ПОСТАНОВА

Іменем України

13 листопада 2018 року

м. Київ

Справа № 910/2145/18

Провадження № 12-223гс18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Бакуліної С. В.,

суддів Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю.,

за участю секретаря судового засідання - Федорченка В. М.,

представника позивача - Фрідмана О. О.,

представника відповідача (1) - Данилюк Л. В.,

представника відповідача (2) - Куценка О. В.,

розглянула у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Центр-Ритейл» на постанову Київського апеляційного господарського суду від 6 червня 2018 року (судді: Тарасенко К. В. - головуючий, Тищенко О. В., Іоннікова І. А.) та ухвалу Господарського суду міста Києва від 24 квітня 2018 року (суддя Гулевець О. В.) у справі № 910/2145/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Центр-Ритейл» до Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (1), Комунального підприємства «Київблагоустрій» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (2) про визнання рішення та дій незаконними.

1. Короткий зміст і підстави позовних вимог

1.1. У лютому 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Центр-Ритейл» (далі - Товариство) звернулося до Господарського суду міста Києва з позовом до Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), Комунального підприємства «Київблагоустрій» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Підприємство) про визнання незаконним та скасування рішення Департаменту, оформленого дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522, в частині, що стосується демонтажу нежитлової будівлі, що розташована за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний 2-Б (торгівельного ряду з ролетів або кіосків на пров. Політехнічному 2-А); визнання незаконними дії Департаменту та Підприємства щодо демонтажу нежитлової будівлі площею 218,1 кв.м, що розташована за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний, 2-Б.

1.2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач посилається на те, що рішення Департаменту, оформлене дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522, та вчинення дій щодо демонтажу вищевказаної нежитлової будівлі порушує права власності позивача та суперечить чинному законодавству.

1.3. Як на правові підстави позову позивач посилається на статті 16, 21, 321, 393 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2.1. Господарський суд міста Києва ухвалою від 24 квітня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 6 червня 2018 року, закрив провадження у справі № 910/2145/18 на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

2.2. Рішення судів умотивовано посиланням на те, що цей спір не належить до юрисдикції господарських судів, оскільки він виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно примусового демонтажу самовільно встановлених елементів благоустрою.

3. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених в ній доводів

3.1. 26 червня 2018 року Товариство звернулося до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного господарського суду від 6 червня 2018 року та ухвалу Господарського суду міста Києва від 24 квітня 2018 року у справі № 910/2145/18, у якій просить вказані судові рішення скасувати, а справу направити до Господарського суду міста Києва для продовження розгляду.

3.2. На обґрунтування касаційної скарги Товариство зазначило, що позивач звернувся до суду за захистом свого майнового права (права власності) на нежитлову будівлю, про знесення якої Департаментом прийнято оскаржуване рішення, а Підприємство за своєю організаційно-правовою формою є комунальним підприємством і не наділено владно-управлінськими функціями.

3.3. Скаржник вказує на те, що обраний ним спосіб захисту порушеного права визначено нормами приватного права, а саме статтями 16, 21 ЦК України та статтею 20 ГПК України, а відтак, цей спір належить до юрисдикції господарського, а не адміністративного суду.

3.4. З огляду на наведені вище доводи Товариства, на підставі частини шостої статті 302 ГПК України, справа була передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

4. Доводи інших учасників справи

4.1. У відзиві на касаційну скаргу Департамент зазначив, що спір у цій справі не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення самовільно встановлених елементів благоустрою та усунення порушень шляхом їх демонтажу.

4.2. Також зазначає, що дії Підприємства у сфері благоустрою населеного пункту здійснюються ним на виконання делегованих повноважень та вчиняються на підставі рішення Департаменту, а отже є похідними від рішення Департаменту.

5. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі

5.1. Частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

5.2. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

5.3. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

5.4. Європейський суд з прав людини в рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява

N 7360/76, доповідь Комісії від 12 жовтня 1978 року), висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

5.5. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС України у порядку адміністративного судочинства.

