П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

5 липня 2017 року м. Київ

Судові палати у господарських та цивільних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Ємця А.А.,
суддів:Берднік І.С., Гуменюка В.І., Жайворонок Т.Є., Лященко Н.П., Охрімчук Л.І., Романюка Я.М. та Сімоненко В.М.,

за участю прокурора Генеральної прокуратури України - Скрипки М.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні заявy заступника Генерального прокурора України про перегляд Верховним Судом України постанови Вищого господарського суду України від 15 березня 2016 року у справі № 911/3285/14 за позовом заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації до Ірпінської міської ради Київської області, товариства з обмеженою відповідальністю «БГМ ЛТД» (треті особи - ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13) про визнання частково недійсним рішення, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування з незаконного володіння земельної ділянки; та за зустрічним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «БГМ ЛТД» до Київської обласної державної адміністрації, Ірпінської міської ради Київської області (треті особи - ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13) про визнання права власності на земельну ділянку,

в с т а н о в и л и:

У серпні 2014 року заступник прокурора Київської області звернувся до Господарського суду Київської області з позовом в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації (далі - Адміністрація) до Ірпінської міської ради Київської області (далі - Рада), товариства з обмеженою відповідальністю «БГМ ЛТД» (далі - ТОВ «БГМ ЛТД»), треті особи - ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, про визнання недійсним рішення Ради від 25 червня 2010 року № 4766-90-5 (далі - рішення Ради № 4766-90-5) у частині передачі земельної ділянки площею 0, 1 га ОСОБА_11; визнання недійсним державного акта серії НОМЕР_1 на право власності на земельну ділянку площею 0, 1 га із кадастровим номером НОМЕР_2, розташовану за адресою: АДРЕСА_1, для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд, виданий на користь ОСОБА_11, з відмітками про відчуження зазначеної земельної ділянки ОСОБА_10, ОСОБА_12 та ТОВ «БГМ ЛТД» і про його реєстрацію у відділі Держкомзему у м. Ірпені Київської обл.; витребування з незаконного володіння у ТОВ «БГМ ЛТД» на користь держави в особі Адміністрації цієї земельної ділянки вартістю 120 340 грн; визнання за державою в особі Адміністрації права власності на зазначену земельну ділянку.

Позовні вимоги мотивовано тим, що рішення Ради № 4766-90-5 у частині передачі земельної ділянки площею 0, 1 га ОСОБА_11 прийнято всупереч положенням частини другої статті 19 Конституції України, Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у зв'язку з тим, що Рада перевищила свої повноваження, оскільки розпорядилася земельною ділянкою державної власності, розташованою за межами м. Ірпінь. Відтак, спірна земельна ділянка вибула з державної власності поза волею власника з порушенням вимог чинного законодавства щодо порядку безоплатного надання земельних ділянок у власність громадян. Тому є правові підстави для відновлення становища, яке існувало до порушення, шляхом витребування спірної земельної ділянки на користь держави та визнання права власності за державою в особі Адміністрації.

У подальшому, судом до участі у справі залучено ОСОБА_13 як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів.

Водночас у липні 2015 року ТОВ «БГМ ЛТД» подало зустрічний позов до Ради та Адміністрації (треті особи - ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13) про визнання права власності на цю земельну ділянку, оскільки товариство є добросовісним набувачем.

Справа судами розглядалася неодноразово.

Останнім рішенням Господарського суду Київської області від 4 вересня 2015 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 17 грудня 2015 року та постановою Вищого господарського суду України від 15 березня 2016 року, у задоволенні позову та у задоволенні зустрічного позову відмовлено.

Заступник Генерального прокурора України у порядку статті 11119 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) подав заяву про перегляд Верховним Судом України постанови Вищого господарського суду України від 15 березня 2016 року у справі № 911/3285/14 із підстав неоднакового застосування судами касаційної інстанції положень статей 15, 16, 330, 388 ЦК України, 84, 116, 122 ЗК України, а також статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

В обґрунтування неоднаковості застосування судами касаційної інстанції норм матеріального права заявником надано копії постанови Вищого господарського суду України від 10 березня 2016 року у справі № 911/3269/14 та ухвал Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 16 травня 2016 року у справі № 488/5028/14-ц, від 6 червня 2016 року у справі № 488/5030/14-ц.

