ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2018 року

м. Київ

Справа № 915/1287/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Чумака Ю.Я. - головуючого, Дроботової Т.Б., Пількова К.М.,

секретар судового засідання - Овчарик В.М.,

за участю представників:

позивача - не з'явився,

відповідача-1 - не з'явився,

відповідача-2 - Левіта В.С. (адвокат, дов. від 07.08.2018),

третьої особи - не з'явився,

прокуратури - Суходольського С.М. (прокурор, за посвідченням)

розглянувши касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області

на рішення Господарського суду Миколаївської області від 18.04.2018 (суддя Алексєєв А.П.) і постанову Одеського апеляційного господарського суду від 20.06.2018 (судді: Головей В.М. (головуючий), Разюк Г.П., Савицький Я.Ф.) у справі

за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації

до 1) Березанської районної державної адміністрації,

2) Приватного підприємства "Комтранс-ЛТД",

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Державне підприємство "Очаківське лісомисливське господарство",

про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним договору,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

У листопаді 2017 року Заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 звернувся до Господарського суду Миколаївської області в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Миколаївська ОДА) із позовом до Березанської районної державної адміністрації (далі - Березанська РДА) та Приватного підприємства "Комтранс-ЛТД" (далі - ПП "Комтранс-ЛТД"), в якому (з урахуванням заяви про зміну предмета позову від 16.01.2018) просив:

- визнати незаконним і скасувати розпорядження Березанської РДА від 03.09.2007 № 920 (далі - розпорядження) про затвердження проекту землеустрою та надання ПП "Комтранс-ЛТД" в оренду терміном на 49 років для комерційного використання з метою розміщення готельного комплексу земельної ділянки площею 0,99 га, з них 0,38 га пасовищ за рахунок земель державної власності (запас) і 0,61 га за рахунок земель Державного підприємства "Очаківське лісомисливське господарство" (далі - ДП "Очаківське ЛМГ"), у тому числі 0,40 га інших захисних насаджень та 0,21 га пасовища, за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області;

- визнати недійсним на майбутнє укладений 03.09.2007 між Березанською РДА і ПП "Комтранс-ЛТД" договір оренди щодо земельної ділянки площею 0,99 га, кадастровий номер :09:000:0338, за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області (далі відповідно - договір оренди; земельна ділянка), який 03.09.2007 посвідчено приватним нотаріусом Березанського районного нотаріального округу Миколаївської області Мартинюк О.Б. за № 2329;

- зобов'язати ПП "Комтранс-ЛТД" повернути у власність держави в особі Миколаївської ОДА земельну ділянку площею 0,99 га нормативною грошовою оцінкою 546 579,00 грн.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідно до проекту землеустрою спірна територія є земельною лісовою ділянкою, належить до земель державної власності та розташована за межами населеного пункту, розпорядження зазначеною землею на той час належало виключно до компетенції Миколаївської ОДА, однак Березанська РДА в односторонньому та позасудовому порядку, поза волею належного розпорядника фактично вилучила із постійного користування ДП "Очаківське ЛМГ" ділянку державного лісового фонду та надала її в оренду ПП "Комтранс-ЛТД", під час прийняття оскарженого розпорядження райдержадміністрацією також порушено вимоги містобудівного законодавства та не взято до уваги місцезнаходження спірної земельної ділянки.

Рішенням Господарського суду Миколаївської області від 18.04.2018, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного господарського суду від 20.06.2018, у задоволенні позову відмовлено.

Судові рішення аргументовано тим, що за наявності позитивних рішень (висновків) органів державної влади про відповідність вимогам законодавства зазначеного проекту землеустрою, на підставі якого було сформовано спірну земельну ділянку для відведення її у довгострокову оренду, суд не має законних підстав для скасування спірного розпорядження Березанської РДА, а отже і для задоволення позову в цілому.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі Заступник прокурора Одеської області просить рішення і постанову скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

В обґрунтування вимог, викладених у касаційній скарзі, Заступник прокурора Одеської області посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме статей 60, 122 149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 88 Водного кодексу України (далі - ВК України), а також порушення норм процесуального права, а саме статті 236 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), наголошує, що правовідносини, пов'язані із дотриманням законодавства при оформленні землекористування, становлять суспільний і публічний інтерес.

