судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
Справа № 902/517/17
Провадження № 12-78гс18
У травні 2017 року Вінницький національний аграрний університет (далі - Університет) звернувся до Господарського суду Вінницької області з позовом до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (далі - Сільрада) про визнання недійсними пунктів 1, 3 рішення відповідача від 2 грудня 2016 року № 195 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації частини земель, які включені в межі населеного пункту села Агрономічного Вінницького району Вінницької області» (далі - рішення від 2 грудня 2016 року), якими визнано комунальною власністю територіальної громади с. Агрономічного землі, включені в межі цього населеного пункту рішенням Вінницької районної ради Вінницької області від 29 січня 2016 року № 1 (крім земель приватної власності та земельних ділянок державної власності, що не можуть передаватися у комунальну власність), а також визнано таким, що втратив чинність, державний акт на право постійного користування землею серії І-ВН № 001263, виданий Вінницькій обласній державній сільськогосподарській дослідній станції на підставі рішення Сільради від 5 квітня 1996 року та зареєстрований у Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 2.
Позов обґрунтовано тим, що земельна ділянка загальною площею 474,6783 га, до якої належать, зокрема й спірні землі, відноситься до земель сільськогосподарського призначення, перебувала в постійному користуванні державної установи (Університету), а тому, незважаючи на своє місцезнаходження, така ділянка є державною власністю та не могла бути передана в комунальну власність.
Також у червні 2017 року позивач звернувся до Господарського суду Вінницької області з клопотанням про припинення провадження в цій справі, оскільки, за його твердженням, цей спір є публічно-правовим і його слід розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Господарський суд Вінницької області рішенням від 7 серпня 2017 року, залишеним без змін постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 22 листопада 2017 року, відмовив у задоволенні позовних вимог у частині визнання недійсним пункту 3 рішення Сільради від 2 грудня 2016 року та припинив провадження в цій справі в частині позовних вимог про визнання недійсним пункту 1 зазначеного рішення.
Обґрунтовуючи своє рішення, суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, зазначив, що матеріали справи не містять доказів наявності в позивача прав на землю за державним актом серії І-ВН № 001263, тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог у відповідній частині. Водночас суд дійшов висновку, що, приймаючи пункт 1 спірного рішення, відповідач здійснював покладені на нього законодавством владно-управлінські функції, а тому провадження у справі в цій частині підлягає припиненню на підставі пункту 1 частини першої статті 80 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень; далі - ГПК).
5 грудня 2017 року Університет звернувся до Вищого господарського суду України з касаційною скаргою, у якій просив скасувати постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 22 листопада 2017 року та рішення Господарського суду Вінницької області від 7 серпня 2017 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог і припинити провадження у справі.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 26 березня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Університету та відповідно до частини шостої статті 302 ГПК у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) передав цю справу разом зі згаданою касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на те, що підставою оскарження рішень судів попередніх інстанцій є порушення ними правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 26 червня 2018 року касаційну скаргу Університету задовольнила частково. Постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 22 листопада 2017 року та рішення Господарського суду Вінницької області від 7 серпня 2017 року скасувала в частині відмови у задоволенні позову щодо визнання недійсним пункту 3 рішення від 2 грудня 2016 року. У цій частині справу № 902/517/17 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, спір у цій справі в частині визнання недійсним пункту 3 оскаржуваного рішення від 2 грудня 2016 року Сільради стосується цивільного права щодо постійного користування землею, тому такий спір є приватноправовим і за суб'єктним складом сторін підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.
Ключовим мотивом такого рішення є те, що рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Водночас Велика Палата Верховного Суду зазначила, що визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим і повинен вирішуватися судами за правилами господарського судочинства.
Відповідно до частини третьої статті 34 ГПК суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, суди попередніх інстанцій та Велика Палата Верховного Суду виходили з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційним Судом України в Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
На час винесення постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Статтею 6 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. За частиною третьою цієї статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 6) розсудливо; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС у редакції Закону
№ 2147-VIII).
