ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 квітня 2018 року

м. Київ

Справа № 917/637/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Булгакової І.В. (головуючий), Львова Б.Ю. і Сухового В.Г.,

за участю секретаря судового засідання Балацької О.А.,

учасники справи:

позивач - Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради,

представник позивача - не з'явився,

відповідач - Полтавське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України,

представник відповідача - Кравченко О.К. головн. спец. (дов. від 19.12.2017),

розглянув касаційну скаргу Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради

на постанову Харківського апеляційного господарського суду від 30.10.2017 (головуючий - Білецька А.М., судді: Гребенюк Н.В., Медуниця О.Є.)

у справі № 917/637/17

за позовом Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - Управління)

до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Відділення)

про визнання недійсним рішення.

За результатами розгляду касаційної скарги Касаційний господарський суд

ВСТАНОВИВ:

Управління звернулося до господарського суду Полтавської області з позовом до Відділення (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог) про визнання недійсним рішення Відділення від 28.02.2017 № 01/22-рш у справі № 01-13-50/08-2017 "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" (далі - Рішення АМК).

Рішенням господарського суду Полтавської області від 29.06.2017 у справі № 917/637/17 позов задоволено повністю, з посиланням на його обґрунтованість. Стягнуто з Відділення на користь Управління 1600,00 грн. судового збору.

Постановою Харківського апеляційного господарського суду від 30.10.2017 рішення місцевого господарського суду зі справи скасовано, прийнято нове рішення про відмову в задоволенні позову. Стягнуто з Управління на користь Відділення 1600,00 грн. витрат по сплаті судового збору за розгляд апеляційної скарги.

Судове рішення апеляційної інстанції з посиланням, зокрема, на приписи статті 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції" мотивовано відсутністю визначених законом підстав для визнання Рішення АМК недійсним.

Управління, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить суд касаційної інстанції судовий акт попередньої інстанції зі справи скасувати, а рішення місцевого господарського суду залишити в силі. Так, згідно з доводами Управління, викладеними у касаційній скарзі:

- суд апеляційної інстанції не встановив всіх обставин справи, що входять до предмета доказування у даній справі, не з'ясував, на які пункти вимоги про надання інформації Управлінням була надана інформація, а на які - ні, у зв'язку з чим дійшов помилкового висновку про ненадання позивачем інформації на вимогу Відділення;

- судом апеляційної інстанції не було враховано того, що територіальне відділення Антимонопольного комітету України має право у межах наданих йому повноважень витребовувати необхідну інформацію, проте вимога, яка стосується виключно виконання умов договору жодним чином не підпадає під здійснення дослідження ринку закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти, на предмет дотримання законодавства про захист економічної конкуренції.

У відзиві на касаційну скаргу Відділення просило залишити судовий акт попередньої інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, з огляду на те, що постанова суду апеляційної інстанції прийнята з дотриманням норм матеріального і процесуального права, відповідно остання підлягає залишенню без змін.

Перевіривши на підставі встановлених попередніми судовими інстанціями обставин справи правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, заслухавши доповідь судді - доповідача та пояснення представника Відділення, Касаційний господарський суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Місцевим та апеляційним господарськими судами у справі, зокрема, встановлено, що Рішенням АМК:

- визнано, що Управління вчинило порушення, передбачене пунктом 13 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції" у вигляді неподання інформації на вимогу від 11.01.207 № 01/89 у встановлений в.о. Голови Відділення строк;

- за вчинене порушення на Управління накладено штраф у розмірі 33 983,00 грн. (1999 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян).

Рішення АМК мотивовано, зокрема, такими фактичними даними:

- Управлінням у 2016 році було проведено процедуру конкурсних торгів відповідно до норм Закону України "Про здійснення державних закупівель" (зі змінами) на закупівлю: "81.29.1-послуги щодо очищування, інші (Послуги з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, у т.ч. утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави)". За результатами проведених торгів було укладено договір від 26.05.2016 № 3 з ПАТ "Управління механізації будівництва № 23" (далі - ПАТ "УМБ № 23") на послуги з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, у т.ч. утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави;

- отже, Управління є суб'єктом господарювання у розумінні статті 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції";

- Відділенням здійснювалося дослідження ринку закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти на предмет дотримання законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема, у зв'язку з отриманням звернень щодо неякісного надання послуг з очищення доріг та тротуарів від снігу, посипання піщано-соляною сумішшю доріг та тротуарів м. Полтави тощо;

