ПІВНІЧНО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2018 року Справа №906/212/18

Північно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії:

Головуючий суддя Мельник О.В.

суддя Грязнов В.В.

суддя Розізнана І.В.

при секретарі судового засідання Панасюк О.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Північно-західного апеляційного господарського суду апеляційні скарги Департаменту праці та соціального захисту населення Новоград-Волинської міської ради та товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс" на рішення господарського суду Житомирської області від 13.07.2018 р. у справі №906/212/18 (суддя Кравець С.Г., повний текст рішення складено 19.07.2018 р.)

за позовом Новоград-Волинської місцевої прокуратури в інтересах держави

до 1) Департаменту праці та соціального захисту населення Новоград-Волинської міської ради

2) товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс"

за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача:

1) Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області

2) Новоград-Волинського управління Державної казначейської служби України Житомирської області

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Новоград-Волинської міської ради

про визнання недійсним та скасування рішення від 27.12.2017 р., оформленого протоколом №5/1, визнання недійсним договору підряду №2 від 16.01.2018 р. про закупівлю робіт за державні кошти

за участю представників:

прокуратури - Рункевич І.А.

відповідача-1 - Правило В.В.,Хрущ Л.В.,

відповідача-2 - не з'явився,

третьої особи-1 на стороні позивача - Обєщенка С.М., Довгалюка В.В.,

третьої особи-2 на стороні позивача - Сейко А.І.,

третьої особи на стороні відповідача - Стоцької Н.М.

ВСТАНОВИВ:

Рішенням господарського суду Житомирської області від 13.07.2018 р. у справі №906/212/18 позов Новоград-Волинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Департаменту праці та соціального захисту населення Новоград-Волинської міської ради та товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс" задоволено.

Мотивуючи своє рішення, суд першої інстанції, вказав, що тендерна пропозиція, подана ТОВ "Будівельна виробнича компанія "Форвард Плюс", підлягала до відхилення як така, що не відповідає умовам тендерної документації та вимогам законодавства про публічні закупівлі, передбачених ст.ст. 22, 25, 30, 36 Закону України "Про публічні закупівлі".

Крім того, суд дійшов висновку, що укладений між відповідачами договір підряду №2 від 16.01.2018 р. на закупівлю робіт за державні кошти суперечить вимогам ст.ст. 203, 204, 215 ЦК України, ст.207, 323 ГК України, Загальним умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №668 від 01.08.2005 р., а також інтересам суспільства і держави, з огляду на що даний договір підлягає визнанню недійсним.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідач-1 звернувся до апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просив оскаржуване рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Апелянт, зокрема, вказує на відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором, оскільки самого лише факту уявного або реального порушення норм законодавства з боку тих чи інших осіб недостатньо для обґрунтування звернення прокурора до суду в інтересах держави. Також вважає, що учасника торгів ТОВ "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс" визнано переможцем як такого, що відповідає вимогам тендерної документації відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі", а договір з даним товариством укладено відповідно до чинного законодавства.

Відповідач-2, товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс" також подав апеляційну скаргу, у якій просив рішення суду першої інстанції скасувати і ухвалити нове судове рішення, яким у позові відмовити повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги скаржник, зокрема, зазначає, що висновки господарського суду про порушення відповідачами вимог Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, не знаходять свого підтвердження у дійсних обставинах справи, а тому і договір підряду №2 від 16.01.2018 р. на закупівлю робіт за державні кошти не є таким, що суперечить інтересам суспільства і держави, з огляду на що відсутні підстави для визнання його недійсним. Крім того, вказує, що оскільки прокурором не обґрунтовано, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, не обґрунтувано наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави, а також не зазначено органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах та в чому полягає нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів органом державної влади або іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження, і чи дійсно відсутній такий орган.

