ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД СУМСЬКОЇ ОБЛАСТІ
УХВАЛА

17.09.2018p Справа № 920/408/18

Господарський суд Сумської області у складі судді Котельницької В.Л.,

за участю секретаря судового засідання Пономаренко Т.М.,

прокурора Мороз А.В.

представника 1-го позивача - не з'явився

представника 2-го позивача - не з'явився

представника 1-го відповідача - Андрущенко Н.В.

представника 2-го відповідача - Чернадчука О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Сумах у приміщенні Господарського суду Сумської області матеріали справи № 920/408/18

за позовом заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі:

1) Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, м. Київ,

2) Сумської міської ради, м. Суми

до 1) Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради, м. Суми,

2) Товариства з обмеженою відповідальністю «СБК Сумиводстрой», м. Суми

про визнання недійсними результатів державної закупівлі та договору про закупівлю,

встановив:

До господарського суду звернувся заступник керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Сумської міської ради з позовом до Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «СБК Сумиводстрой» про: 1) визнання недійсними (незаконними) результатів державної закупівлі, проведеної Департаментом інфраструктури міста Сумської міської ради, що оформлені протоколом засідання тендерного комітету від 30.03.2018, згідно якого переможцем відкритих торгів по предмету закупівлі будівельних робіт визначено Товариство з обмеженою відповідальністю «СБК Сумиводстрой» з ціною 14702836 грн.; 2) визнання недійсним договору на реконструкцію каналізаційного залізабетонного самотічного колектора від 18.04.2018 № 203-6 на суму 14702836 грн., укладеного між Департаментом інфраструктури міста Сумської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «СБК Сумиводстрой».

Ухвалою від 05.06.2018 суд відкрив провадження у даній справі, призначив підготовче засідання на 06.08.2018 та встановив строки подання заяв по суті справи.

15.06.2018 від першого відповідача до суду надійшов відзив на позов.

30.07.2018 від Сумської міської ради до суду надійшли пояснення у справі.

31.07.2018 від другого відповідача до суду надійшов відзив на позов.

03.08.2018 від прокурора до суду надійшла відповідь на відзив першого відповідача.

Ухвалою від 28.08.2018, у зв'язку виявленими недоліками позову, суд залишив позовну заяву прокурора без руху. Встановив спосіб усунення недоліків позовної заяви: шляхом подання прокурором обґрунтування наявності підстав представництва інтересів держави в особі позивачів: Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Сумської міської ради.

07.09.2018 від прокурора до суду надійшли пояснення в обґрунтування наявності підстав представництва інтересів держави в особі позивачів.

Ухвалою від 10.09.2018 суд продовжив розгляд справи, призначивши підготовче засідання на 17.09.2018.

17.09.2018 від відповідачів до суду надійшли заяви про залишення позову прокурора без розгляду. В обґрунтування зазначених заяв відповідачі посилаються на те, що прокурором достатнім чином не обґрунтовано наявності підстав представництва інтересів держави в особі позивачів.

У судовому засіданні прокурор наполіг на продовженні розгляду позову та достатності підстав представництва прокурором інтересів держави в особі позивачів. Представники відповідачів, кожен окремо, підтримали заяви про залишення позову прокурора без розгляду.

Представники позивачів у судове засідання не з'явились, про причини неявки суд не повідомили, хоча про судове засідання були повідомлені належним чином.

Тому, суд продовжує судове засідання у відсутності представників позивачів.

