суддів Великої Палати Верховного СудуН.О. Антонюк, О.С. Золотнікова
Справа № 916/1979/13
Провадження № 12-62гс18
19 червня 2018 року Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційні скарги першого заступника військового прокурора Південного регіону України (далі - прокурор), Медичного реабілітаційного центру «Тополя» Національної гвардії України Міністерства внутрішніх справ України (далі - МРЦ «Тополя») та Головного управління Національної гвардії України (далі - ГУ НГУ) на постанову Одеського апеляційного господарського суду від 14 вересня 2017 року в справі № 916/1979/13 про визнання недійсними рішень.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 19 червня 2018 року залишила касаційні скарги без задоволення, а постанову Одеського апеляційного господарського суду від 14 вересня 2017 року у справі № 916/1979/13 - без змін.
Короткий виклад обставин справи
Предметом спору у цій справі виступає правомірність прийняття рішень Затоківською селищною радою Білгород-Дністровської міської ради Одеської області щодо відведення у користування земельної ділянки суб'єкту підприємницької діяльності Кондратенко О. В. та МРЦ «Тополя».
Зокрема, Білгород-Дністровський прокурор з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері, який звернувся до господарського суду з позовом до Затоківської селищної ради в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС) і Головного управління внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України (далі - ГУ ВВ МВС), з урахуванням уточнених позовних вимог просив визнати недійсними:
- рішення Затоківської селищної ради від 30 грудня 2004 року № 1312 «Про надання земельної ділянки суб'єкту підприємницької діяльності Кондратенко О.В. у довгострокову оренду для будівництва експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу» (далі - рішення № 1312);
- рішення Затоківської селищної ради від 18 листопада 2005 року № 1749 «Про надання земельної ділянки медичному реабілітаційному центру внутрішніх військ МВС України «Тополя» у постійне користування для експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу» (далі - рішення № 1749).
Господарський суд першої інстанції рішенням від 26 квітня 2017 року позов прокурора задовольнив, визнав незаконними та скасував рішення Затоківської селищної ради.
Апеляційний господарський суд погодився з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог, оскільки Затоківська селищна рада як орган місцевого самоврядування незаконно розпорядилася спірною земельною ділянкою, яка є державною власністю, наданою у 1988 році в постійне користування Головному управлінню внутрішніх військ УРСР. Суд апеляційної інстанції зауважив про відсутність звернення відповідного користувача спірної земельної ділянки - Головного управління внутрішніх військ МВС України про передачу спірної земельної ділянки місцевим органам влади та згоди Кабінету Міністрів України на її передачу. Під час перегляду справи апеляційним господарським судом спростовано висновок суду першої інстанції, що вказана земельна ділянка відноситься до земель оборони. Встановлено, що вона є земельною ділянкою рекреаційного призначення з огляду на те, що згідно з державним актом на право постійного користування землею серії Б № 054792, виданого у 1988 році виконкомом Білгород-Дністровської райради, земельну ділянку надано для будівництва установи відпочинку. Зауважено, що подвійне визначення категорії земельної ділянки не передбачено чинним законодавством України.
Однак позов прокурора залишено без задоволення у зв'язку зі спливом позовної давності.
Позиція ВеликоїПалати Верховного Суду
У постанові по цій справі Велика Палата Верховного Суду висловила міркування щодо застосування положень Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) про позовну давність. Зокрема, зазначено таке:
«… пункт 4 частини першої статті 268 ЦК України за своєю суттю направлений на захист прав власників та інших осіб від держави.
Оскільки держава зобов'язана забезпечити належне правове регулювання відносин і відповідальна за прийняті її органами незаконні правові акти, їх скасування не повинне ставити під сумнів стабільність цивільного обороту, яку покликані підтримувати норми про позовну давність, тому, на відміну від інших учасників цивільних правовідносин, держава несе ризик спливу позовної давності на оскарження незаконних правових актів державних органів, якими порушено право власності чи інше речове право.
На такі позови поширюються положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, а на підставі частини першої статті 261 цього Кодексуперебіг позовної давності починається від дня, коли держава в особі її органів як суб'єктів владних повноважень довідалася або могла довідатися про порушення своїх прав і законних інтересів».
