ПІВНІЧНО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

10 грудня 2018 року Справа № 906/366/18

Північно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючий суддя Петухов М.Г., суддя Гудак А.В. , суддя Олексюк Г.Є.

секретар судового засідання Мазур О.Г.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні Північно-західного апеляційного господарського суду заступника прокурора Житомирської області

на рішення господарського суду Житомирської області від 04.10.2018р.

(ухвалене о 16:18 год. у м. Житомирі, повний текст складено 12.10.2018р.)

у справі №906/366/18 (суддя Сікорська Н.А.)

за позовом Керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави

до відповідачів:

1. Відділу освіти, охорони здоров'я, культури, молоді та спорту Попільнянської райдержадміністрації

2. Товариства з обмеженою відповідальністю "СКІФ-Авто"

про визнання недійсним рішення засідання тендерного комітету, оформленого протоколом №9 від 08.08.2016р., визнання недійсним договору купівлі-продажу №СА-000125 від 08.08.2016р., зобов'язання повернути рухоме майно

за участю представників сторін:

прокурор - Рункевич І.В.;

від відповідачів:

1. Відділу освіти, охорони здоров'я, культури, молоді та спорту Попільнянської райдержадміністрації - не з'явився;

2. Товариства з обмеженою відповідальністю "СКІФ-Авто" - не з'явився.

ВСТАНОВИВ:

Керівник Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся з позовом до Відділу освіти, охорони здоров'я, культури, молоді та спорту Попільнянської райдержадміністрації та Товариства з обмеженою відповідальністю "СКІФ-Авто" про визнання недійсним рішення засідання тендерного комітету, оформленого протоколом №9 від 08.08.2016р., визнання недійсним договору купівлі-продажу №СА-000125 від 08.08.2016р., зобов'язання повернути рухоме майно

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час здійснення процедури відкритих торгів на предмет закупівлі "Автомобілі пасажирські (Мікроавтобус Merseclec-Benz Sprinter) або еквівалент" та укладення договору купівлі-продажу за державні кошти № СА-0001125 від 08.08.2016 допущено порушення норм Закону України "Про публічні закупівлі". Вказує, що документація конкурсних торгів замовника не відповідає вимогам ч.1 ст.3, ч.3 ст.5, ч.4 ст. 22 Закону України "Про здійснення державних закупівель".

Рішенням господарського суду Житомирської області від 04.10.2018р. у справі №906/366/18 було відмовлено в задоволені позову Керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу освіти, охорони здоров'я, культури, молоді та спорту Попільнянської райдержадміністрації та Товариства з обмеженою відповідальністю "СКІФ-Авто" про визнання недійсним рішення засідання тендерного комітету, оформленого протоколом №9 від 08.08.2016р., визнання недійсним договору купівлі-продажу №СА-000125 від 08.08.2016р., зобов'язання повернути рухоме майно. Стягнуто з Коростишівської місцевої прокуратури до Державного бюджету України 9142 грн. судового збору.

При ухвалені вказаного рішення, суд виходив з того, що 08.08.2016 за результатами проведення переговорної процедури закупівлі між ТОВ "Скіф-Авто" (продавець) та Сектором культури Попільнянської РДА (покупець, правонаступником якого є Відділ освіти, охорони здоров'я, культури, молоді та спорту Попільнянської РДА було укладено Договір купівлі-продажу, відповідно до якого продавець передає у власність належний йому автобус марки MERCEDES модель SPRINTER, а покупець проводить розрахунок і приймає автобус. За умовами п.2.1. договору продавець взяв на себе обов'язок передати транспортний засіб: автобус марки MERCEDES модель SPRINTER, двигун НОМЕР_4, двигун № НОМЕР_5, кузов № НОМЕР_2, рік виготовлення 2011, колір синій, згідно ВМД 400050000/2016/005589, виданого 06.05.2016 р. Хмельницькою регіональною митницею.

Аналізуючи обставини справи та положення чинного законодавства, що регулюють спірні правовідносини, зокрема ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 459, Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. № 310, суд прийшов висновку, що Державна аудиторська служба України та Державна фінансова інспекція України здійснюючи моніторинг публічних закупівель мають право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та не виконанні підконтрольною установою вимог до усунення відповідних порушень, звернутися до суду в інтересах держави.

Суд зазначив, що звертаючись з даним позовом до суду, прокурор, в порушення норм права, не визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Місцевий суд взяв до уваги також те, що в матеріалах справи відсутні докази дотримання прокурором ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення з даним позовом до суду.

Підсумовуючи вказане, а саме, що прокурором безпідставно при подані позову до суду не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах у даній справі, не обґрунтовано наявність підстав для представництва інтересів держави у даній справі, а також не наведено обставин нездійснення уповноваженими органами наданих їм повноважень у сфері закупівель, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду першої інстанції, заступник прокурор Житомирської області звернувся з апеляційною скаргою до Північно-західного апеляційного господарського суду, відповідно до якої просить рішення господарського суду Житомирської області від 04.10.2018р. у справі № 906/366/18 скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задоволити.

Скаржник вважає, що рішення господарського суду є незаконним та таким, що прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.

На підтвердження своїх доводів, скаржник вказує наступне.

При ухвалені рішення, судом першої інстанції порушено норми ст. 19 Конституції України, ст. ст. 2, 4, 11, 13, 170 ЦК України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. ст. 2, 4, 44, 53, 236 ГПК України.

Враховуючи положення Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та Положення про Державну аудиторську службу України, затверджене постановою КМУ № 43 від 03.02.2016 р. Держаудитслужба здійснюючи моніторинг публічних закупівель, за наявністю підстав, може лише порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів у судовому порядку, проте, не виступати позивачем в суді із вказаних питань.

Доводи суду про можливість Держаудитслужби самостійно звертатись до суду з даним позовом та безпідставність звернення прокурора в якості позивача є необґрунтованими та такими, що не відповідають нормам матеріального та процесуального права.

Судом не надано належної оцінки тим обставинам, що у даному випадку відсутній суб'єкт владних повноважень, який може захистити інтереси держави, безпідставно та необгрунтовано визначено прокурора, як альтернативного суб'єкта звернення до суду, оскільки лише прокурор має право на пред'явлення вимог про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням у сфері закупівель.

Також, заступник прокурора Житомирської області посилається на постанову Верховного Суду у справі 915/600/17 від 17.04.2018 р.

Зокрема, у вказаній постанові Верховний Суд дійшов висновку, що повноваження Держаудитслужби, визначені положеннями статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", дотримання яких є обов'язковим в силу частини 2 статті 19 Конституції України, не передбачають права цього державного органу на подання позовів до суду про визнання недійсним рішень тендерного комітету або договору про закупку. Отже, встановивши факт, що Держаудитслужба є органом, уповноваженим здійснювати від імені держави контроль за дотриманням законодавства про державні закупівлі, при цьому правом на звернення до суду в інтересах держави про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, не наділена, прокурор самостійно, в межах наданих йому повноважень, звернувся до суду в інтересах держави із належним обґрунтуванням підстав для представництва відповідно до вимог чинного законодавства.

Вказує, що наявність двох протилежних висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, які викладені у постанові від 17.04.2018 р. у справі № 915/600/17 та від 20.09.2018 р. у справі № 924/1237/17 не повинні ставити в залежність та обмежувати права і повноваження прокурора щодо захисту інтересів держави.

Місцевим господарським судом не досліджувалося питання законності проведених електронних торгів та укладання спірного Договору в межах Закону України "Про здійснення державних закупівель", як на це вказував і доводив прокурор у позовній заяві.

Враховуючи вищевикладене, заступник прокурора Житомирської області вважає, що оскаржуване судове рішення є незаконним, винесеним з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Відповідачі - Відділ освіти, охорони здоров'я, культури, молоді та спорту Попільнянської райдержадміністрації та Товариство з обмеженою відповідальністю "СКІФ-Авто" не скористалися правом подати відзив на апеляційну скаргу заступника прокурора Житомирської області, що відповідно до ч. 3 ст. 263 ГПК України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

10 грудня 2018 року в судовому засіданні Північно-західного апеляційного господарського суду прокурор підтримала доводи, наведені в апеляційній скарзі, стверджує, що судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення було порушено норми матеріального та процесуального права.

З огляду на вказане, вважає, що рішення господарського суду Житомирської області від 04.10.2018р. у справі № 906/366/18 слід скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задоволити.

В судове засідання 10.12.2018 р. представники Відділ освіти, охорони здоров'я, культури, молоді та спорту Попільнянської райдержадміністрації та Товариство з обмеженою відповідальністю "СКІФ-Авто" не з'явилися.

Враховуючи приписи ст.ст. 269, 273 ГПК України про межі та строки перегляду справ в апеляційній інстанції, той факт, що відповідачі були належним чином та своєчасно повідомленій про дату, час та місце судового засідання, про що свідчать поштові повідомлення, направлені відповідачам (т. 2, а. с. 131, 134-141), а також те, що явка представників в судове засідання обов'язковою не визнавалася, колегія суддів визнала за можливе здійснювати розгляд апеляційної скарги за відсутності представників відповідачів.