5.6. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

5.7. Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб'єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.

5.8. Водночас за приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

5.9. Зі змісту оскаржуваного рішення Департаменту, оформленого дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522, вбачається, що таке рішення стосується примусового демонтажу самовільно встановлених елементів благоустрою.

5.10. У той же, з рішення Департаменту не вбачається спору про належне позивачу право власності, оспорюваним рішенням наявність такого права не заперечується та таке рішення не приймалось у зв'язку із здійсненням господарської діяльності відповідачем.

5.11. При цьому позивачем не заявлено позовних вимог майнового характеру, а лише вимоги про визнання рішення та дій незаконними.

5.12. У свою чергу приписи статті 20 ГПК України не передбачають можливості оскарження рішення, прийнятого суб'єктом владних повноважень в процесі виконання ним владних управлінських функцій.

5.13. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що Закон України від 6 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон № 2807-IV) є спеціальним законом, який визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

5.14. Згідно зі статтею 10 Закону № 2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо.

5.15. У силу статті 12 Закону № 2807-IV суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.

5.16. У відповідності до статті 34 Закону № 2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила включають, зокрема, порядок здійснення благоустрою та утримання територій об'єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.

5.17. Частиною першою статті 40 Закону № 2807-IV визначено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

5.18. Таким чином, Закон № 2807-IV наділяє повноваженням міські ради та їх виконавчі органи здійснювати самоврядний контроль у сфері благоустрою міста Києва.

5.19. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою міста і спрямовані на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини, визначені Правилами благоустрою міста Києва (далі - Правила), які затверджені рішенням Київської міської ради від 25 грудня 2008 року № 1051/1051.

5.20. У розумінні Закону № 2807-IV дії з демонтажу є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення території благоустрою).

5.21. Департамент є органом, що вживає заходи із демонтажу (пункт 13.3.2 Правил).

5.22. Відповідно до пункту 13.3.3 Правил рішення про демонтаж самовільно розміщеної (встановленої) малої архітектурної форми, тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, об'єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі приймається Департаментом, районними в місті Києві державними адміністраціями, Департаментом промисловості та розвитку підприємництва (щодо об'єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі).

5.23. При цьому, згідно з Положенням про Департамент, затвердженим розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 січня 2011 року № 94, Департамент є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, з питань виконання функцій державної виконавчої влади - відповідним центральним органам державної виконавчої влади.

5.24. Пунктом 4 цього Положення визначено, що основними завданнями Департаменту є, зокрема, забезпечення реалізації державної політики у сфері благоустрою, цивільного захисту, охорони праці на території міста Києва; контроль за дотриманням вимог Закону № 2807-IV та Правил.

5.25. Відповідно до пункту 6 Положення, Департамент має право, зокрема, здійснювати в установленому порядку заходи щодо демонтажу та очищення території міста від безхазяйного майна, самовільно розміщених (встановлених) тимчасових споруд, малих архітектурних форм, елементів благоустрою, рекламних носіїв, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, об'єктів сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі покинутих будівельних матеріалів і конструкцій, транспортних засобів у місті Києві тощо та давати доручення на їх демонтаж (пункт 6.7); давати в межах повноважень профільним структурним підрозділам районних в місті Києві державних адміністрацій з питань благоустрою, цивільного захисту, охорони праці та підпорядкованим комунальним підприємствам обов'язкові для виконання доручення та контролювати їх виконання (пункт 6.25).

5.26. З огляду на викладене вище, Департамент наділений контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходи із демонтажу елементів благоустрою у відповідності з пунктами 13.3.2, 13.3.3 Правил.

5.27. Дії органів у сфері благоустрою населеного пункту здійснюються ними як суб'єктами владних повноважень та у чітко визначеному порядку, зокрема інспектором Підприємства виноситься припис з вимогою про усунення порушень, у випадку подальшого невиконання якого Департаментом приймається рішення про демонтаж.