Від прокурора надійшли відзиви на апеляційні скарги, у яких позивач просить апеляційні скарги залишити без задоволення, оскаржуване рішення - без змін, як таке, що відповідає нормам матеріального та процесуального права, ґрунтується на повному дослідженні обставин справи. Вважає правомірним звернення прокурора з даним позовом в інтересах держави без зазначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, оскільки у Державної аудиторської служби України, а також і в інших державних органів, відсутні повноваження щодо звернення до господарського суду із позовами про визнання недійсними рішень тендерного комітету, договорів про закупівлю робіт за державні кошти.

Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області подало пояснення щодо поданих апеляційних скарг, у яких, з посиланням на ст.23 Закону України "Про прокуратуру", п. 4-6, 7 Положення про Державну аудиторську службу України, зокрема, вказує на безпідставне посилання відповідачів щодо відсутності підстав для здійснення представництва прокурором інтересів держави, оскільки підставою для подачі прокуратурою позову є відсутність повноважень звернення з позовною заявою в іншого державного органу. З огляду на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції просить залишити його без змін.

17.09.2018 року від Новоград-Волинської міської ради надійшли письмові пояснення, у яких третя особа вважає, що рішення господарського суду Житомирської області від 13.07.2018 р. підлягає скасуванню у повному обсязі.

Відповідач-2 участь повноважного представника у судове засідання не забезпечив, однак надіслав на електронну адресу суду пояснення, у яких просив задоволити апеляційні скарги та провести судове засідання за відсутності апелянта-2.

Враховуючи приписи ст.ст.269, 273 ГПК України про межі та строки перегляду справ в апеляційній інстанції, той факт, що явка учасників справи в судове засідання обов'язковою не визнавалася, колегія суддів визнала за можливе розглядати апеляційні скарги за відсутності представника відповідача-2.

Відповідно до ч. 1, 4 ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Розглянувши апеляційні скарги в межах вимог та доводів наведених в них, відзиви на апеляційні скарги, вивчивши матеріали справи, наявні в ній докази, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення місцевим господарським судом, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Північно-західного апеляційного господарського суду дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 08.12.2017 р. на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель Департаментом праці та соціального захисту населення Новоград-Волинської міської ради було оприлюднено нову редакцію тендерної документації, затверджену протоколом засідання тендерного комітету від 08.12.2017 р. №3/1, на закупівлю робіт по предмету "Реконструкція зі збільшенням розмірів будівлі на вулиці Шевченка, 20, у місті Новограді-Волинському для створення і забезпечення функціонування центру надання адміністративних послуг у форматі "Прозорий офіс" (т.1, а.с.21-54).

Відповідно до реєстру отриманих тендерних пропозицій до участі у процедурі закупівлі подано пропозиції від 4-х учасників, зокрема, від ТОВ "Будівельна компанія "Еверест-М" з остаточною ціновою пропозицією в сумі - 27 945 297,00 грн.; ТОВ "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс" - в сумі 29 885 712,00 грн.; ПП "Іріс-Партнер" - в сумі 30081367,80 грн.; ПП "Спорт - Прогрес" - в сумі 30 180 128,40 грн.

Протоколом №5/1 розгляду тендерних пропозицій від 27.12.2017 р. (т.1, а.с.65-66) тендерним комітетом Департаменту праці та соціального захисту населення Новоград-Волинської міської ради тендерну пропозицію ТОВ "Будівельна виробнича компанія "Форвард Плюс" визнано такою, що відповідає умовам тендерної документації по публічній закупівлі № UA -2017-11-30-002014-с.

Пунктом 2, 3 вказаного протоколу вирішено визнати ТОВ "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс" переможцем процедури відкритих торгів на закупівлю вказаних робіт та оприлюднити на офіційному веб-порталі Уповноваженого органу відповідно до ч.1 ст.32 Закону України "Про публічні закупівлі" повідомлення про намір укласти договір на закупівлю робіт з переможцем процедури закупівлі.

16.01.2018 р. між Департаментом праці та соціального захисту населення Новоград-Волинської міської ради (замовник) та ТОВ "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс" (підрядник) укладено договір підряду на закупівлю робіт за державні кошти №2 (т.1, а.с.55-62), згідно з п.1.1. якого замовник доручає, а підрядник забезпечує відповідно до проектно-кошторисної документації та умов договору, за кошти замовника, власними та залученими силами і засобами, виконати на свій ризик роботи та здати замовнику в установлений договором строк закінчені роботи, зазначені в проектно-кошторисній документації та тендерній пропозиції на закупівлю робіт з "Реконструкція зі збільшенням розмірів будівлі на вулиці Шевченка, 20, у місті Новограді-Волинському для створення і забезпечення функціонування центру надання адміністративних послуг у форматі "Прозорий офіс" згідно з технічними та іншими вимогами замовника, а замовник - прийняти від підрядника закінчені роботи та оплатити їх.

Відповідно до п. 1.2. договору, підрядник гарантує наявність необхідних дозволів та ліцензій на проведення відповідних робіт та гарантовано буде підтримувати їх в належному стані до повного виконання обов'язків по договору.

Пунктом 2.1 договору визначено, що ціна договору є динамічною згідно акцептованої пропозиції відкритих торгів та договірної ціни вартості робіт, що є невід'ємною частиною цього договору, становить 29 885 712,00грн з ПДВ.

Підрядник зобов'язаний розпочати виконання робіт протягом 7 днів з моменту отримання проектно-кошторисної документації та прийому будівельного майданчика відповідно до акту прийому-передачі і завершити виконання до 31.10.2018 р. (п.3.1 договору).

Згідно з п.10.1. договору, фінансування та розрахунки за цим договором здійснюються у безготівковий формі шляхом перерахування замовником коштів на поточний рахунок.

Пунктом 11.1. договору сторони погодили, що факт виконання та вартість виконаних робіт підтверджується підписаними сторонами Актами виконаних робіт (ф. КБ-2в) та Довідкою про вартість використання будівельних робіт та витрат (ф. КБ-3).

Договір набирає чинності з дати його укладення і діє до 31.12.2018 року, в частині розрахунків та гарантій - до повного та належного виконання сторонами своїх зобов'язань за цим договором (п.16.1 договору).

Предметом позову у даній справі є вимога прокурора про визнання недійсним та скасування рішення тендерного комітету від 27.12.2017 р. та визнання недійсним договору підряду №2 від 16.01.2018 р. про закупівлю робіт за державні кошти.

У позовній заяві позивач вказує, що тендерна пропозиція, подана ТОВ "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс", підлягала до відхилення як така, що не відповідає умовам тендерної документації та вимогам законодавства про публічні закупівлі.

Крім того, прокурор також зазначає, що порушення замовником вимог законодавства призвели до спотворення конкуренції, необ'єктивної оцінки пропозицій учасників, неправомірного вибору переможця торгів та укладення економічно невигідного договору на виконання робіт за бюджетні кошти з суб'єктом господарської діяльності. Порушення процедури державних закупівель унеможливлює раціональне та ефективне використання державних коштів і здатне спричинити істотної шкоди державі.

Звертаючись до суду з вказаним позовом прокурор вказав, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю у сфері публічних закупівель (Державна аудиторська служба України), однак у нього відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом про визнання недійними результатів закупівель та укладених на їх підставі договорів. Таким чином, у даних правовідносинах відсутній орган, який має повноваження щодо звернення до господарського суду за захистом інтересів держави, що вказує на наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором в якості позивача.

Встановлюючи наявність підстав для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді, суд першої інстанції виходив з того, що на підставі п.4-6 Положення про Державну аудиторську службу України, ст.10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Держаудитслужба, здійснюючи моніторинг публічних закупівель, має право лише порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку, однак не виступати позивачем в суді з подібних питань. Крім того, суд зазначив, що оскільки фінансування робіт за оспорюваним договором здійснюється за рахунок бюджетних коштів, то, у даному випадку, звернення прокурора спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання правомірності використання бюджетних коштів. З огляду на вказане суд дійшов висновку про правомірність звернення прокурора з даним позовом в інтересах держави без зазначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Розглядаючи питання наявності підстав для представництва інтересів держави прокурором апеляційний суд враховує наступне.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За приписами ч.3-5 ст.53 ГПК України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст.74 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя згідно п.3 ч.2 ст.129 Конституції України.