Дослідивши матеріали справи, апеляційну скаргу, заслухавши пояснення прокурора, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування місцевим господарським судом при винесенні рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити, а оскаржуване рішення залишити без змін, виходячи з наступного.

Судом апеляційної інстанції встановлено та як убачається з матеріалів справи, що 24.03.2016 рішенням комітету з конкурсних торгів сектору культури Попільнянської РДА, оформленого протоколом № 1 вирішено провести торги на придбання пасажирського автобуса за процедурою - відкриті торги (т. 1, а. с. 28-29).

В подальшому, рішенням тендерного комітету з конкурсних торгів від 30.05.2016 № 4 затверджено документацію та оголошено відкриті конкурсні на закупівлю ДК 016:2010 код 29.10.2 Автомобілі пасажирські (НОМЕР_6 код НОМЕР_7 Мікроавтобуси) Мікроавтобус Mersedes-Benz Sprinter або еквівалент (т. 1, а с. 20- 27).

Згідно вимог документації конкурсних торгів замовника до предмета закупівлі встановлено наступні технічні вимоги: Мікроавтобус Mersedec-Benz Sprinter Extra Long або еквівалент в кількості 1 од., двигун: дизель, не більше З л., євро-5, кількість місць для сидіння, включаючи водія: не менше 22.

Згідно з рішенням тендерного комітету з конкурсних торгів сектору культури Попільнянської РДА, оформленого протоколом № 5 від 04.07.2016 р. вирішено відмінити конкурсні торги на закупівлю автотранспорту (Автомобілі пасажирські НОМЕР_6 код НОМЕР_7 Мікроавтобуси ) Мікроавтобус Mersedec Sprinter Extra Long або еквівалент у зв'язку з поданням лише однієї пропозиції на адресу сектору культури Попільнянської РДА (т. 1, а. с. 72).

Протоколом № 6 від 25.07.2016 р. засідання комітету з конкурсних торгів сектору культури Попільнянської РДА вирішено внести зміни до річного плану закупівель на 2016 рік на закупівлю Автобуса Mersedec Sprinter з 800 тис. грн. на 850 тис. грн. та застосувати переговорну процедуру закупівлі у одного учасника, надіславши запрошення на адресу ТОВ "Скіф-Авто", про що забезпечити публікацію інформації на офіційному веб-сайті Вісник державних закупівель, відповідно до Закону України "Про здійснення державних закупівель" (т. 1, а. с. 32-33).

Також, листом від 25.07.2016 р. № 91/31 сектором культури Попільнянської РДА було запрошено ТОВ "Скіф-Авто" на участь у переговорній процедурі закупівлі (т. 1, а. с. 68)

Протоколом № 7 від 27.07.2016 р. засідання комітету з конкурсних торгів сектору культури Попільнянської РДА вирішено застосувати процедуру закупівлі в одного учасника на закупівлю автобуса марки Mersedec Sprinter (НОМЕР_6 код НОМЕР_7). Визначено ТОВ "Скіф-Авто" як учасника процедури закупівлі в одного учасника на закупівлю автобуса марки Mersedec Sprinter з ціновою найбільш економічно вигідною пропозицією 844400 грн. (т.1, а. с. 34-35).

Протоколом № 8 від 03.08.2016 р. засідання комітету з конкурсних торгів сектору культури Попільнянської РДА вирішено затвердити повідомлення про акцепт пропозиції конкурсних торгів або цінової пропозиції закупівлі в одного учасника автобуса марки Mersedec Sprinter протягом липня-серпня 2016 року (т.1, а. с. 36).

Протоколом № 9 від 08.08.2016 р. засідання комітету з конкурсних торгів сектору культури Попільнянської РДА вирішено укласти договір закупівлі автобуса марки Mersedec Sprinter та результатами проведення переговорної процедури закупівлі з ТОВ "Скіф-Авто", юридична адреса: 31100, Хмельницька область, м. Старокостянтинів, вул. Попова, буд. 17, телефон НОМЕР_3, керівник ОСОБА_1, код за , кінцева ціна пропозиції, погоджена в результаті переговорів - 844000,00 грн. та оприлюднити інформацію про результати проведення переговорної процедури закупівлі (т. 1, а. с.60-61).