З такими висновками Великої Палати Верховного Суду не можемо погодитися, а тому висловлюємо свої міркування в окремій думці.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Щодо позовної давності і рівності всіх форм власності
Відповідно до статей 257, 261 ЦК України загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки. Перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
Положеннями статті 268 ЦК України передбачено винятки із загального правила про поширення позовної давності на всі цивільні правовідносини і визначено вимоги, на які позовна давність не поширюється. Так, зокрема у пункті 4 частини першої цієї статті в редакції, яка діяла до 15 січня 2012 року, було зазначено, що на вимогу власника або іншої особи про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено його право власності або інше речове право, позовна давність не поширюється.
Тобто, цією нормою було врегульовано застосування строків позовної давності незалежно від суб'єктного складу правовідносин власності.
Вважаємо, що зі змісту пункту 4 частини першої статті 268 ЦК України слідує, що позовна давність не поширюється на вимогу власника або іншої особи про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено його право власності або інше речове право. Підстав для того, щоб вважати, що термін «власник» вживається до всіх власників, окрім держави, на нашу думку, немає.
Відповідно до частини 4 статті 13 Конституції України усі суб'єкти права власності є рівними, і навряд чи підставно встановлювати будь які обмеження для держави як власника.
Рівність суб'єктів права власності перед законом є конституційно визначеною і не передбачає встановлення винятків у застосуванні імперативних норм шляхом обмежувального тлумачення порядку і строків захисту права власності Українського народу, держави, територіальних громад у правовідносинах власності, зокрема, на землю як основне національне багатство, яке перебуває під особливою охороною держави (стаття 14 Конституції України).
Частиною другою статті 318 ЦК України також визначено, що усі суб'єкти права власності є рівними перед законом. Відповідно до частини третьої статті 319 ЦК України усім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав. Ці норми, які кореспондуються з нормами Конституції України, підтверджують тезу про те, що будь-яке обмеження захисту права власності, в тому числі шляхом встановлення певних особливостей або ж обмежень щодо можливості звернення за захистом свого порушеного справа, ні законодавець, ні, тим більше, суд встановлювати не можуть.
Тому вважаємо, що правовий висновок щодо застосування позовної давності у земельних правовідносинах, викладений у постанові Верховного Суду України № 6-68цс15 від 16 вересня 2015 року, не відповідає положенням Конституції України та ЦК України, оскільки безпідставно звужує визначені законодавством права власника (в цьому випадку держави-власника). Фактично судом застосовано обмежувальне тлумачення норми ЦК України, з яким складно погодитися.
Щодо дії актів цивільного законодавства у часі
Частиною першою статті 5 ЦК Українивизначено, що акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ними чинності. У частині третій цієї ж статті зазначено, що якщо цивільні відносини виникли раніше і регулювалися актом цивільного законодавства, який втратив чинність, новий акт цивільного законодавства застосовується до прав та обов'язків, що виникли з моменту набрання ним чинності.
Таким чином, до правовідносин, які виникли і закінчилися під час дії певного нормативно-правового акта, який згодом втратив чинність, застосовуються норми «старого» нормативно правового акта.
До правовідносин, які виникли раніше і регулювалися нормативно-правовим актом, який втратив чинність, за умови, що такі правовідносини тривають після набрання чинності новим нормативно-правовим актом, застосовуються положення нових актів цивільного законодавства.
У справі, що розглядається
(1) щодо оскарження рішення Затоківської селищної ради від 30 грудня 2004 року № 1312 «Про надання земельної ділянки суб'єкту підприємницької діяльності Кондратенко О.В. у довгострокову оренду для будівництва експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу»
Спірні цивільні правовідносини з прийняття Затоківською селищною радою оскаржуваного рішення № 1312 виникли з прийняттям зазначеного рішення 30 грудня 2004року.
Станом на цей момент стаття 268 ЦК України містила пункт 4 частини першої щодо непоширення строків позовної давності на оскарження правових актів органів держаної влади, Автономної Республіки Крим або місцевого самоврядування, про який йшлося вище.
У цій справі правовідносини з ФОП Кондратенко О.В. з користування земельною ділянкою, відведеною оскаржуваним рішенням Затоківської селищної ради № 1312, припинили свою дію, оскільки 08 червня 2007 року ФОП Кондратенко О.В. уклала договір купівлі-продажу об'єкта незавершеного будівництва (бази відпочинку «Тополя») з ТОВ «Російський чай», розташованого на спірній земельній ділянці. Також 28 лютого 2011 року між Затоківською селищною радою та ФОП Кондратенко О. В. укладено договір про розірвання договору оренди спірної земельної ділянки від 18 травня 2005 року.