Узагальнений виклад позиції інших учасників справи (доводи, викладені у відзивах та запереченнях на касаційну скаргу)

У відзиві на подану касаційну скаргу ПП "Комтранс-ЛТД" просить залишити її без задоволення з мотивів, викладених в оскаржуваних судових рішеннях.

У поясненнях Миколаївська ОДА підтримує позицію Заступника прокурора Одеської області, викладену у поданій касаційній скарзі, просить її задовольнити, рішення і постанову скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.

Доводи, за якими суд касаційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої та апеляційної інстанцій

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як установлено судами попередніх інстанцій, розпорядженням Березанської РДА від 03.09.2007 № 920 було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ПП "Комтранс-ЛТД" загальною площею 0,99 га, з яких: 0,38 га пасовищ із земель державної власності (запасу), 0,61 га - із земель ДП "Очаківське ЛМГ", у тому числі: 0,40 га інших захисних насаджень та 0,21 га пасовищ для комерційного використання, для розміщення готельного комплексу в оренду строком на 49 років за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області.

Крім того, відповідно до цього розпорядження ПП "Комтранс-ЛТД" було надано в оренду на 49 років зазначену земельну ділянку для комерційного використання з метою розміщення готельного комплексу. Рекомендовано ПП "Комтранс-ЛТД" укласти договір оренди земельної ділянки згідно з чинним законодавством.

Як на правову підставу для прийняття зазначеного розпорядження Голова Березанської РДА послався на положення статті 2 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статей 93, 186, пункту 12 Перехідних положень ЗК України, статей 5, 6 Закону України "Про оренду землі".

Спірна земельна ділянка, запроектована до відведення, відповідно до вихідної земельно-кадастрової інформації матиме кадастровий номер :09:00:0338, належить до державної форми власності, за цільовим використанням віднесена до земель іншого призначення (комерційне використання), матиме площу 0,99 га, правові та екологічні обмеження у використанні.

У проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду є посилання на рішення відповідних органів державної виконавчої влади про його погодження та застереження про можливість передачі спірної земельної ділянки в оренду для розміщення готельного комплексу, а саме:

- позитивний висновок Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства від 28.08.2007 № 1299;

- позитивний висновок Відділу земельних ресурсів у Березанському районі Державного агентства земельних ресурсів України від 22.08.2007 № 01-6-1535;

- позитивний висновок Державної екологічної інспекції з охорони довкілля Північно-західного регіону Чорного моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 28.08.2007 № 2547/09,

- позитивний висновок Березанського районного відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та розвитку інфраструктури Березанської РДА від 23.08.2007 № 375.

На виконання спірного розпорядження 03.09.2007 між відповідачами укладено договір оренди щодо земельної ділянки площею 0,99 га, кадастровий номер :09:000:0338, який 03.09.2007 посвідчено приватним нотаріусом Березанського районного нотаріального округу Миколаївської області Мартинюк О.Б. за № 2329.

Відповідно до частини 1 статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

За змістом статті 88 ВК України уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

За змістом статей 85, 88 ВК України, статей 59, 84 ЗК України землі прибережних захисних смуг перебувають виключно у державній і комунальній власності та можуть надаватися лише у користування та для спеціально визначених цілей.

Згідно зі статтею 90 ВК України та статтею 62 ЗК України прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить в зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих заходів з обов'язковим централізованим водопостачанням і каналізацією. У тимчасове користування земельні ділянки прибережної захисної смуги можуть надаватися за погодженням з постійними землекористувачами для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт.