Спеціальним законом, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч.3 ст.23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 р. №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17).

Аналіз ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що статтею 7 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Відповідно до ч. 1, 3 ст.7 Закону України "Про публічні закупівлі", Уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом. Антимонопольний комітет України та Рахункова палата здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Моніторинг закупівель здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи.

Порядок проведення моніторингу визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику. Разом з тим, органи, уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають права втручатися в проведення процедур закупівель.

Крім того, згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 р. №43, Державна аудиторська служба є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, дотриманням законодавства про державні закупівлі.

Відповідно до п.3, 4, 9 ч. 4 зазначеного Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Водночас відповідно до Положення про Державну фінансову інспекцію України, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. №310, Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з п. 2, 5 Положення Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний фінансовий контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Із наведеного вбачається, що здійснюючи моніторинг публічних закупівель Державна аудиторська служба України та Державна фінансова інспекція України мають право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та не виконанні підконтрольною установою вимог до усунення відповідних порушень, звернутися до суду в інтересах держави.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції зазначає, що нормативно-правове забезпечення державного регулювання у сфері закупівель здійснює Уповноважений орган.

Відповідно до Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 р. №459, Міністерство є спеціально уповноваженим органом у сфері державних закупівель. Основними завданнями Міністерства є формування та забезпечення державної політики у сфері державних закупівель, державного замовлення.

Основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель. Повноваження здійснюються шляхом здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері публічних закупівель, аналізу функціонування системи публічних закупівель, узагальнення практики здійснення закупівель, надання роз'яснень щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що звертаючись з даним позовом до суду, прокурор, в порушення вищенаведених норм права, не визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. При цьому прокурор не врахував того, що положення таких нормативних-правових актів не можуть визначати конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутися до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпеченні здійснення судового захисту інтересів держави.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Касаційного господарського суду в складі Верховного Суду від 20.09.2018 р. у справі №924/1237/17.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

У разі вирішення спору по суті безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового акта у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України.

За змістом ч. 1 ст. 277 ГПК України підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині, зокрема, порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права.

Беручи до уваги те, що прокурором безпідставно при поданні позову до суду не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах у даній справі, не обґрунтовано наявність підстав для представництва інтересів держави у даній справі, а також не наведено обставин нездійснення уповноваженими органами наданих їм повноважень у сфері публічних закупівель, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Витрати зі сплати судового збору за розгляд апеляційної скарги покладаються на прокуратуру згідно вимог ст.129 ГПК України.

Керуючись ст. ст. 269, 270, 273, 275, 277, 281-284 Господарського процесуального кодексу України, Північно-західний апеляційний господарський суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційні скарги Департаменту праці та соціального захисту населення Новоград-Волинської міської ради та товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс" на рішення господарського суду Житомирської області від 13.07.2018 р. у справі №906/212/18 - задоволити.

2. Рішення господарського суду Житомирської області від 13.07.2018 р. у справі №906/212/18 скасувати та прийняти нове рішення.

3. У позові Новоград-Волинської місцевої прокуратури в інтересах держави - відмовити.

4. Стягнути з прокуратури Житомирської області (10008, м. Житомир, вул.Святослава Ріхтера, 11, ) на користь Департаменту праці та соціального захисту населення Новоград-Волинської міської ради (11708, Житомирська обл., м.Новоград-Волинський, вул.Ушакова, буд.40, ) 5286,00 грн. судового збору за розгляд апеляційної скарги.

5. Стягнути з прокуратури Житомирської області (10008, м. Житомир, вул. Святослава Ріхтера, 11, ) на користь товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробнича компанія Форвард Плюс" (35800, Рівненська обл., м.Острог, вул.Татарська, буд.204, ) 5286,00 грн. судового збору за розгляд апеляційної скарги.

6. Господарському суду Житомирської області видати судові накази.

7. Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строк, передбачений ст.ст. 286-291 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст постанови складений "07" грудня 2018 р.

Головуючий суддя Мельник О.В.

Суддя Грязнов В.В.

Суддя Розізнана І.В.