- у зв'язку з наведеним Відділенням направлено Управлінню вимогу від 15.12.2016 № 02/4399 про надання інформації з переліком питань, які стосуються дослідження вказаного товарного ринку;

- на вимогу Відділення Управлінням надано копію договору від 26.05.2016 № 3 на послуги з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, у т.ч. утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави, укладеного Управлінням з ПАТ "УМБ № 23". Інформації на пункти 2-7 вимоги від 15.12.2016 № 02/4399 надано не було;

- з метою отримання необхідної інформації Відділенням направлено Управлінню вимогу від 11.01.2017 № 01/89, в якій запропоновано протягом 7 днів з дня отримання вимоги надати інформацію та документи, а саме:

1. Копії всіх актів приймання наданих послуг, комісійних актів приймання обсягів наданих послуг (з наданням всіх необхідних підтверджуючих документів) по договору від 26.05.16 № 3 на послуги з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, у т.ч. утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави, платіжні доручення, видаткові та податкові накладні, інші документи, які свідчать про виконання договору;

2. Перелік послуг, які необхідно виконати протягом дії договору від 26.05.16 № 3 на послуги з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, у т.ч. утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави, їх обсяги та вартість по кожному виду;

3. Копії графіків виконання послуг та/або листів-доручень замовника;

4. Надати перелік вулиць міста Полтави, по яким здійснювалось надання послуг (із вказанням виду послуг на даній вулиці) згідно технічного завдання та актів приймання наданих послуг, окремо в літнє утримання та зимове утримання;

5. Надати окремо перелік вулиць міста Полтави, по яких надавались послуги (вказати їх обсяг) по очищенню доріг та тротуарів від снігу, посипання піщано-соляною сумішшю, сіллю із зазначенням способу їх здійснення (вручну чи механізовано), згідно з договором від 26.05.16 № 3 на послуги з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, у т.ч. утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави;

6. Надати перелік вулиць міста Полтави, по яких повинні надаватись послуги по очищенню доріг та тротуарів від снігу;

7. Яким чином здійснюється контроль за належним та повним виконанням умов договору від 26.05.16 № 3 на послуги з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, у т.ч. утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави. Чи складались акти-претензії у випадку неналежного надання послуг або їх ненадання? Чи здійснювались перевірки факту виконання послуг (надати копії підтверджуючих документів)?

- вимога від 11.01.207 № 01/89 отримана Управлінням 12.01.2017;

- звернень чи клопотань від Управління щодо продовження строку надання інформації на вимогу, роз'яснення питань, тощо до Відділення не надходило;

- у відповідь на вимогу від 11.01.2017 № 01/89 Управління надіслало листа від 18.01.2017 № 01-06-01/12/91, в якому повідомило Відділення про те, що всі умови, які стосуються надання послуг з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, у т.ч. утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави, а також порядок здавання і приймання послуг, права та обов'язки сторін, вимоги до якості послуг, місце надання послуг та відповідальність сторін визначені у договорі від 26.05.2016 № 3 та додатку до нього, що є його невід'ємною частиною. Зазначений договір з додатком до нього містить, у тому числі, інформацію щодо найменування та переліку послуг (з розмежуванням на зимове та літнє утримання, надання послуг вручну чи механізовано та інше), їх обсяги, а також умови та порядок оплати за фактично надані послуги та іншу запитувану інформацію. Крім цього, щодо надання інших запитуваних документів та інформації Управлінням зазначено, що відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про інформацію" інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді; документ - це матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі. З огляду на викладене, інформацією є виключно інформація, що відповідним чином відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях, тобто конкретна інформація, що міститься на відповідному матеріальному носії. Разом з тим, відсутність факту існування документів з назвами: "Перелік вулиць міста Полтави, по яким здійснювалося надання послуг (із вказанням виду послуг по даній вулиці) згідно технічного завдання та актів приймання наданих послуг, окремо в літнє утримання та зимове утримання", "Перелік вулиць м. Полтави, по яких надавались послуги (із вказанням їх обсягу) по очищенню доріг та тротуарів від снігу, посипання піщано-соляною сумішшю, сіллю із зазначенням способу їх здійснення...", "Перелік вулиць міста Полтави, по яких повинні надаватись послуги по очищенню доріг та тротуарів від снігу" тощо, унеможливлює вирішення питання про їх надання;

- Управлінням не було надано інформацію та документи на вимогу від 11.01.2017 № 01/89, що є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції;

- відсутність у Відділення інформації від Управління на вимогу від 11.01.2017 № 01/89 не дає можливості здійснення дослідження ринку закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти на предмет дотримання законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема, у зв'язку з отриманням звернень щодо неякісного надання послуг з очищення доріг та тротуарів від снігу, посипання піщано-соляною сумішшю доріг та тротуарів м. Полтави тощо.