Відповідно до наявних у проекті землеустрою текстових і графічних матеріалів (пояснювальна записка, експлікація земельних угідь, ситуаційного плану, плану меж зон обмежень і сервітутів земельної ділянки) земельна ділянка, кадастровий номер :09:000:0338, розташована у межах прибережної захисної смуги Чорного моря, на неї встановлені та діють обмеження.

Згідно з частиною 1 статті 116 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом (або за результатами аукціону (у чинній редакції).

Відповідно до частини 1 статті 124 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

За змістом пункту 12 Перехідних положень ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, та земель, на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Частиною 3 статті 122 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що районні державні адміністрації на їх території надають земельні ділянки із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для:

а) сільськогосподарського використання;

б) ведення водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою цієї статті;

в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною сьомою цієї статті.

Відповідно до частини 5 статті 149 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) районні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для:

а) сільськогосподарського використання;

б) ведення водного господарства, крім випадків, визначених частиною 9 цієї статті;

в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною 9 цієї статті.

Спірна земельна ділянка належить до земель державної власності, розташована за межами населеного пункту та була надана ПП "Комтранс-ЛТД" у довгострокову оренду для комерційного використання під будівництво готельного комплексу, тому повноваження щодо розпорядження спірною земельною ділянкою належали виключно до компетенції Миколаївської ОДА.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанції, що приймаючи спірне розпорядження та укладаючи на його підставі договір оренди, Березанська РДА діяла із перевищенням наданих їй ЗК України повноважень і порушила положення статей 85, 88 ВК України та статей 60, 122, 149 ЗК України.

За змістом частини 3 статті 215 ЦК України із позовами про визнання недійсними правочинів щодо земельних ділянок мають право звертатися сторони цих правочинів (договорів), а також інші зацікавлені особи.

Відповідно до частини 1 статті 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені, зокрема, частиною 1 статті 203 цього Кодексу.

Оскільки спірне розпорядження Березанської РДА прийнято із суттєвим порушенням вимог закону, з урахуванням положень статей 203, 215 ЦК України договір оренди землі від 28.12.2007, укладений на підставі зазначеного розпорядження, підлягає визнанню недійсним.

Водночас відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Так, згідно з частиною 1 статті 1 Першого протоколу до Конвенції, ратифікованого Законом України від 17.07.1997 № 475/97-ВР, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Рішенням Європейського суду з прав людини "Стретч проти Об'єднаного Королівства Великобританії і Північної Ірландії" від 24.06.2003 № 44277/98 встановлено, що оскільки особу позбавили права на її майно лише з тих підстав, що порушення було вчинено з боку публічного органу, а не громадянина, у такому випадку мало місце "непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулося порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції", тому визнання недійсним договору, згідно з яким покупець отримав майно від держави, та подальше позбавлення його цього майна на підставі того, що державний орган порушив закон, є неприпустимим.

Отже, правова позиція Європейського суду з прав людини полягає в тому, що особа не може відповідати за помилки державних органів при виконанні ними своїх повноважень, а державні органи не можуть вимагати повернення до попереднього стану, посилаючись на те, що вони при виконанні своїх повноважень припустилися помилки.

Отже, відповідно до прецедентної практики Європейського суду з прав людини, майнове право особи, зокрема право оренди, може бути припинено у разі, якщо цього потребують загальні інтереси суспільства.

Разом із тим колегія суддів погоджується з аргументами апеляційного суду про те, що зазначаючи про наявність справедливої рівноваги між інтересами держави та однієї юридичної особи - ПП "Комтранс-ЛТД" при позбавленні права, набутого останнім згідно з незаконним розпорядженням Березанської РДА та укладеним на його підставі договором оренди землі, який автоматично визнається недійсним, із тих підстав, що звернення Заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 до суду із позовом на захист інтересів держави спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання стосовно розпорядження землями, що належать державі, прокурор не зазначив, у чому саме полягає шкода державі, завдана спірним розпорядженням та укладеним договором оренди, чи має місце ненадходження чи невідповідне надходження плати за користування земельною ділянкою, чи було позбавлено права на неї іншого потенційного землекористувача, чи передана в оренду земельна ділянка відповідно до закону не може використовуватися з метою, наведеною у договорі оренди, а також яким чином буде змінено наявну ситуацію у бік державних/суспільних інтересів щодо використання земельної ділянки у разі задоволення позовних вимог.