Також, 08.08.2016 р. за результатами проведення переговорної процедури закупівлі між ТОВ "Скіф-Авто" (продавець) та Сектором культури Попільнянської РДА (покупець, правонаступником якого є Відділ освіти, охорони здоров'я, культури, молоді та спорту Попільнянської РДА) було укладено Договір купівлі-продажу № СА-000125 (далі - Договір) (т. 1, а. с. 59).

Відповідно до п. 1.1 Договору, продавець передає у власність належний йому автобус марки MERCEDES модель SPRINTER, а покупець проводить розрахунок і приймає автобус.

Згідно із п. 2.1. Договору продавець взяв на себе обов'язок передати транспортний засіб: автобус марки MERCEDES модель SPRINTER, двигун НОМЕР_4, двигун № НОМЕР_1 ЗО 410114, кузов № НОМЕР_2, рік виготовлення 2011, колір синій, згідно ВМД 400050000/2016/005589, виданого 06.05.2016 р. Хмельницькою регіональною митницею.

В п. 2.4 Договору сторони погодили, що власність на автобус покупець отримує після 100% оплати вартості автобуса.

Вартість автобуса становить 844400 грн. (п. 4.1. Договору)

Згідно п. 6.2 Договору, даний договір набирає чинності з моменту його підписання сторонами.

Відповідно до рішення тендерного комітету з конкурсних торгів сектору культури Попільнянської РДА, оформленого протоколом № 10 від 11.08.2016 р.

Згідно рішення тендерного комітету з конкурсних торгів сектору культури Попільнянської РДА, оформленого протоколом № 10 від 11.08.2016 р. затверджено звіт № 3 від 10.08.2016 р. про результати проведення переговорної процедури закупівлі в одного учасника автобуса марки Mersedec Sprinter (т.1, а. с. 63-64).

Аналізуючи встановлені обставини справи та переглядаючи спірні правовідносини на предмет наявності правових підстав для задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції приймає до уваги наступні положення діючого законодавства з урахуванням фактичних обставин справи.

Предметом спору в даній справі є оскарження прокурором процедури проведення закупівлі за державні кошти в межах Закону України "Про здійснення державних закупівель", який діяв на момент оголошення проведення відкритих конкурсних торгів, та Закону України "Про публічні закупівлі", який діяв на момент укладання спірного Договору.

Відповідно до ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого права у разі його порушення, невизнання або оспорювання, а також на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Способи захисту права встановлені статтею 16 ЦК України та статтею 20 ГК України.

В той же час, необхідно встановити наявність в прокурора при звернені до суду з даним позовом повноважень на представництво інтересів держави самостійно, без визначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відтак, частиною 2 ст. 2 ЦК України передбачено, що одним з учасників цивільних відносин є держава Україна, яка згідно зі статтями 167, 170 ЦК України набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

Одним із зазначених органів є прокуратура, на яку покладено функції представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.

Згідно ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За приписами ч. ч. 3-5 ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Як вбачається із позовної заяви, прокурор обґрунтовуючи позовні вимоги вказував на порушення при укладанні Додаткової угоди положень Закону України "Про публічні закупівлі".

Підставою для звернення з даним позовом до суду вказано загрозу порушення економічних інтересів держави внаслідок укладення незаконного правочину, завдання шкоди у вигляді незаконних витрат бюджетних коштів.

Також, прокурором зазначено, що чинним законодавством України визначено органи, уповноважені державою здійснювати функції контролю у сфері публічних закупівель (Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Держаудитслужба України, Антимонопольний комітет України, Рахункова палата), проте у вказаних органів відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовами про визнання договорів про закупівлю товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти недійсними, у зв'язку з чим цей позов заявляє в інтересах держави прокурор як позивач.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (у неофіційному перекладі): "сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003р. № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

В той же час, положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч. 4 цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999р. у справі №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону "Про прокуратуру".

Відтак, інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

В даній справі, прокурор обґрунтував наявність порушення інтересів держави проведення закупівель за державні кошти та укладання договору, що не відповідає вимогам законодавства порушує інтереси держави у сфері економічних відносин, а тому захист такого інтересу відповідає функціям прокурора . З посиланням на практику Європейського Суду з прав людини у справі "Трегубенко проти України" зазначає, що правильне застосування законодавства незаперечно становить "суспільний інтерес".

Пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках, тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під виключним випадком і чи є таким випадком ситуація у справі.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

В свою чергу, не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається, а здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Згідно ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Відповідно до п. 1 ч. 6 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

В той же час, статтею 7 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 7 Закону України "Про публічні закупівлі" уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом.

