2015 у справі №6-2510ц15 та зазначив, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України (далі ЦК України) та пред`являтися до суду, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень. З урахуванням вказаних обставин суд захистив порушене право держави шляхом задоволення позову про визнання недійсним та скасування розпорядження відповідача.

Короткий зміст оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції
14. Постановою Одеського апеляційного господарського суду від 05 лютого 2018 року рішення Господарського суду Одеської області від 26 червня 2017 року скасовано. У позові прокурору відмовлено.

15. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками місцевого господарського суду щодо суті спірних правовідносин, тобто стосовно перевищення відповідачем своїх повноважень та незаконного розпорядження землями оборони (пункт 12 Постанови).

16. Проте щодо обраного прокурором способу захисту порушеного права держави апеляційний суд дійшов протилежного висновку про те, що скасування ненормативного акта суб`єкта владних повноважень, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки, оскільки захист порушеного права у разі набуття права власності на земельну ділянку або укладання договору оренди юридичною чи фізичною особою має вирішуватися за нормами цивільного законодавства.

16.1. Таким чином, обраний прокурором спосіб захисту не відновлює порушеного права, оскільки у разі задоволення позову з такими вимогами право користування спірною земельною ділянкою не припиняється, тому позов, предметом якого є лише розпорядження відповідача, не може бути задоволений. При цьому суд апеляційної інстанції керувався правовою позицією Верховного Суду України в постанові від 11.11.2014 у справі № 21-405а14, яка є протилежною тій, якою керувався суд першої інстанції при прийнятті рішення у даній справі (пункт 13 Постанови).

Короткий зміст вимог касаційної скарги
17. Не погоджуючись із вказаною постановою суду апеляційної інстанції, позивач-2 подав касаційну скаргу, в якій просить її скасувати, рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Аргументи учасників справи
Доводи позивача-2, який подав касаційну скаргу (узагальнено)
18. Дійшовши правильного висновку про належність спірної земельної ділянки до земель оборони, її перебування в постійному користуванні МОУ та, відповідно, про незаконність спірного розпорядження відповідача, яким останній протиправно розпорядився землями оборони, суд апеляційної інстанції безпідставно відмовив прокурору в позові виключно з підстави неправильно обраного способу захисту порушеного права держави в особі позивачів.

18.1. Суд не врахував правові висновки Верховного Суду України в постановах від 16.12.2015 у справі № 6-2510ц15, від 10.06.2015 у справі № 6-162цс15, від 01.07.2015 у справі № 6-319цс15, згідно з якими ненормативний акт органу влади одноразової дії може оскаржуватись до суду з підстав його незаконності і така вимога може розглядатись як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України. При цьому саме спірне розпорядження відповідача стало безпосередньою підставою для виникнення у третьої особи - ФГ "Кобера 5-ББ" речового права на землю, оскільки у подальшому на його підставі з відповідачем і був укладений відповідний договір оренди землі, який також оскаржено в судовому порядку прокурором у межах справи № 916/3477/13.

Позиція відповідача у відзиві на касаційну скаргу
19. Позивачі не мають права на позов у матеріальному аспекті, так як їх права не порушені, а отже не підлягають захисту.

20. Відповідач стверджує про відсутність правових підстав і для задоволення позовних вимог по суті, зокрема у зв`язку з тим, що усунення порушень речового права на землю можуть вимагати власник або землекористувач, проте судами не досліджено правового титулу переданої за спірним розпорядженням земельної ділянки, її цільове призначення, наявність у позивачів належним чином оформлених правовстановлюючих документів на землю, безпідставно послались на судову преюдицію, встановлену судом адміністративної юрисдикції.

Позиція Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій
21. Оскільки відповідно до частини 1 статті 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, а позивачем-2 постанова оскаржується в частині належності обраного способу захисту порушеного права, то суд касаційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість судового рішення тільки у цій частині.