Причиною виникнення спору зі справи стало питання щодо наявності чи відсутності підстав для визнання недійсним Рішення АМК.

Відповідно до статті 3 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" основним завданням названого Комітету є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині, зокрема, здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Згідно з частинами першою та другою статті 12 того ж Закону для реалізації завдань, покладених на Антимонопольний комітет України, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення Антимонопольного комітету України, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватись міжобласні територіальні відділення.

Повноваження територіальних відділень Антимонопольного комітету України визначаються цим Законом, іншими актами законодавства. Повноваження територіального відділення Антимонопольного комітету України не можуть виходити за межі повноважень Антимонопольного комітету України, визначених законом.

У відповідності до пункту 1 частини третьої статті 7 наведеного Закону у сфері формування та реалізації конкурентної політики, сприяння розвитку конкуренції, нормативного і методичного забезпечення діяльності Антимонопольного комітету України та застосування законодавства про захист економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має повноваження вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб інформацію, у тому числі з обмеженим доступом, необхідну для дослідження ринків, а також інформацію про реалізацію конкурентної політики.

Згідно з пунктами 5 та 12 частини першої статті 17 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" голова територіального відділення Антимонопольного комітету України має, зокрема, такі повноваження: при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом; проводити дослідження ринку, визначати межі товарного ринку, а також становище, в тому числі монопольне (домінуюче), суб'єктів господарювання на цьому ринку та приймати відповідні рішення (розпорядження).

Статтею 22 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" визначено, зокрема, що:

- розпорядження, рішення та вимоги органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимоги уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов'язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом;

- невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимог уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.

Статтею 221 цього ж Закону передбачено, що суб'єкти господарювання, об'єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, інші юридичні особи, їх структурні підрозділи, філії, представництва, їх посадові особи та працівники, фізичні особи зобов'язані на вимогу органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення подавати документи, предмети чи інші носії інформації, пояснення, іншу інформацію, в тому числі з обмеженим доступом та банківську таємницю, необхідну для виконання Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями завдань, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції та про державну допомогу суб'єктам господарювання.

Як вірно встановлено у вирішенні спору судом апеляційної інстанції, виходячи з положень зазначених норм чинного законодавства, а також встановлених фактичних обставин справи, Відділення у межах наданих йому повноважень мало право витребувати в Управління відповідну інформацію (необхідну для дослідження ринку закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти на предмет дотримання законодавства про захист економічної конкуренції), а Управління, у свою чергу, зобов'язане було надати таку інформацію у встановлений строк (наведена позиція узгоджується з висновком щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеним у постанові Верховного Суду України від 11.12.2012 зі справи № 5023/598/12).

Відповідно до пункту 13 частини першої статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції" порушенням законодавства про захист економічної конкуренції є неподання інформації Антимонопольному комітету України, його територіальному відділенню у встановлені органами Антимонопольного комітету України, головою його територіального відділення чи нормативно-правовими актами строки.

Підставами ж для визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України, зокрема, є: неповне з'ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права (частина перша статті 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції").

Згідно з положеннями ГПК України (в редакції, чинній до 15.12.2017):

- судочинство у господарських судах здійснюється на засадах змагальності (частина перша статті 43);

- сторони у справі обґрунтовують свої, зокрема, вимоги поданими суду доказами (частина друга статті 43);

- кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх, зокрема, вимог (частина перша статті 33);

- господарський суд приймає тільки ті докази, які мають значення для справи (частина перша статті 34).

Суд апеляційної інстанції, на відміну від місцевого господарського суду, повно і всебічно дослідивши обставини справи, перевіривши їх поданими сторонами доказами, яким надав необхідну оцінку, з дотриманням приписів зазначених норм матеріального і процесуального права та з наведенням у постанові зі справи необхідного мотивування, встановивши обґрунтованість висновків Відділення стосовно наявності в діях Управління порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді неподання інформації АМК у встановлені його В.о. Голови строки, за що в межах розміру, визначеного Законом України "Про захист економічної конкуренції", накладено штраф, - дійшов обґрунтованого висновку стосовно відсутності передбачених статтею 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції" підстав для визнання оспорюваного рішення недійсним, а тому й правомірно відмовив Управлінню в задоволенні його позовних вимог.