Крім того, суд апеляційної інстанції правомірно зазначив, що позивач і відповідач-1 є державними органами виконавчої влади і спірна земельна ділянка із державної власності не вибувала, фактично, спір у справі № 915/1287/17 виник між державними органами, які згідно з визначеними законодавством повноваженнями здійснюють розпорядження відповідними землями державної форми власності, а отже під час вирішення цього спору апеляційній суд урахував правову позицію, викладену в рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Рисовський проти України" від 20.10.2011, згідно з якою:

- Європейський суд з прав людини наголошує особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та у належний і якомога більш послідовний спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії", "Онерїлдіз проти Туреччини", "Megadat.com S.r.l. проти Молдови", "Москаль проти Польщі");

- принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі "Москаль проти Польщі"). Будь-яка інша позиція була би рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило би загальним інтересам (рішення у справі "Москаль проти Польщі"). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки").

Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій правомірно відмовили у задоволенні позову.

Мотиви прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного в касаційній скарзі та відзиві на касаційну скаргу

Наведені у касаційній скарзі доводи скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме статей 60, 122 149 ЗК України, статті 88 ВК України, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки суди попередніх інстанцій з урахуванням наведених правових норм дійшли правомірного висновку про перевищення Березанською РДА повноважень під час прийняття спірного розпорядження та укладення на його підставі договору.

Аргументи скаржника, викладені у касаційній скарзі, про вибуття земельної ділянки на підставі спірного розпорядження поза волею постійного користувача ДП "Очаківське ЛМГ" спростовуються наявним у матеріалах справи актом технічного обстеження ділянок лісового фонду ДП "Очаківське ЛМГ", потрібних для надання у тимчасове користування для інших видів використання від 10.08.2007 (а.с. 53, т. 1), в якому зазначено, що ДП "Очаківське ЛМГ" не заперечує проти виділення спірної земельної ділянки ПП "Комтранс-ЛТД" після оплати збитків лісовому господарству.

Судами не встановлено, а скаржником не наведено обставин чинення відповідачами всупереч вимогам законодавства перешкод у здійсненні власником права користування або розпоряджання відповідною земельною ділянкою внаслідок винесення розпорядження та укладення договору оренди, порушення оскаржуваним розпорядженням або договором оренди прав власника, від імені якого виступає позивач, обставин зниження цінності земельної ділянки внаслідок її передачі в оренду ПП "Комтранс-ЛТД", вчинення відповідачами дій, що призвели до зниження рівня екологічної, шумової захищеності території, погіршення природних властивостей землі. Про ці обставини прокурор заявляє у касаційній скарзі як про такі, що можуть настати у майбутньому через прогнозовану прокурором діяльність ПП "Комтранс-ЛТД", а тому колегія суддів відхиляє відповідні аргументи скаржника та розцінює ці доводи як припущення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд

Згідно зі статтею 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Ураховуючи наведені положення законодавства та обставини, встановлені господарськими судами попередніх інстанцій, колегія суддів зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалено із додержанням норм матеріального і процесуального права, тому підстав для їх зміни чи скасування немає.

Судовий збір за подання касаційної скарги у порядку статті 129 ГПК України слід покласти на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області залишити без задоволення.

Рішення Господарського суду Миколаївської області від 18.04.2018 і постанову Одеського апеляційного господарського суду від 20.06.2018 у справі № 915/1287/17 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Ю.Я. Чумак

Судді: Т.Б. Дроботова

К.М. Пільков