Ухвалою Верховного Суду України від 13 вересня 2016 року справу № 911/3285/14 допущено до провадження Верховного Суду України та відкрито провадження за заявою заступника Генерального прокурора України про перегляд Верховним Судом України постанови Вищого господарського суду України від 15 березня 2016 року у цій справі.

У заяві про перегляд судових рішень заступник Генерального прокурора України просить скасувати постанову Вищого господарського суду України від 15 березня 2016 року, постанову Київського апеляційного господарського суду від 17 грудня 2015 року і рішення Господарського суду Київської області від 4 вересня 2015 року у справі № 911/3285/14 у частині відмови в задоволенні позову прокурора та прийняти в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, перевіривши наведені заявником доводи, Судові палати у господарських та цивільних справах Верховного Суду України вважають, що заява підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судами, рішенням Ради № 4766-90-5 вирішено передати у власність ОСОБА_11 земельну ділянку площею 0, 1 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, розташовану по АДРЕСА_1.

У вересні 2010 року на підставі цього рішення Радою та відділом Держкомзему у м. Ірпені Київської обл. ОСОБА_11 було видано державний акт серії НОМЕР_1 на право власності на земельну ділянку площею 0, 1 га, кадастровий номер НОМЕР_2, для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, розташовану по АДРЕСА_1., що в подальшому було зареєстровано в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 04.

Згідно з договором купівлі-продажу від 19 жовтня 2010 року ОСОБА_11 продала зазначену земельну ділянку ОСОБА_10 За договором від 18 лютого 2011 року ОСОБА_10 продала ділянку ОСОБА_12 Останній у свою чергу відповідно до договору купівлі-продажу від 17 вересня 2012 року продав земельну ділянку ТОВ «БГМ ЛТД». На підставі договорів купівлі-продажу земельної ділянки на державному акті серії НОМЕР_1 було зроблено відповідні відмітки про відчуження зазначеної земельної ділянки і перехід щодо неї права власності, зокрема, за останнім договором - до ТОВ «БГМ ЛТД».

Крім того, судами установлено, що станом на час прийняття Радою рішення № 4766-90-5 спірна земельна ділянка мала адресу м. Ірпеня, але знаходилася за межами міста, офіційно встановленими станом на 28 жовтня 1968 року.

В обґрунтування позовних вимог заступник прокурора Київської області зазначив, зокрема, що згідно з пунктом 12 розділу X «Перехідні положення» ЗК України в редакції, чинній на час прийняття Радою оспорюваного рішення, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади. Оскільки такого розмежування земель проведено не було, а спірна земельна ділянка перебувала за межами м. Ірпеня, Рада не мала права розпоряджатися нею та передавати в приватну власність ОСОБА_11

Заступник прокурора Київської області послався на положення статті 388 ЦК України та просив витребувати з володіння ТОВ «БГМ ЛТД» на користь держави земельну ділянку, яка вибула з державної власності незаконно, внаслідок перевищення повноважень органом місцевого самоврядування - Радою, без відома Адміністрації як уповноваженого законом органу на розпорядження землею державної власності.

Відмовляючи в задоволенні позову заступника прокурора Київської області, суд першої інстанції, з яким також погодився апеляційний суд, послався на положення статті 152 ЗК України, частини першої статті 21 ЦК України, рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) та виходив із такого.

Оспорюване рішення Ради № 4766-90-5 про передачу у власність ОСОБА_11 земельної ділянки - ненормативний акт органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, тому обраний прокурором спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту, і, відповідно, рішення Ради не може бути визнано недійсним. Оскільки вимоги про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, визнання за державою в особі Адміністрації права власності та ділянку та її витребування з володіння ТОВ «БГМ ЛТД» є похідними від вимоги про визнання недійсним рішення Ради, то й у цій частині позов задоволенню не підлягає.