З аналізу наведених норм права вбачається, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі були вимоги про визнання недійсними пунктів 1, 3 рішення від 2 грудня 2016 року, якими визнано комунальною власністю територіальної громади с. Агрономічного землі, включені в межі цього населеного пункту рішенням Вінницької районної ради Вінницької області від 29 січня 2016 року № 1 (крім земель приватної власності та земельних ділянок державної власності, що не можуть передаватися у комунальну власність), а також визнано таким, що втратив чинність, державний акт на право постійного користування землею
серії І-ВН № 001263, виданий Вінницькій обласній державній сільськогосподарській дослідній станції на підставі рішення Сільради від 5 квітня 1996 року та зареєстрований у Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 2.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що приймаючи оскаржуване рішення відповідач вийшов за межі своїх повноважень та порушив вимоги статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування», статті 13, 122, частину 2 статті 117 Земельного кодексу України (далі - ЗК) та пункт 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 6 вересня 2012 року № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» (далі - Закон № 5245-VI).
Правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, приписами ЗК, а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.
За змістом частини першої статті 12 ЗК до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою.
В силу вимог пункту «а» частини першої статті 13 ЗК розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом, належить до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин.
Частинами першою та другою статті 117 ЗК передбачено, що передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
До земель державної власності, які не можуть передаватися у комунальну власність, належать земельні ділянки, що використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації на території України на підставі міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна державної власності, а також земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, крім випадків передачі таких об'єктів у комунальну власність.
Відповідно до статті 141 ЗК підставами припинення права користування земельною ділянкою є: а) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою; б) вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом; в) припинення діяльності релігійних організацій, державних чи комунальних підприємств, установ та організацій; г) використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам; ґ) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; д) систематична несплата земельного податку або орендної плати; е) набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці; є) використання земельної ділянки у спосіб, що суперечить вимогам охорони культурної спадщини.
Крім того, статтею 149 ЗК визначено порядок вилучення земельних ділянок, згідно з частинами першою-третьою якої земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на підставі та в порядку, передбачених цим Кодексом. Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень. Сільські, селищні, міські ради вилучають земельні ділянки комунальної власності відповідних територіальних громад, які перебувають у постійному користуванні, для всіх потреб, крім особливо цінних земель, які вилучаються (викупляються) ними з урахуванням вимог статті 150 цього Кодексу.
Відповідно до пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5245-VI у державній власності залишаються: а) розташовані в межах населених пунктів земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна державної власності; які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; які належать до земель оборони.
Ці положення є спеціальними нормами права, які підлягають застосуванню до правовідносин щодо припинення права постійного користування земельною ділянкою та щодо підстав та порядку передачі земельної ділянки з державної до комунальної власності.
Предметом доказування в такій категорії справ повинні бути обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення. При цьому суд перевіряє чи діяв суб'єкт владних повноважень на підставі, у спосіб та у порядку, визначеному законом та чи діяв відповідач у межах визначених законодавством повноважень.
Дослідженню у цій справі підлягають владні, управлінські рішення та дії відповідача, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням Сільради у зв'язку з недотриманням вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок передачі земельної ділянки з державної у комунальну власність та порядку припинення права постійного користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній власності, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
З огляду на те, що спірні правовідносини у справі стосуються рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого відповідачем як суб'єктом владних повноважень, цей спір є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами КАС.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Крім того, офіційне тлумачення статті 12 ЗК та статті 17 КАС у контексті належності до компетенції адміністративних судів розгляду спорів про визнання недійсними рішень органів місцевого самоврядування, якими порушуються права фізичних та юридичних осіб у сфері регулювання земельних відносин міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010.
Конституційний суд України прийшов до висновку, що положення частини першої статті 143 Конституції України, згідно з якими територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування «вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції», слід розуміти так, що при вирішенні цих питань органи місцевого самоврядування діють як суб'єкти владних повноважень.
Положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.
Положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» Конституційний Суд України розтлумачив так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Оскільки рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, то Велика Палата Верховного Суду повинна була дотримуватись правової позиції щодо підсудності такої категорії спорів та врахувати офіційне тлумачення вказаних норм матеріального та процесуального права.
Враховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За наведених обставин, вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими та спір належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.
Тому касаційна скарга позивача підлягала задоволенню, оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко