ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД СУМСЬКОЇ ОБЛАСТІ
УХВАЛА

про повернення позовної заяви

м. Суми

16.10.2018 Справа № 920/818/18

Господарський суд Сумської області у складі судді Коваленко О.В., розглянувши матеріали позовної заяви №82-2447-18 від 09.10.2018

за позовом: Першого заступника керівника Конотопської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі:

1. Путивльської районної ради Сумської області (41500, Сумська область, м. Путивль, вул. Першотравнева, 84, код 24006214)

2. Відділу освіти Путивльської районної державної адміністрації Сумської області (41500, Сумська область, м. Путивль, вул. Першотравнева, 60, код 02147807)

до відповідачів: 1. Фізичної особи-підприємця Гаврикова Івана Степановича (АДРЕСА_1, код НОМЕР_1)

2. Комунального закладу Путивльської районної ради Сумської області - районного центру позашкільної роботи (41500, Сумська область, м. Путивль, просп. Іоанна Путивльського, 77, код 31359070)

про визнання недійсним договору №22 оренди нерухомого майна, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, міста Путивльського району від 05.12.2016 року

ВСТАНОВИВ:

11.10.2018 перший заступник керівника Конотопської місцевої прокуратури звернувся з позовом в інтересах держави в особі Путивльської районної ради Сумської області та Відділу освіти Путивльської районної державної адміністрації Сумської області, в якій просить суд визнати недійсним договір №22 оренди нерухомого майна, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, міста Путивльського району, укладений 05 грудня 2016 року (нежитлового приміщення площею 11,2 м2 вартістю 18 000 грн.) між комунальним закладом Путивльської районної ради Сумської області - районним центром позашкільної роботи та фізичною особою-підприємцем Гавриковим Іваном Степановичем, а також стягнути з відповідачів судові витрати у справі на користь прокуратури Сумської області.

Прокурор в обґрунтування позовних вимог посилається на те, що Конотопською місцевою прокуратурою за результатами вивчення стану законності розпорядження майном закладів освіти на території Путивльського району встановлено, що Рішенням восьмої сесії сьомого скликання Путивльської районної ради Сумської області від 09.11.2016 «Про надання дозволу на передачу в оренду нежитлового приміщення» Центру позашкільної роботи надано дозвіл на передачу в оренду нежитлового приміщення відповідно до чинного законодавства.

Разом з тим, Центром позашкільної роботи передано в оренду приміщення закладу позашкільної освіти всупереч вимог Закону України «Про освіту» та Закону України «Про позашкільну освіту» для використання не за освітнім призначенням, в чому вбачається порушення інтересів держави та підстави для представництва прокурором інтересів держави в особі Путивльської районної ради.

Крім того, оскільки органами, уповноваженими державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, - Путивльською районною радою Сумської області та Відділом освіти Путивльської районної державної адміністрації Сумської області, не вжито заходів щодо захисту інтересів держави, прокурор вбачає правові підстави для звернення з даним позовом в інтересах держави для захисту порушеного права.

Згідно ч. 3 ст. 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Зі змісту ч.3 ст. 53 ГПК України вбачається, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу (ч.4 цієї ж статті).

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Тлумачення пункту 3 частини першої ст.131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 частини першої ст.131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України «Про прокуратуру».

Підстави для здійснення прокурором представництва держави в суді визначені у ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до абзацу 1 та 2 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Таким чином іншою необхідною умовою для здійснення прокурором представництва інтересів держави, у відповідності до приписів ст.23 Закону України «Про прокуратуру», є виконання прокурором обов'язку попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Тобто, виходячи зі змісту даної норми, наявність належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів попереднього звернення прокурора до відповідного суб'єкта владних повноважень є обов'язковою умовою, за якої можливий судовий розгляд позову прокурора, і виключно у разі її дотримання прокурор набуває відповідних процесуальних повноважень (процесуальної дієздатності).

Так, до позовної заяви додано лист першого заступника керівника Конотопської місцевої прокуратури від 03.10.2018 №82-2447-18 до Відділу освіти Путивльської районної державної адміністрації, в якому повідомлялось, що Конотопською місцевою прокуратурою в інтересах держави в особі Путивльської районної ради Сумської області, та відділу освіти Путивльської районної державної адміністрації пред'явлено позовну заяву до ФОП Гаврикова І.С. та КЗ Путивльської районної ради Сумської області - районного центру позашкільної роботи, про визнання недійсним договору оренди нерухомого майна №22 від 05.12.2016.

Лист першого заступника керівника Конотопської місцевої прокуратури від 03.10.2018 №82-2447-18, адресований Путивльській районній раді, аналогічного змісту також додано до матеріалів позовної заяви.

Однак, матеріали позовної заяви не містять доказів направлення (вручення) вказаних листів відділу освіти Путивльської районної державної адміністрації та Путивльській районній раді. Тобто матеріали справи не містять доказів виконання прокурором приписів ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме попереднього, до звернення до суду, повідомлення про намір звернення до суду з позовом відповідного суб'єкта владних повноважень. Разом з цим вже 11.10.2018 Конотопська місцева прокуратура звернулась до господарського суду з даним позовом.

Абзацем 6 п. 1 постанови Пленуму Вищого господарського суду України «Про деякі питання участі прокурора у розгляді справ, підвідомчих господарським судам» від 23.03.2017 № 7 (із змінами) роз'яснено, що право прокурора на здійснення представництва в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави виникає у випадках нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування або іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Інтереси держави мають чітко формулюватися й умотивовуватися прокурором. Звертаючись до суду, прокурор повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва у порядку, передбаченому ч. 2 або 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Слід враховувати, що прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду із представництвом інтересів держави або громадянина, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. Зазначені обставини повинні перевірятися судом при зверненні прокурора з відповідною заявою або скаргою до суду (абз. 2 п. 3 вказаної постанови).

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Відповідно до абз. 1, 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Таким чином, прокурор має право здійснювати в господарському суді представництво законних інтересів держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, за виключенням державних компаній.

У випадках неправильного визначення прокурором позивача, тобто органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, господарський суд на підставі пункту 1 частини першої статті 63 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній до 15.12.2017 року) повертає таку позовну заяву і додані до неї документи без розгляду.

Якщо господарський суд помилково порушив провадження у справі за позовом прокурора, в якій неправильно визначено позивача за вимогами про захист інтересів держави, такий позов підлягає залишенню без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 81 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній до 15.12.2017 року).

Судом встановлено, що позовну заяву прокурором подано в інтересах держави в особі Путивльської районної ради Сумської області та Відділу освіти Путивльської районної державної адміністрації, які є належними органами, уповноваженим державою здійснювати управління діяльністю закладів позашкільної освіти.

Відповідно до ст. 10 Закону України «Про позашкільну освіту» управління позашкільною освітою здійснюють центральні та місцеві органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають заклади позашкільної освіти та які проводять діяльність у сфері позашкільної освіти, здійснюють управління діяльністю зазначених закладів освіти незалежно від підпорядкування, типів і форм власності.

Реалізацію державної політики в галузі освіти в межах м. Путивль та Путивльського району, у тому числі повноваження щодо забезпечення доступності дошкільної, загальноосвітньої, позашкільної освіти, створення безпечних умов навчання та виховання дітей, забезпечення збереження майна закладів освіти забезпечує відділ освіти Путивльської районної державної адміністрації Сумської області, як державний орган управління освітою.

Вказані завдання та повноваження відділу освіти Путивльської районної державної адміністрації закріплено в ч.5 та ч.6 Положення про відділ освіти Путивльської районної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Путивльської РДА № 387 - ОД від 25.12.2014.

Таким чином, органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, є відділ освіти Путивльської районної державної адміністрації.

Крім того, у відповідності до ст. 25 Закону України «Про освіту» права і обов'язки засновника щодо управління закладом освіти визначаються цим Законом та іншими законами України, установчими документами закладу освіти.

Засновник закладу освіти зобов'язаний: забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов; забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу.

У відповідності до ст. 62 Закону України «Про освіту» органами управління у сфері освіти є у тому числі органи державної влади, яким підпорядковані заклади, органи місцевого самоврядування.

Згідно ст. 10 Закону України «Про позашкільну освіту» органи місцевого самоврядування, як органи управління позашкільною освітою, забезпечують збереження і зміцнення матеріально-технічної бази закладів позашкільної освіти, розвиток їх мережі, ефективне використання закріплених за ними земельних ділянок; виконують функції засновників щодо заснованих ними закладів позашкільної освіти.

Путивльська районна рада Сумської області є засновником Районного центру позашкільної освіти, а також в силу ст. 10 зазначеного Закону, в межах компетенції здійснює функції органу управління закладом.

Згідно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Путивльська районна рада Сумської області - орган місцевого самоврядування Путивльського району Сумської області, що представляє інтереси територіальних громад сіл, міста Путивльського району.

Суд приходить до висновку про те, що Путивльська районна рада Сумської області та Відділ освіти Путивльської районної державної адміністрації Сумської області, в особі яких в інтересах держави звернувся Перший заступник керівника Конотопської місцевої прокуратури Сумської області з даним позовом до суду, мають підстави та можливість для самостійного захисту своїх прав щодо спірного нерухомого майна.

Саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що органи, уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснюють відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

У такому разі прокурор повинен надати відповідні докази відповідно до вимог ст.ст. 73, 74, 76, 77 Господарського процесуального кодексу України (зокрема: докази внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків.

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Вищого господарського суду України від 02.11.2016 у справі № 923/1006/15, від 02.08.2017 у справі № 922/2885/16.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Відповідно статті 7 ГПК України правосуддя у господарських судах здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Менчинська проти Росії», пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Мартіні проти Франції»).

Таким чином, участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді господарського спору.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку про те, що у даній справі немає передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а твердження Першого заступника керівника Конотопської місцевої прокуратури Сумської області, що Путивльська районна рада Сумської області та відділ освіти Путивльської районної державної адміністрації Сумської області неналежним чином здійснюють захист своїх прав є безпідставним.

Відповідно до п. 4 ч.5 ст.174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи, зокрема, у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Враховуючи викладене вище, суд дійшов висновку про повернення позовної заяви без розгляду на підставі п.4 ч.5 ст.174 Господарського процесуального кодексу України, оскільки прокурор, звертаючись до суду із позовом в особі Путивльської районної ради Сумської області та відділу освіти Путивльської районної державної адміністрації Сумської області, не обґрунтував наявності підстав для здійснення такого представництва інтересів держави в суді.

Керуючись ст. 174, 234, 235 Господарського процесуального кодексу України,

УХВАЛИВ:

1. Позовну заяву №82-2447-18 від 09.10.2018 повернути Першому заступнику керівника Конотопської місцевої прокуратури без розгляду.

2. Копію ухвали направити сторонам у справі; прокурору разом з позовною заявою №82-2447-18 від 09.10.2018 на 14 аркушах з додатками на 37 аркушах, в т.ч.: оригінал платіжного доручення №1357 від 07.09.2018 на 1 аркуші, оригінали описів вкладення до коштовного листа від 09.10.2018 на ім'я: Відділу освіти Путивльської районної державної адміністрації Сумської області, Путивльської районної ради Сумської області, ФОП Гаврикова І.С., КЗ Путивльської районної ради Сумської області - районного центру позашкільної освіти на 1 аркуші кожен; оригінали фіскальних чеків від 09.10.2018: №00032, №00031, №00030, №00029 на 1 аркуші кожен; поштовий конверт.

Ухвала набирає законної сили після її підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку, встановленому статтями 255-257 ГПК України.

Суддя О.В. Коваленко