Суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Лященко Н. П.
13 листопада 2018 року
справа № 910/2145/18
провадження № 12-223гс18
у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Центр-Ритейл» (далі - ТОВ «Центр-Ритейл») до Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), Комунального підприємства «Київблагоустрій» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - КП «Київблагоустрій») про визнання рішення та дій незаконними за касаційною скаргою ТОВ «Центр-Ритейл» на ухвалу Господарського суду міста Києва від 24 квітня 2018 року у складі судді Гулевець О. В. та постанову Київського апеляційного господарського суду від 06 червня 2018 року у складі колегії суддів Тарасенко К. В., Тищенко О. В., Іоннікова І. А.
За наслідками розгляду 13 листопада 2018 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи касаційну скаргу ТОВ «Центр-Ритейл» залишено без задоволення, ухвалу Господарського суду міста Києва від 24 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного господарського суду від 06 червня 2018 року залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства, і як наслідок - закриття провадження у справі.
Із висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося та висловлюємо окрему думку з огляду на таке.
У лютому 2018 року ТОВ «Центр-Ритейл» звернулося до Господарського суду міста Києва з указаним позовом, у якому просило: визнати незаконним та скасувати рішення Департаменту, оформлене дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522, у частині, що стосується демонтажу нежитлової будівлі, що розташована за адресою: пров. Політехнічний, 2-Б (торгівельного ряду з ролетів або кіосків на пров. Політехнічному 2-А), м. Київ; визнати незаконними дії Департаменту та КП «Київблагоустрій» щодо демонтажу нежитлової будівлі площею 218,1 кв. м, що розташована за вказаною адресою.
Ухвалою Господарського суду міста Києва від 24 квітня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 06 червня 2018 року, закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що цей спір не належить до юрисдикції господарських судів, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно примусового демонтажу самовільно встановлених елементів благоустрою.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2018 року з приводу юрисдикції справи зробила висновок, що Департамент наділений контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходи із демонтажу елементів благоустрою. Дії органів у сфері благоустрою населеного пункту здійснюються ними як суб'єктами владних повноважень та у чітко визначеному порядку, і такі дії є публічно-правовими, а тому звернення до суду з метою їх оскарження зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись в порядку адміністративного судочинства. Приймаючи оскаржуване рішення, оформлене дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522 про демонтаж нежитлової будівлі, Департамент діяв на виконання покладених на нього владних управлінських функцій. Крім того, Київською міською державною адміністрацією були делеговані КП «Київблагоустрій» владні управлінські функції в частині забезпечення благоустрою міста Києва, які були ним реалізовані при виконанні рішення Департаменту. Посилаючись на вказане, Велика Палата Верховного Суду вважала наявними у переданому на вирішення господарському суду спорі визначальні ознаки публічно-правового спору, який належить розглядати в порядку адміністративної юрисдикції. При цьому також зазначила, що позивачем не заявлено позовних вимог майнового характеру, а лише вимоги про визнання рішення та дій незаконними, а приписи статті 20 ГПК України не передбачають можливості оскарження рішення, прийнятого суб'єктом владних повноважень, у процесі виконання ним владних управлінських функцій.
З такими висновками не погоджуємося у повному обсязі.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, і яка для України набрала чинності 11 вересня 1997 року, закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції» (Bellet v. France)).
За змістом статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» ЄСПЛ зазначив, що «фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
Відповідно до частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
У свою чергу публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (частина перша статті 19 КАС України).
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відносяться справи, які виникають зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
За логікою законодавця, адміністративне судочинство за своєю сутністю покликане надавати можливість фізичній чи юридичній особі ефективно захищати свої права чи інтереси, з урахуванням того, що протилежна сторона є суб'єктом владних повноважень, який апріорі має у своєму розпорядженні значно більше ресурсів як для утвердження своєї позиції у правовідносинах, так і щодо представництва та відстоювання власних інтересів у судовому розгляді.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Його метою є поновлення саме публічного порядку і процедури вчинення його учасниками певних дій.
Публічно-правовий спір має свою особливість суб'єктного складу - участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сам по собі цей факт не дає підстав ототожнювати із публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за участю суб'єкта владних повноважень.
Разом із тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
У поданому позові до Департаменту та КП «Київблагоустрій», ТОВ «Центр-Ритейл» посилалося на те, що рішення Департаменту, оформлене дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522, вчинення дій щодо демонтажу нежитлової будівлі порушує права власності позивача та суперечить чинному законодавству.
Оскаржуване рішення Департаменту стосується примусового демонтажу самовільно встановлених елементів благоустрою.
Разом з тим судами встановлено, що примусовому демонтажу підлягають самовільно встановлені елементи благоустрою, право власності на які як на нежитлові приміщення у встановленому порядку зареєстровані за позивачем (т. 1, а. с. 14, 15). Тобто фактично спір стосується знесення нежитлового приміщення, а саме захисту права власності.
Як на правові підстави позову позивач посилався на статті 16, 21, 321, 393 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
Таким чином, предметом спору у цій справі є вимога про визнання незаконними рішення та дій щодо демонтажу нежитлового приміщення.
На нашу думку, цей спір повинен вирішуватися в порядку господарського судочинства з огляду на таке.
У частині першій статті 4 ГПК України (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) проголошено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.
Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (частина друга вказаної статті).
Відповідно до пунктів 6, 10 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб'єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб'єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.
Однак змістом позовних вимог є захист майнового права стосовно нежитлової будівлі, що розташована за адресою: пров. Політехнічний, 2-Б (торгівельного ряду з ролетів або кіосків на пров. Політехнічному 2-А), м. Київ, яку вирішено демонтувати оскаржуваним позивачем рішенням Департаменту, оформленим дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522, дії щодо демонтажу якої також оскаржуються позивачем.
Отже, оспорювання рішення і дій суб'єктів владних повноважень у такому випадку поглинається спором про майнове, приватне право, яке належить позивачу. Таке право виникає і в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але його захист відбувається у порядку господарського судочинства у спосіб, характерний для приватноправових відносин.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, при здійсненні ними владних управлінських функцій.
Разом з тим завданням господарського судочинства є захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави у приватноправових відносинах.
За змістом частини першої статті 20 Господарського кодексу України держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб'єктів господарювання та споживачів. Кожний суб'єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб'єктів захищаються шляхом, зокрема, визнання наявності або відсутності прав.
Відповідно до статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Згідно з частинами першою, четвертою статті 11 ЦК України цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Одним із способів захисту цивільних прав та інтересів є відновлення становища, яке існувало до порушення, що передбачено пунктом 4 частини другої статті 16 ЦК України.
Саме на норми цивільного права (статті 16, 21, 321, 393 ЦК України) посилався позивач у поданому позові.
Спір між сторонами є приватноправовим, оскільки у позивача виникло та існує право цивільне, а саме право володіння і користування об'єктом нерухомого майна, тобто конкретним об'єктом нерухомості, рішення та дії відповідачів стосовно демонтажу якого ним оскаржуються.
На підставі зазначеного, з огляду на предмет і підстави поданого позову та характер спірних правовідносин, вважаємо помилковими мотиви та висновки Великої Палати Верховного Суду про залишення без змін оскаржуваних судових рішень щодо закриття провадження у справі, адже ці судові рішення належало скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду у порядку господарського судочинства.
Судді: О. М. Ситнік