5.28. Вказані дії є публічно-правовими, а тому звернення до суду з метою їх оскарження зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись в порядку адміністративного судочинства.

5.29. Отже, приймаючи оскаржуване рішення, оформлене дорученням від 15 серпня 2017 року № 064-8522 про демонтаж нежитлової будівлі, що розташована за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний 2-Б (торгівельного ряду з ролетів або кіосків на пров. Політехнічному 2-А), Департамент діяв на виконання покладених на нього владних управлінських функцій, визначених Законом № 2807-IV та Правилами.

5.30. У свою чергу, відповідно до Статуту Підприємства, затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 21 лютого 2007 року № 167, метою діяльності Підприємства, зокрема, є здійснення заходів, які забезпечують дотримання юридичними та фізичними особами правил благоустрою у м. Києві, у тому числі, шляхом внесення приписів та складання протоколів про адміністративні правопорушення.

5.31. При цьому, відповідно до пункту 2.2. Статуту Підприємства, останнє підпорядковане Департаменту з питань, визначених чинним законодавством та цим Статутом.

5.32. Згідно з пунктом 3.2.6 Статуту, предметом діяльності Підприємства є демонтаж, перевезення та зберігання безхазяйного майна (кіосків, павільйонів, гаражів, рекламоносіїв, залишків будівельних матеріалів, автомобілів та ін.) та самовільно розміщених об'єктів, що порушують правила благоустрою міста.

5.33. Київська міська рада рішенням від 23 жовтня 2013 року № 246/9734 «Про міський благоустрій» затвердила, зокрема, Положення про головного інспектора та інспекторів з благоустрою міста Києва (далі - Положення), відповідно до пункту 1 якого головний інспектор та інспектор з благоустрою міста Києва - посадові особи управління контролю за благоустроєм міста Києва Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), інспектори районних в місті Києві відділів контролю за благоустроєм, інспектори Комунального підприємства«Київблагоустрій» наділені повноваженнями із здійснення контролю за станом благоустрою населеного пункту, виконанням Правил благоустрою міста Києва, а також притягнення винних до відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою. Діяльність інспекторів контролює та координує головний інспектор з благоустрою міста Києва - начальник управління контролю за благоустроєм Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - головний інспектор). Організаційно-методичне керівництво діяльністю інспекторів та громадських інспекторів з благоустрою міста Києва здійснює Департамент міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

5.34. Відповідно до пункту 2 зазначеного Положення головний інспектор та інспектор з благоустрою міста Києва у своїй діяльності керуються Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також цим Положенням.

5.35 Згідно з пунктом 3 Положення головний інспектор та інспектори з благоустрою міста Києва: контролюють стан благоустрою міста Києва; здійснюють контроль за дотриманням Правил благоустрою міста Києва; здійснюють складання протоколів про порушення законодавства у сфері благоустрою; проводять рейди та перевірки; притягають винних до відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою міста Києва; здійснюють профілактику правопорушень в сфері благоустрою міста Києва; виконують інші обов'язки відповідно до законодавства.

5.36 Права головного інспектора та інспектора з благоустрою міста Києва визначені у пункті 4 Положення, відповідно до якого останні мають право, зокрема: проводити рейди та перевірки територій та об'єктів міста Києва щодо стану їх благоустрою і додержання підприємствами, установами, організаціями, громадянами законодавства у сфері благоустрою населених пунктів; складати протоколи про порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів для притягнення винних до відповідальності; одержувати у встановленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності інформацію, документи і матеріали для виконання покладених на них завдань; здійснювати в межах своєї компетенції контроль за дотриманням законодавства в сфері благоустрою та населених пунктів.

5.37. Відповідно до пункту 5 цього Положення вимоги головного інспектора та інспектора з благоустрою міста Києва у межах виконання їх повноважень є обов'язковими для виконання посадовими особами підприємств, установ та організацій, фізичними особами - суб'єктами підприємницької діяльності. Вимоги головного інспектора є обов'язковими для виконання інспекторами з благоустрою міста Києва.