При цьому, суд апеляційної інстанції мотивовано зазначив про те, що факт направлення Управлінням листа від 18.01.2017 № 01-06-01/12/91 не свідчить про надання інформації на вимогу Відділення, з огляду на те, що вказаний лист не містить інформації та документів, які вимагалися Відділенням. Водночас Відділення не вимагало від Управління інформації, якої взагалі немає в наявності (або не існує), оскільки вимога стосувалася інформації, яка міститься, зокрема, в актах виконаних робіт тощо, у зв'язку з чим Управління мало можливість та зобов'язане було, за необхідності, систематизувати наявну в нього інформацію для її надання, а не надавати формальну відповідь на вимогу Відділення про відсутність у нього документів з назвами: "Перелік вулиць міста Полтави, по яким здійснювалося надання послуг (із вказанням виду послуг по даній вулиці) згідно технічного завдання та актів приймання наданих послуг, окремо в літнє утримання та зимове утримання", "Перелік вулиць м. Полтави, по яких надавались послуги (із вказанням їх обсягу) по очищенню доріг та тротуарів від снігу, посипання піщано-соляною сумішшю, сіллю із зазначенням способу їх здійснення...", "Перелік вулиць міста Полтави, по яких повинні надаватись послуги по очищенню доріг та тротуарів від снігу" тощо.

Посилання Управління на те, що суд апеляційної інстанції не встановив всіх обставин справи, що входять до предмета доказування у даній справі спростовується змістом оскаржуваного судового акта та здійсненим апеляційним господарським судом повним, всебічним, об'єктивним розглядом справи.

Інші доводи Управління, які наведені в касаційній скарзі безпосередньо пов'язані із встановленням фактичних обставин справи та оцінкою доказів у ній, тоді як суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України в редакції, чинній з 15.12.2017). Тому пов'язані з наведеним аргументи Управління не можуть бути прийняті Касаційним господарським судом.

Суд погоджується з аргументами Відділення, викладеними у відзиві на касаційну скаргу, про те, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно досліджено всі обставини справи, а постанова відповідає нормам матеріального та процесуального права.

Верховний Суд у прийнятті даної постанови керується й принципом res judicata, базове тлумачення якого вміщено в рішеннях Європейського суду з прав людини від 03.12.2003 у справі "Рябих проти Росії", від 09.11.2004 у справі "Науменко проти України", від 18.11.2004 у справі "Праведная проти Росії", від 19.02.2009 у справі "Христов проти України", від 03.04.2008 у справі "Понамарьов проти України", в яких цей принцип розуміється як елемент принципу юридичної визначеності, що вимагає поваги до остаточного рішення суду та передбачає, що перегляд остаточного та обов'язкового до виконання рішення суду не може здійснюватись лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі, а повноваження судів вищого рівня з перегляду (у тому числі касаційного) мають здійснюватися виключно для виправлення судових помилок і недоліків. Відхід від res judicate можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини, наявності яких у даній справі скаржником не зазначено й не обґрунтовано.

Згідно з положеннями статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

З огляду на викладене Касаційний господарський суд дійшов висновку про необхідність залишити касаційну скаргу Управління без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін, як такого, що ухвалене з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Помилкове стягнення судом апеляційної інстанції з Управління на користь Відділення 1600,00 грн. судового збору за розгляд апеляційної скарги, замість належного 1760,00 грн., не вплинуло на правильність вирішення спору апеляційним господарським судом та не є підставою для зміни або скасування законного судового акта з формальних підстав. При цьому, зазначена помилка може бути виправлена самим судом апеляційної інстанції.

У зв'язку з тим, що суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін судовий акт апеляційного господарського суду, а також враховуючи, що учасники справи не подавали заяв про розподіл судових витрат, понесених у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, суд покладає на скаржника витрати зі сплати судового збору за подання касаційної скарги.

Керуючись статтями 308, 309, 315 ГПК України, Касаційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради залишити без задоволення, а постанову Харківського апеляційного господарського суду від 30.10.2017 у справі № 917/637/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя І. Булгакова

Суддя Б. Львов

Суддя В. Суховий