Так, моніторинг закупівель проводить центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його органи на місцях. Порядок проведення моніторингу визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику. Разом з тим, органи, уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають права втручатися в проведення процедур закупівель.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення фінансового контрою в Україні" органу державного фінансового контролю надається право порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства

Постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016р. було затверджено Положення про Державну аудиторську службу України, відповідно до п. 1 якого Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно із пп. 3, 4, 9 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань:

- реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель;

- здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі;

- вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме:

звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства;

передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Окрім того, Постановою Кабінету Міністрів України №310 від 06.08.2014р., затверджено Положення про Державну фінансову інспекцію України, відповідно до п.1 якого Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно із п. 2, 5 Положення про Державну фінансову інспекцію України Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань:

- здійснює державний фінансовий контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі;

- вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Судом відмічається, що Державна аудиторська служба України та Державна фінансова інспекція України як органи, котрі здійснюють фінансовий контроль, при моніторингу публічних закупівель мають право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та не виконанні підконтрольною установою вимог до усунення відповідних порушень, звернутися до суду в інтересах держави.

Вказаним спростовуються посилання прокурора на те, що чинним законодавством України визначені органи, уповноважені державою здійснювати функції контролю у сфері публічних закупівель (Державна фінансова інспекція України та Держаудитслужба України), проте у вказаних органів відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовами про визнання договорів про закупівлю товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти недійсними.

Поруч з тим, положення вказаних нормативних - правових актів не визначають конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутися до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпеченні здійснення судового захисту інтересів держави.

Аналогічна позиція викладене в постанові Верховного Суду від 20.09.2018 р. у справі № 924/1237/18.

Щодо посилань прокурора на те, що наявність двох протилежних висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, які викладені у постанові від 17.04.2018 р. у справі № 915/600/17 та від 20.09.2018 р. у справі № 924/1237/17 не повинні ставити в залежність та обмежувати права і повноваження прокурора щодо захисту інтересів держави, судом зазначається, що наявність протилежних висновків не обмежує права і повноваження прокурора щодо захисту інтересів держави, а лише вказує на необхідність дотримання прокурором при зверненні до суду з відповідними позовами в інтересах держави порядку та процедури, встановленої законодавством.

Підсумовуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції приходить висновку, що прокурор, в порушення вищенаведених норм права, не визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а тому місцевий господарський суд правильно встановив відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі, у зв'язку із чим позов задоволенню не підлягає.

Також суд апеляційної інстанції вважає, що місцевим господарським судом вірно стягнуто з Коростишівської місцевої прокуратури до Державного бюджету України 9142 грн. несплаченого при поданні позовної заяви судового збору за вимогу про зобов'язання ТОВ " Скіф - Авто" повернути Попільнянській РДА 844400 грн., та Попільнянську РДА, повернути ТОВ " Скіф - Авто" автобус марки Mercedes модель Spriter, двигун НОМЕР_4 НОМЕР_8, кузов НОМЕР_9, 2011 року виготовлення, синього кольору, оскільки вказана вимога є вимогою майнового характеру, однак прокурором було сплачено за вказану вимогу як за вимогу немайнового характеру.

Відповідно до ст. 86 ГПК України, господарський суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних в справі доказів.

В силу приписів ст. 74 ГПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень.

Натомість, скаржником не надано належних, допустимих та достатніх доказів у розумінні ст. ст. 76, 77, 79 ГПК України на підтвердження своєї правової позиції, викладеної в апеляційній скарзі.

Зважаючи на вказане, судова колегія зазначає, що доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують встановлених обставин справи, не підтверджуються наявними в матеріалах справи доказами, а тому не приймаються судом апеляційної інстанції до уваги.

В той же час, відсутні підстави передбачені ст.277 ГПК України для скасування рішення суду першої інстанції.

Відповідно до ст. 276 ГПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, рішення господарського суду Житомирської області від 04.10.2018р. у справі № 906/366/18 необхідно залишити без змін, а апеляційну скаргу заступник прокурора Житомирської області - без задоволення.

Керуючись статтями 269, 270, 273, 275-279, 282 ГПК України, Північно-західний апеляційний господарський суд, -

УХВАЛИВ:

1. Апеляційну скаргу заступника прокурора Житомирської області залишити без задоволення, а рішення господарського суду Житомирської області від 04.10.2018р. у справі № 906/366/18 - без змін.

2. Справу № 906/366/18 надіслати господарському суду Житомирської області.

3. Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду у випадках, строках та порядку встановлених статтями 286-291 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст постанови складений "12" грудня 2018 р.

Головуючий суддя Петухов М.Г.

Суддя Гудак А.В.

Суддя Олексюк Г.Є.