Судом встановлено, що в обґрунтування позовних вимог прокурор посилається на те, що Сумською місцевою прокуратурою за результатами вивчення стану законності у сфері державних закупівель встановлено, що Департаментом інфраструктури міста Сумської міської ради (далі - ДІМ СМР, Замовник) проведено процедуру закупівлі будівельних робіт «ДСТУ БД 1.1.-1:2013: Реконструкція каналізаційного залізабетонного самотічного колектора Д=600 мм, який проходить по вул. Сеченова від залізничної дороги (вул. Київська) до перехрестя вул. Слобідської та вул. Вигонопоселенській (ДК 021:2015 - 45453000-7 капітальний ремонт і реставрація)». Оголошення про проведення зазначеної закупівлі опубліковано на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель «Рrоzоrrо» за № UА-2018-02-20-000733-b від 20.02.2018. Очікувана вартість закупівлі становила 17480370 гривень. Встановлено, що в ході проведення відкритих торгів по предмету закупівлі: «ДСТУ БД 1.1.-1:2013: Реконструкція каналізаційного залізабетонного самотічного колектора Д=600 мм, який проходить по вул. Сеченова від залізничної дороги (вул. Київська) до перехрестя вул. Слобідської та вул. Вигонопоселенській (ДК 021:2015 - 45453000-7 капітальний ремонт і реставрація)», бюджет закупівлі 17480370 грн., було подано пропозиції 4 учасниками. Однак, на думку прокурора, вказана процедура проведена з порушеннями вимог Закону України «Про публічні закупівлі», а тому вбачаються підстави для визнання незаконним та скасування відповідного рішення тендерного комітету та визнання недійсними результатів торгів, оскільки це унеможливлює раціональне та ефективне використання державних коштів і створює загрозу інтересам держави у подальшому.

Крім того, оскільки органами, уповноваженими державою здійснювати функції контролю у спірних правовідносинах, - Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Сумською міською радою, не вжито заходів щодо оскарження результатів вищезгаданої закупівлі та договору, укладеного за наслідками її проведення в судовому порядку, прокурор вбачає правові підстави для звернення з даним позовом в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Сумської міської ради для захисту порушеного права.

Згідно ч. 3 ст. 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Зі змісту ч. 3 ст. 53 ГПК України вбачається, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу (п.4 ч.5 цієї ж статті).

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Тлумачення пункту 3 частини першої ст.1311 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 частини першої ст.1311 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України «Про прокуратуру».

Підстави для здійснення прокурором представництва держави в суді визначені у ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до абзацу 1 та 2 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень.

Абзацом 6 п. 1 постанови Пленуму Вищого господарського суду України «Про деякі питання участі прокурора у розгляді справ, підвідомчих господарським судам» від 23.03.2017 № 7 (із змінами) роз'яснено, що право прокурора на здійснення представництва в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави виникає у випадках нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування або іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Інтереси держави мають чітко формулюватися й умотивовуватися прокурором. Звертаючись до суду, прокурор повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва у порядку, передбаченому ч. 2 або 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Слід враховувати, що прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду із представництвом інтересів держави або громадянина, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. Зазначені обставини повинні перевірятися судом при зверненні прокурора з відповідною заявою або скаргою до суду (абз. 2 п. 3 вказаної постанови).

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Таким чином, прокурор має право здійснювати в господарському суді представництво законних інтересів держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, за виключенням державних компаній.

Судом встановлено, що позовну заяву прокурором подано в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, яке, на думку прокурора, є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері державних закупівель.

Статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Відповідно до абз.7 п. 1, п. 3 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 459 до одного із основних завдань Мінекономрозвитку віднесено забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері державних та публічних закупівель.

Згідно з п. 4 Положення Мінекономрозвитку України відповідно до покладених на нього завдань формує та реалізовує державну політику у сфері державних закупівель, зокрема, розробляє та затверджує відповідні нормативно-правові акти; здійснює проведення моніторингу та аналізу системи державних закупівель; надає роз'яснення щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель; здійснює в установленому порядку погодження застосування процедури закупівлі в одного учасника; погоджує навчальні програми з підготовки спеціалістів у сфері закупівель та підвищення їх кваліфікації; забезпечує видання безоплатного державного офіційного друкованого видання з питань державних закупівель, безоплатного міжнародного інформаційного видання з питань державних закупівель та функціонування безоплатного веб-порталу Уповноваженого органу з питань закупівель; формує державне замовлення па постачання продукції для державних потреб і координує роботу державних замовників щодо його розміщення та виконання.