На підтвердження своїх висновків суди першої та апеляційної інстанцій у рішеннях зазначили, що такої позиції дотримується Верховний Суд України у постанові від 11 листопада 2014 року в справі № 21-405а14.

Вищий господарський суд України залишив рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, але навів інші мотиви.

Так, суд касаційної інстанції застосував положення статей 12, 122, 81-84, пункту 12 розділу X «Перехідні положення» ЗК України і виходив із того, що доводи прокурора про належність спірної земельної ділянки до земель державної власності на час прийняття Радою оспорюваного рішення є безпідставними.

На підтвердження цього висновку касаційний суд зазначив, що відповідно до положень Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» розмежування земель державної та комунальної власності полягало лише у здійсненні організаційно-правових заходів щодо розподілу земель державної власності на землі територіальних громад і землі держави, а також щодо визначення і встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок державної та комунальної власності. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» було скасовано Закон України «Про розмежування земель державної та комунальної власності», внаслідок чого лише з 1 січня 2013 року вважаються розмежованими землі відповідно до положень статей 83 і 84 ЗК України. Тобто з 1 січня 2013 року спірна земельна ділянка законодавчо віднесена до земель приватної власності.

Суд касаційної інстанції також зазначив, що враховує правову позицію, викладену Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 20 жовтня 2011 року в справі «Рисовський проти України» щодо принципів застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Перший протокол, Ковенція), зокрема, щодо необхідності додержання принципу «належного урядування» при втручанні держави в право особи на мирне володіння своїм майном.

Результатом урахування цього рішення ЄСПЛ став такий висновок Вищого господарського суду України.

Прокурор фактично пред'явив позов не в інтересах громади Київської області, яка може уособлювати державу, а в інтересах органу розпорядження не розмежованою на час ухвалення спірного рішення земельною ділянкою, розташованою за офіційними межами м. Ірпеня, хоча фактично мала і має адресу цього міста. Прокурор не обґрунтував, як саме порушення порядку не розмежованою земельною ділянкою порушило інтереси держави в особі позивача, разом із тим пред'явив позов у порушення прав тих членів громади (ТОВ «БГМ ЛТД» та третіх осіб), як сподівалися на легітимність добросовісних дій державного органу та не порушували законодавства.

Суд касаційної інстанції також зазначив, що в разі задоволення позову прокурора відбудеться непропорційне втручання в майнові права ТОВ «БГМ ЛТД» та третіх осіб, а також в майнові права власників квартир 16-ти поверхового будинку, який (згідно з поясненнями представника ТОВ «БГМ ЛТД» у судовому засіданні касаційного суду) збудовано та введено в експлуатацію на спірній земельній ділянці.

На підтвердження неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права заявником надано копію постанови Вищого господарського суду України від 10 березня 2016 року у справі № 911/3269/14 за позовом заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Адміністрації до Ради, ТОВ «БГМ ЛТД» про визнання недійсними рішення міської ради, державного акта на право власності на земельну ділянку та витребування її із незаконного володіння.

За результатами розгляду зазначеної справи суд касаційної інстанції задовольнив вимоги прокурора. Суд застосував положення статті 388 ЦК України, урахував, що спірна земельна ділянка перебувала за межами м. Ірпеня на час прийняття Радою рішення про її передачу у приватну власність фізичній особі, та дійшов висновку, що на момент прийняття оспорюваного рішення Ради земельна ділянка перебувала в державній власності, розпоряджатися нею мала і має право Адміністрація, а не Рада, тому земельна ділянка вибула з володіння власника - держави - незаконно і поза його волею.