5.38. Таким чином, Київською міською державною адміністрацією були делеговані Підприємству публічно-владні управлінські функції в частині забезпечення благоустрою міста Києва, які були ним реалізовані при реалізації рішення Департаменту.

5.39. З урахуванням викладеного, виходячи з предмета спірних правовідносин, зважаючи на наявність у Підприємства у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача з цим позовом), Велика Палата Верховного Суду зазначає про наявність у переданому на вирішення господарському суду спорі визначальних ознак публічно-правового спору, який належить розглядати в порядку адміністративної юрисдикції.

5.40. Посилання скаржника, в обґрунтування доводів про належність цього спору до юрисдикції господарського суду, на постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі № 554/1649/16-а та від 25 квітня 2018 року у справі № 495/2176/17, визнаються необґрунтованими з огляду на таке.

5.41. Так, предметом спору у справі № 554/1649/16-а були вимоги про скасування пунктів 10-10.1 рішення Виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 27 листопада 2007 року № 572 «Про оформлення права власності» щодо оформлення права приватної власності на нежитлову будівлю (приватний клуб) загальною площею 928,4 кв.м.

5.42. Відповідно спір у зазначеній справі стосується права приватної власності на нежитлову будівлю (приватний клуб) та випливає з договірних відносин, тобто цивільного права.

5.43. Водночас, предметом спору у справі № 495/2176/17 є вимоги про: визнання протиправними дії Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області та Виконавчого комітету Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області щодо самовільного знесення малої архітектурної форми; зобов'язання відповідачів усунути перешкоди у користуванні нерухомим майном шляхом переукладення договору про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення малої архітектурної форми; скасування рішення виконкому від 29 червня 2016 року № 167 «Про демонтаж самовільно встановлених тимчасових споруд, малих архітектурних форм, збірно-розбірних металевих гаражів та об'єктів зовнішньої реклами в смт Сергіївка».

5.44. Велика Палата Верховного Суду у вищевказаній справі дійшла висновку, що орган місцевого самоврядування, реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, відповідно до статті 5 Земельного кодексу України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, тобто є рівноправним суб'єктом земельних відносин. У цьому спорі учасники земельних відносин не підпорядковані один одному, а отже, суб'єкт владних повноважень - орган місцевого самоврядування владних управлінських функцій не здійснював.

5.45. Спір же у справі, що переглядається не стосується спору про право, оскільки позовна заява обґрунтовується доводами незаконності прийнятого Департаментом рішення від 15 серпня 2017 року про демонтаж самовільно встановлених елементів благоустрою.

5.46. У свою чергу, саме суд адміністративної юрисдикції перевіряє чи прийнято рішення суб'єкта владних повноважень, зокрема на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

5.47. За наведених обставин, скаржник невірно ототожнює зазначені справи, а тому, відповідно, вказані вище позиції Великої Палати Верховного Суду до справи № 910/2145/18 не можуть бути застосовані.

5.48. За змістом пункту 1 частини першої статті 175 і пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України господарський суд відмовляє у відкритті провадження у справі, а відкрите провадження у справі підлягає закриттю, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

5.49. Отже, зважаючи на характер правовідносин у цій справі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованих висновків про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства, а відтак правомірно закрив провадження у справі № 910/2145/18.

5.50. За таких обставин касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін, оскільки їх ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 306, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Центр-Ритейл» залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного господарського суду від 6 червня 2018 року та ухвалу Господарського суду міста Києва від 24 квітня 2018 року у справі № 910/2145/18 - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. С. Князєв
Суддя-доповідач С. В. Бакуліна
Судді: В. В. Британчук Н. П. Лященко
Д. А. Гудима О. Б. Прокопенко
В. І. Данішевська Л. І. Рогач
О.С. Золотніков І. В. Саприкіна
О. Р. Кібенко О. М. Ситнік
Л. М. Лобойко В. Ю. Уркевич