судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
у справі № 911/488/18 (провадження № 12-207гс18)
за позовом Васильківської міської ради до Васильківської районної ради Київської області (далі - Васильківська райрада) про визнання незаконними рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, скасування записів про державну реєстрацію прав та їх обтяжень
У березні 2018 року Васильківська міська рада звернулась до Господарського суду Київської області з позовом до Васильківської райради та просила: визнати незаконними рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 2 жовтня 2014 року № 16211835 та № 16214312 і скасувати записи про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 2 жовтня 2014 року за індексними номерами 16211835 та 16214312 щодо реєстрації за відповідачем прав власності на земельні ділянки за адресами: м. Васильків, вул. Партизанської Комуни, 46 та вул. Декабристів, 87 відповідно.
На обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що зазначені земельні ділянки є власністю територіальної громади міста Василькова в особі Васильківської міської ради як єдиного органу, який має право представляти інтереси територіальної громади м. Василькова, та вибули з власності позивача поза його волею, відображеною належним чином, та у спосіб, що суперечить чинному законодавству.
Позивач вважає, що в нього виник спір про право на вказані вище земельні ділянки з відповідачем як з особою, яка неправомірно набула право власності на майно позивача, тому його право підлягає захисту в обраний ним спосіб, передбачений частиною першою статті 393 Цивільного кодексу України (далі - ЦК).
Ухвалою Господарського суду Київської області від 19 березня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 2 травня 2018 року, Васильківській міськраді відмовлено у відкритті провадження у справі за пунктом 1 частини першої статті 175 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) з тих підстав, що заява не підлягає розгляду за правилами господарського судочинства, позаяк вимоги про визнання незаконними рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень на майно та скасування записів про державну реєстрацію прав та їх обтяжень на майно (без майнової вимоги щодо майна) відносяться до юрисдикції адміністративних судів.
Суд апеляційної інстанції, погодившись із висновком суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження з наведених вище підстав, також виходив з того, що вимоги щодо визнання незаконними рішень та скасування записів про державну реєстрацію прав та їх обтяжень на майно відносяться до юрисдикції адміністративних судів, якщо вони не є похідними від вимоги щодо такого майна. При цьому суди зазначили, що в позовній заяві не міститься жодних вимог щодо спірного майна.
26 травня 2018 року Васильківська міськрада звернулася до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного господарського суду від 2 травня 2018 року та ухвалу Господарського суду Київської області від 19 березня 2018 року.
Позивач стверджує про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального та матеріального права, оскільки суди неповно з'ясували обставини, що мають значення для справи, не врахували, що цей спір є спором про право, який виник між позивачем та відповідачем, і позивач у цьому спорі обрав спосіб захисту від порушення його прав на земельні ділянки, який, на його думку, є ефективним.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 20 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 911/488/18 за касаційною скаргою Васильківської міської ради та призначено її до розгляду, а ухвалою від 13 липня 2018 року цю справу разом з касаційною скаргою передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 302 ГПК, згідно із якою справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
Ухвалою від 20 серпня 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла справу до розгляду.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 2 жовтня 2018 року касаційну скаргу позивача задовольнила. Постанову Київського апеляційного господарського суду від 2 травня 2018 року та ухвалу Господарського суду Київської області від 19 березня 2018 року у справі № 911/488/18 скасувала, а справу направила до Господарського суду Київської області для вирішення питання щодо відкриття провадження.
На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір виник з приводу порушення права власності позивача на об'єкти нерухомості - земельні ділянки та між органами місцевого самоврядування, а не між позивачем та державним реєстратором, а тому дійшла висновку про приватноправовий характер спору.
Ключовим мотивом такого рішення визнано те, що справи у спорах між органами місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких органи місцевого самоврядування є учасниками цивільних відносин та реалізують повноваження власника майна, не мають ознак публічно-правового спору та належать до юрисдикції господарських судів.
На обґрунтування такого висновку Велика Палата Верховного Суду зазначила, що державній реєстрації підлягає саме заявлене право і державна реєстрація права здійснюється суб'єктом державної реєстрації прав не за власною ініціативою, а на підставах, встановлених законом, зокрема на підставі заяви про державну реєстрацію прав, поданої особою, за якою здійснюється реєстрація права. Тобто відносини у сфері державної реєстрації речового права виникають саме між суб'єктом звернення за такою послугою та суб'єктом, уповноваженим здійснювати відповідні реєстраційні дії.
Якщо ж, на думку позивача, саме в результаті державної реєстрації права власності за третьою особою - суб'єктом звернення за такою послугою порушується (не визнається, оспорюється) право власності позивача, то виникає спір позивача про цивільне право із цією особою, яка і має бути належним відповідачем у спорі про скасування запису про проведену державну реєстрацію речового права за цією особою, адже наслідки вирішення такого спору судом безпосередньо впливають на зміст та стан речового права саме цієї особи.
До того ж навіть якщо суб'єкт державної реєстрації прав не допустив порушень законодавства під час проведення державної реєстрації права, це не може бути перешкодою для розгляду спору за цивільним позовом, задоволення якого є підставою для вчинення реєстраційних дій.
У силу статей 3, 169 та 172 ЦК органи місцевого самоврядування є органами, через які територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки як учасники цивільних відносин.
Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються законодавством України про місцеве самоврядування власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування у своїй самоврядній діяльності не підпорядковуються іншим органам місцевого самоврядування.
З предмета та підстав позову, викладених у позовній заяві, вбачається, що позивач звернувся до суду з позовом за захистом порушеного (на його думку) права власності на вказані ним земельні ділянки до відповідача як особи, за якою зареєстровано право власності на ті ж самі земельні ділянки, тобто спір виник з майнових відносин приватноправового характеру і його існування не залежить від додержання вимог законодавства при здійсненні запису про реєстрацію права суб'єктом державної реєстрації прав.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду визнала помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що спір про право власності на земельні ділянки між двома суб'єктами цивільних відносин, які не перебувають між собою у відносинах влади та підпорядкування, належить до юрисдикції адміністративних судів та що наявні підстави для відмови у відкритті провадження у цій справі в порядку господарського судочинства.
Визначивши відповідачем у справі особу, яка є стороною спору про цивільне право, позивач обрав спосіб захисту свого порушеного права, який відповідно до наданого ним обґрунтування вважає належним та ефективним у межах наявного спору саме з відповідачем; надані доводи та обґрунтування підлягають перевірці господарським судом.
З огляду на вищевикладене Велика Палата Верховного Суду погодилася з наведеними у касаційній скарзі доводами про порушення судами приписів статті 20 ГПК щодо правил суб'єктної та предметної юрисдикції.
Відповідно до частини третьої статті 34 ГПК суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, однак з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Згідно із частиною першою статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС).
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є визнання протиправними та скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 2 жовтня 2014 року № 16211835 та № 16214312 і скасування записів про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 2 жовтня 2014 року за індексними номерами 16211835 та 16214312 щодо реєстрації за відповідачем прав власності на земельні ділянки за адресами: м. Васильків, вул. Партизанської Комуни, 46 та вул. Декабристів, 87 відповідно.
Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятих державним реєстратором рішень та питання виконання державним реєстратором обов'язків, передбачених Законом України від 1 липня 2004 року № 1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-ІV) щодо перевірки достатності та належності наданих для здійснення реєстраційних дій документів.
Вважаю, що дослідженню у цій справі підлягають владні, управлінські рішення державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав, є Закон № 1952-ІV, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Згідно із частиною першою статті 15 Закону № 1952-ІV державна реєстрація прав та їх обтяжень проводиться в такому порядку: 1) прийняття і перевірка документів, що подаються для державної реєстрації прав та їх обтяжень, реєстрація заяви; 2) встановлення факту відсутності підстав для відмови в державній реєстрації прав та їх обтяжень, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та/або їх обтяжень; 3) прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відмову в ній або зупинення державної реєстрації; 4) внесення записів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр прав); 5) видача свідоцтва про право власності на нерухоме майно у випадках, встановлених статтею 18 цього Закону; 6) надання витягів з Державного реєстру прав про зареєстровані права та/або їх обтяження.
Відповідно до частини четвертої статті 18 цього Закону державній реєстрації підлягають виключно заявлені права та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам.
Згідно із частиною другою статті 24 Закону № 1952-ІV за наявності підстав для відмови в державній реєстрації прав державний реєстратор приймає рішення про відмову в державній реєстрації прав.
З аналізу вказаних положень законодавства вбачається, що перед прийняттям рішення про державну реєстрацію прав державний реєстратор повинен вчинити ряд дій, зокрема: перевірити повноваження особи, яка звернулась із заявою про реєстрацію певного речового права; встановити повноту наданих документів та їх відповідність вимогам законодавства; визначити відсутність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації права; з'ясувати питання про наявність чи відсутність зареєстрованого обтяження нерухомого майна тощо.
Отже, оскільки спір стосується скасування рішень державного реєстратора щодо державної реєстрації речового права на об'єкти нерухомості, то такий спір є публічно-правовим та пов'язаний з реалізацією державним реєстратором владно-управлінських функцій.
Предметом розгляду в цій справі є рішення державного реєстратора, а не результат таких послуг - державна реєстрація права власності на земельні ділянки, якою підтверджується певний юридичний статус об'єктів нерухомості.
Державний реєстратор, діючи як суб'єкт владних повноважень, був зобов'язаний перевірити надані заявником для здійснення реєстрації права власності документи на предмет їх повноти та відповідності закону, а адміністративний суд при розгляді справи зобов'язаний перевірити відповідність оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень вимогам, які визначені у частині другій статті 2 КАС.
Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання дотримання процедури розгляду та перевірки державним реєстратором документів, наданих заявником, та законність оскаржуваних рішень. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції.
Рішення державного реєстратора за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке державний реєстратор повинен виносити у порядку, на підставі та у спосіб, визначений Законом.

Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням державного реєстратора, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

Оскільки спірні правовідносини у справі стосуються рішень/дій державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності, прийнятих/вчинених державним реєстратором як суб'єктом владних повноважень, цей спір є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами КАС.

До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.

За таких обставин вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Отже, касаційна скарга позивача підлягала залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Суддя Великої

Палати Верховного Суду О. Б. Прокопенко