22. Одночасно Верховний Суд враховує наявність судової практики Верховного Суду, якою вирішено питання як належності земель Тарутинського загальновійськового полігону до категорії земель оборони, так і незаконності дій Тарутинської ОДА щодо розпорядження спірними землями оборони (постанови Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №916/3727/15, від 22.03.2018 у справі № 5017/2972/2012, від 29.11.2018 у справі № 916/821/13).

23. Верховний Суд вважає обґрунтованими доводи касаційної скарги відповідача-2 в пункті 18 Постанови у зв`язку з чим зазначає наступне.

24. У частинах першій та четвертій ЦК України передбачено, що цивільні права і обов`язки виникають як із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, так і з інших дій, які за аналогією, породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

25. Відповідно до частини 1 статті 17 Земельного кодексу України (далі ЗК України) до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить, зокрема розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

26. Згідно з частиною 1 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

27. За змістом статті 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

28. З аналізу вказаних норм у їх сукупності можна зробити висновок, що прийняття органом виконавчої влади (органом місцевого самоврядування) ненормативного акта породжує виникнення правовідносин, що пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів у сфері земельних правовідносин. Тобто рішення органу місцевого самоврядування є підставою виникнення, зміни або припинення прав та обов`язків фізичних та юридичних осіб.

29. Відповідно до статей 152, 155 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших, передбачених законом, способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, в судовому порядку. Землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. У разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

30. У Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

31. Разом з тим із вказаного Рішення Конституційного Суду України вбачається, що такі рішення органу місцевого самоврядування можуть бути оскаржені в інший спосіб.

32. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування (виконавчої влади), прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55, статті 124 Конституції України.

33. У такому разі вимога про визнання рішення незаконним може розглядатись як спосіб захисту порушеного цивільного права згідно із статтею 16 ЦК України, якщо фактично підставою пред`явлення позовної вимоги є оспорювання прав особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

34. Статтею 21 ЦК України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

35. Відповідно до частини першої статті 393 цього Кодексу правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає закону і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.

36. Отже, рішення органу виконавчої влади у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства.

37. Відповідна правова позиція щодо можливості захисту порушеного права особи шляхом оскарження в судовому порядку відповідного ненормативного акта висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 19.06.2018 у справі № 916/1979/13, яка таким чином відійшла від правової позиції щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеної у раніше ухваленій постанові Верховного Суду України від 11.11.2014 у справі № 21-405а14.

38. Саме вказаний правовий висновок Верховного Суду України у справі №21-405а14 і був покладений в основу оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції у частині, що переглядається в касаційному порядку, і який з огляду на вищенаведену позицію Великої Палати Верховного Суду у справі №916/1979/13 визнається судом касаційної інстанції помилковим і таким, що зроблений внаслідок неправильного застосування норм матеріального права.

39. У свою чергу висновки місцевого господарського суду у відповідній частині (пункт 13 Постанови) є законними та обґрунтованими.

40. Окрім іншого, Верховний Суд також звертає увагу на позицію Великої Палати Верховного Суду у постанові від 30.05.2018 у справі № 923/466/17, відповідно до якої особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права. На таку особу, позивача, з урахуванням принципу свободи розпорядження власними процесуальними правами, не можна покладати обов`язок об`єднання вимог про визнання протиправним і скасування рішення органу місцевого самоврядування (органу виконавчої влади) та вимог про скасування правовстановлюючих документів на земельну ділянку, укладених (виданих) на підставі такого рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
41. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку про необхідність застосування повноважень, передбачених статтею 312 ГПК України, скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 129, 300, 301, 306, 308, 312, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Білгород-Дністровської квартирно-експлуатаційної частини району задовольнити.

2. Постанову Одеського апеляційного господарського суду від 05 лютого 2018 року у справі № 916/992/13 скасувати.

3. Рішення Господарського суду Одеської області від 26 червня 2017 року у справі № 916/992/13 залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Міщенко І.С.

Судді Берднік І.С.

Суховий В.Г.