У наданій для порівняння копії постанови від 10 березня 2016 року Вищий господарський суд України також визнав помилковим посилання судів першої та апеляційної інстанцій на рішення ЄСПЛ від 24 червня 2003 року в справі «Стреч проти Сполученого Королівства», статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, зазначивши про те, що обставини в справі Стретча, яку розглядав ЄСПЛ, та в розглядуваній судом касаційної інстанцій справі, істотно різняться, тому висновки щодо справедливої рівноваги між інтересами суспільства і особи в кожній із цих справ не можуть бути тотожними, а висновок ЄСПЛ про порушення права заявника на мирне володіння майном у справі «Стретч проти Сполученого Королівства» не може бути безумовним підтвердженням порушення прав відповідача при розгляді справи, яка переглядається.

У наданій для порівняння копії ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 16 травня 2016 року суд касаційної інстанції застосував положення статей 164, 181-184, 202-204 ЗК України, законів України «Про Державний земельний кадастр» та «Про землеустрій», статей 203 і 215 ЦК України та, врахувавши встановлені судами факти про порушення міською радою приписів земельного законодавства щодо повноважень ради і порядку розпорядження земельною ділянкою державної власності, погодився із висновками судів першої та апеляційної інтанцій про визнання незаконним і скасування рішення міської ради про передачу землі в приватну власність, визнання недійсними договору купівлі-продажу ділянки, державного акта на право власності на землю та про витребування ділянки з володіння відповідача на користь держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації.

У наданій для порівняння копії ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 6 червня 2016 року суд касаційної інстанції, врахувавши встановлені судами факти порушення міською радою приписів земельного законодавства щодо повноважень ради і порядку розпорядження земельною ділянкою державної власності, погодився із висновками судів першої та апеляційної інтанцій про визнання незаконним і скасування рішень міської ради про передачу землі в приватну власність, визнання недійсним державного акта на право власності на землю та витребування ділянки з володіння відповідача на користь держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації.

Зі змісту ухвал Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ не вбачається неоднакового застосування судами касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права. Разом із тим зміст постанови Вищого господарського суду України від 10 березня 2016 року свідчить про неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, а саме пункту 12 розділу X «Перехідні положення» ЗК України, статті 388 ЦК України в поєднанні зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Забезпечуючи єдність судової практики у застосуванні норм права, про які йдеться у заяві, Верховний Суд України виходить із такого.

Відповідно до частин першої - третьої статті 78 ЗК України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянкам. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.

Згідно зі статтею 80 ЗК України суб'єктами права власності на землю є: а) громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності; б) територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності; в) держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.

Згідно з частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

За змістом статті 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 12 розділу X «Перехідні положення» ЗК України, який був чинним на час прийняття Радою оспорюваного рішення від 25 червня 2010 року, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Крім того, частина четверта статті 122 ЗК України в редакції, чинній на час прийняття Радою оспорюваного рішення від 25 червня 2010 року, також передачала, що обласні державні адміністрації передають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами третьою, сьомою цієї статті.

З огляду на викладене, право державної власності на землю не є тотожним праву комунальної власності. Його характерна особливість полягає в тому, що держава реалізує своє право власності на землю через відповідні органи державної влади, які фактично і здійснюють комплекс правомочностей власника (держави), визначених у частині першій статті 78 ЗК України, у тому числі й розпоряджаються землею державної власності.

У державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності (частина перша статті 84 ЗК України). За загальним правилом статті 122 ЗК України питання передачі ділянок із земель державної власності в приватну перебуває в компетенції органу виконавчої влади, а не органу місцевого самоврядування.

Крім того, згідно з законодавством, чинним на час прийняття Радою оспорюваного рішення від 25 червня 2010 року (пункт 12 розділу X «Перехідні положення» ЗК України), до моменту розмежування земель державної та комунальної власності сільська, селищна, міська рада була повноважна розпоряджатся нерозмежованою землею лише в межах населеного пункту. Право розпорядження нерозмежованою землею поза межами населеного пункту належало органам виконавчої влади.