Таким чином, правовідносини (права й обов'язки) між Затоківською селищною радою та ФОП Кондратенко О. В. існували від 30 грудня 2004 року до 28 лютого 2011 року, мали триваючий характер і припинилися до внесення змін до ЦК України щодо виключення пункту 4 частини 1 статті 268 Законом № 4176-VI. Відповідно, на момент прийняття цього Закону № 4176-VI (20 грудня 2011 року) так як і на момент набрання ним чинності (15 січня 2012 року), спірні правовідносини між вказаними сторонами уже не існували. Тому вважаємо, що підстав для застосування положень Закону № 4176-VI (тобто нового нормативно-правового акта) до цих правовідносин, немає.
Отже, до цих правовідносин має застосовуватися стаття 268 ЦК України, в редакції, що діяла на момент їх існування, оскільки згідно із статтею 5 ЦК України до правовідносин, які виникли під час дії нормативно-правового акта, який згодом втратив чинність, застосовуються його норми (тобто норма пункту 4 частини 1 статті 268 ЦК України у редакції станом на момент їх припинення - 28 лютого 2011 року).
(2) щодо рішення Затоківської селищної ради від 18 листопада 2005 року № 1749 «Про надання земельної ділянки медичному реабілітаційному центру внутрішніх військ МВС України «Тополя» у постійне користування для експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу»
Станом на момент подання позову прокурором в інтересах держави в особі МВС та ГУ НГУ 22 липня 2013 року спірні правовідносини з медичним реабілітаційним центром «Тополя» не припинились. Земельна ділянка, яка була відведена цим рішенням, надалі залишається у постійному користуванні реабілітаційного центру. Отже, в цьому випадку мають місце триваючі правовідносини, які існують після набрання чинності новим нормативно - правовим актом (Законом № 4176-VI).
Отже, до таких правовідносин, які виникли раніше і регулювалися нормативно-правовим актом, який втратив чинність, однак права й обов'язки зберігалися і після набрання чинності новим нормативно-правовим актом, застосовуються згідно статті 5 ЦК України положення нових актів цивільного законодавства. В розглядуваному випадку - це норми пункту 5 Перехідних положень Закону № 4176-VI.
Оскільки право на подання позову з моменту набрання чинності цим Законом зберігається протягом трьох років (тобто з 15 січня 2012 року до 15 січня 2015 року), вважаємо, що держава в особі уповноважених органів, в т.ч. прокуратури, що здійснює представництво її інтересів в суді, з урахуванням засади рівності захисту всіх форм власності в Україні, має право подати позов про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено її право власності або інше речове право. В цій справі прокурор звернувся з позовом до суду 22 липня 2013 року. Таким чином, він не вийшов за межі допустимого трирічного строку подання такого позову.
Висновок по суті справи
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили обґрунтованість позовних вимог і констатували, що Затоківська селищна рада як орган місцевого самоврядування незаконно розпорядилася спірною земельною ділянкою, яка є державною власністю.
Однак під час перегляду справи апеляційним господарським судом спростовано висновок суду першої інстанції, що вказана земельна ділянка відноситься до земель оборони.
Водночас апеляційним судом неправильно застосовано положення цивільного законодавства про позовну давність. З огляду на це, керуючись статтею 311 Господарського процесуального кодексу України, у зв'язку із неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, неправильним тлумаченням закону, Велика Палата Верховного Суду повинна була:
касаційні скарги першого заступника військового прокурора Південного регіону України, Медичного реабілітаційного центру «Тополя» Національної гвардії України МВС та Головного управління Національної гвардії України задовольнити частково;
постанову Одеського апеляційного господарського суду від 14 вересня 2017 року скасувати;
прийняти нове рішення, яким позов Білгород-Дністровського прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України та Головного управління Національної гвардії України задовольнити;
визнати незаконним та скасувати рішення Затоківської селищної ради від 30 грудня 2004 року № 1312 «Про надання земельної ділянки суб'єкту підприємницької діяльності Кондратенко О. В. у довгострокову оренду для будівництва, експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу»;
визнати незаконним та скасувати рішення Затоківської селищної ради від 18 листопада 2005 року № 1749 «Про надання земельної ділянки медичному реабілітаційному центру внутрішніх військ МВС України «Тополя» у постійне користування для експлуатації та обслуговування оздоровчого закладу».
Судді Великої Палати Верховного Суду