В той же час, згідно з ч. 1 ст. 16 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування, яким є позивач - Сумська міська рада у даній справі, є юридичними особами, діють самостійно, несуть відповідальність за свою діяльність і наділені власними повноваженнями, в тому числі, щодо права звертатись до суду, якщо це необхідно для реалізації їх повноважень і забезпечення функцій місцевого самоврядування, що прямо визначено ст. 18-1 зазначеного закону.

Відтак, суд приходить до висновку про те, що Міністерство економічного розвитку і торгівлі України та Сумська міська рада, в особі яких в інтересах держави звернувся заступник керівника Сумської місцевої прокуратури з даним позовом до суду, мають підстави і можливість для самостійного захисту своїх прав щодо спірної публічної закупівлі.

Саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

У такому разі прокурор повинен надати відповідні докази відповідно до вимог ст.ст. 73, 74, 76, 77 Господарського процесуального кодексу України зокрема: докази внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків.

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Вищого господарського суду України від 02.11.2016 у справі № 923/1006/15, від 02.08.2017 у справі №922/2885/16.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Відповідно статті 7 ГПК України правосуддя у господарських судах здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Менчинська проти Росії», пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Мартіні проти Франції»).

Таким чином, участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді господарського спору.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку про те, що у даній справі немає передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а твердження заступника керівника Сумської місцевої прокуратури Сумської області, що Міністерство економічного розвитку і торгівлі України та Сумська міська рада неналежним чином здійснюють захист своїх прав є безпідставним.

Крім того суд зазначає, що обґрунтовуючи своє звернення до суду з даним позовом прокурор повинен був розкрити поняття «контролюючого органу у сфері публічних закупівель» саме по відношенню до тих позивачів, інтереси яких він мав намір захищати в суді, що узгоджувалось би з положенням ст. 19 Конституції України та ч.3 ст. 7 Закону України «Про публічні закупівлі», якою до числа органів, що здійснюють контроль у сфері публічних закупівель віднесено Рахункову палату, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно зі ст. 177 ГПК України, завданнями підготовчого провадження є: 1) остаточне визначення предмета спору та характеру спірних правовідносин, позовних вимог та складу учасників судового процесу; 2) з'ясування заперечень проти позовних вимог; 3) визначення обставин справи, які підлягають встановленню, та зібрання відповідних доказів; 4) вирішення відводів; 5) визначення порядку розгляду справи; 6) вчинення інших дій з метою забезпечення правильного, своєчасного і безперешкодного розгляду справи по суті. Підготовче провадження починається відкриттям провадження у справі і закінчується закриттям підготовчого засідання.

За приписами ст. 185 ГПК України, у підготовчому засіданні суд постановляє ухвалу (ухвали) про процесуальні дії, що необхідно вчинити до закінчення підготовчого провадження та початку судового розгляду справи по суті. За результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про: 1) залишення позовної заяви без розгляду; 2) закриття провадження у справі; 3) закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті.

Відповідно до п. 1 ч.1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Враховуючи викладене вище, суд дійшов висновку про залишення позовної заяви без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України, оскільки прокурор, звертаючись до суду із позовом в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Сумської міської ради, не обґрунтував наявності підстав для здійснення такого представництва інтересів держави в суді.

Керуючись ст. 185, 226, 234, 235 Господарського процесуального кодексу України, суд

ухвалив:

Задовольнити заяви першого та другого відповідачів про залишення без розгляду позовної заяви прокурора у справі № 920/408/18.

Залишити без розгляду позовну заяву заступника керівника Сумської місцевої прокуратури про визнання недійсними результатів державної закупівлі та договору про закупівлю.

Дана ухвала набирає законної сили негайно після її оголошення та може бути оскаржена в апеляційному порядку протягом десяти днів з дня її складення.

Повний текст ухвали складено 24.09.2018.

Суддя В.Л.Котельницька