У цьому контексті, з огляду на положення статті 13 Конституції України, у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття приватними суб'єктами права власності на землю із земель державної власності в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).

Отже, прийняття органом місцевого самоврядування рішення про розпорядження тією землею, виключне право розпоряджатися якою має орган виконавчої влади, суперечить закону і засадам правового порядку, порушує права того державного органу, повноваження якого привласнив орган місцевого самоврядування, а також порушує право власності держави на землю в разі, якщо орган місцевого самоврядування незаконно розпорядився землею, яка перебуває у державній власності. Зазначене, залежно від обставин справи, може свідчити про вибуття земельної ділянки з володіння власника (держави) поза її волею для застосування статті 388 ЦК України при вирішенні позову про витребування земельної ділянки з приватної власності та її повернення у власність держави.

У справі, рішення в якій переглядається, суди встановили, що станом на час прийняття Радою оспорюваного рішення від 25 червня 2010 року землі державної та комунальної власності в регіоні не були розмежовані. Спірна земельна ділянка була розташована за межами м. Ірпеня, але в приватну власність ОСОБА_11 цю ділянку передала Рада.

Беручи зазначене до уваги, Вищий господарський суд України неправильно застосував приписи статті 122 ЗК України та пункту 12 розділу X «Перехідні положення» ЗК України, не звернув уваги на положення частини першої статті 84 ЗК України і безпідставно дійшов до висновку, що спірна земельна ділянка не належала до земель державної власності, а прокурор не обґрунтував наявності порушення інтересів держави в особі Адміністрації фактом розпорядження Радою нерозмежованою земельною ділянкою за межами міста.

Той факт, що спірна земельна ділянка має поштову адресу м. Ірпеня, сам по собі не свідчить про наявність у Ради повноважень передати цю ділянку в приватну власність фізичній особі. Положення статей 80, 83, 84, 116, 122 ЗК України, пункту 12 розділу X «Перехідні положення» ЗК України, а також статті 9 Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності», чинних на час прийняття Радою оспорюваного рішення, не наділяли орган місцевого самоврядування правом самостійного і вільного розсуду в питаннях розмежування земель на землі державної та комунальної власності.

За результатами розгляду заяви заступника Генерального прокурора в частині доводів про неоднакове застосування судом касаційної інстанції положень статті 1 Першого протоколу до Конвенції Судові палати у господарських та цивільних справах Верховного Суду України підтверджують можливість застосування до спірних правовідносин статті 1 Першого протоколу до Конвенції, ратифікованого Законом України від 17 липня 1997 року№ 475/97-ВР, та практики ЄСПЛ щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини».

Так, предметом регулювання статті 1 Першого протоколу до Конвенції є втручання держави в право на мирне володіння майном. У практиці ЄСПЛ (серед багатьох інших, наприклад, рішення ЄСПЛ у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 7 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Трегубенко проти України» від 2 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

Втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм.

Втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу - втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдано за наявності об'єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку існування проблеми, що становить суспільний інтерес, яка б вимагала таких заходів. Поняття «суспільний інтерес» має широке значення (рішення від 23 листопада 2000 року в справі «Колишній король Греції та інші проти Греції»). Крім того, ЄСПЛ також визнає, що й саме по собі правильне застосування законодавства, безперечно, становить «суспільний інтерес» (рішення ЄСПЛ від 2 листопада 2004 року в справі «Трегубенко проти України»).

Критерій «пропорційності» передбачає, що втручання в право власності розглядатиметься як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому з питань оцінки «пропорційності» ЄСПЛ, як і з питань наявності «суспільного», «публічного» інтересу, визнає за державою достатньо широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий «розсуд» не ґрунтується на розумних підставах.

Судові палати у господарських та цивільних справах Верховного Суду України погоджуються із тим, що при розгляді справи, рішення в якій переглядаються, може бути враховано також рішення ЄСПЛ від 24 червня 2003 року в справі «Стретч проти Сполученого Королівства» та рішення ЄСПЛ від 20 жовтня 2011 року в справі «Рисовський проти України» щодо принципів застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції, зокрема, щодо необхідності додержання принципу «належного урядування» при втручанні держави в право особи на мирне володіння своїм майном.

Разом із тим, у пункті 71 рішення в справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

З огляду на викладене, принцип «належного урядування» не встановлює абсолютної заборони на витребування із приватної власності майна, в тому числі й земельних ділянок, на користь держави, якщо майно вибуло з власності держави в незаконний спосіб, а передбачає критерії, які слід з'ясовувати та враховувати при вирішенні цього питання для того, щоб оцінити правомірність і допустимість втручання держави в право на мирне володіння майном. Додержання принципу «належного урядування» оцінюється одночасно з додержанням принципу «пропорційності», при тому, що не має чіткого, вичерпного переліку обставин і фактів, установлення яких беззаперечно свідчитиме про додержання чи порушення «справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини». Цей критерій більшою мірою оціночний і стосується суб'єктивної складової кожної конкретної справи, а тому має бути з'ясований у кожній конкретній справі на підставі обставин і фактів, безпосередньо встановлених.

У справі, рішення в якій переглядаються, Вищий господарський суд України послався на те, що враховує правову позицію, викладену в рішенні ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України», у тому числі і його пункт 71. Однак суд касаційної інстанції, виходячи з його висновку про безпідставність доводів прокурора щодо незаконності розпорядження Радою спірною земельною ділянкою, фактично не оцінив додержання принципів «належного урядування» та «пропорційності».

Суд касаційної інстанції в постанові зазначив, що в разі задоволення позову про визнання недійсним державного акта на право власності на землю та витребування земельної ділянки відбудеться непропорційне втручання в майнові права ТОВ «БГМ ЛТД» та третіх осіб, а також в майнові права власників квартир 16-ти поверхового будинку, який (згідно з поясненнями представника ТОВ «БГМ ЛТД» в судовому засіданні касаційного суду) збудовано та введено в експлуатацію на спірній земельній ділянці. Однак цих пояснень представника ТОВ «БГМ ЛТД» суди не перевірили, доказів на їх підтвердження не оцінили і факту наявності цього будинку на спірній земельній ділянці судами фактично встановлено не було.

Крім того, залишаючи без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, Вищий господарський суд України не звернув уваги на порушення в застосуванні норм закону, допущені цими судами, у тому числі на помилкове тлумачення правового висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 11 листопада 2014 року в справі № 21-405а14.

Так, для суду першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, правова позиція Верховного Суду України в справі № 21-405а14 слугувала підставою для відмови в задоволенні позову прокурора в справі, рішення в якій переглядаються. Суд першої інстанції зазначив, що оспорюване рішення Ради № 4766-90-5 про передачу у власність ОСОБА_11 земельної ділянки - ненормативний акт органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, тому обраний прокурором спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту, і, відповідно, рішення Ради не може бути визнано незаконним.

Таке тлумачення є помилковим із огляду на наступне.

Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 ЦК України цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Колегія суддів Судових палат в адміністративних, господарських і цивільних справах Верховного Суду України за результатами розгляду справи № 21-405а14 за позовом заступника прокурора м. Києва до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення прийняла постанову від 11 листопада 2014 року, в якій викладено такий правовий висновок: у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

Зазначений правовий висновок зроблено за результатами розгляду адміністративної справи, в якій заступник прокурора м. Києва оспорював виключно рішення міської ради про передачу кооперативу земельних ділянок і не порушував питання про захист права власності на землю. У цій справі Верховний Суд України не робив висновку про абсолютну відсутність підстав для скасування подібних рішень органів місцевого самоврядування за результатами розгляду спорів, які виникли в сфері приватноправових відносин, і розглядаються в порядку цивільного чи господарського судочинства.

Натомість із урахуванням правового висновку, викладеного в постанові від 11 листопада 2014 року в справі № 21-405а14, та в розвиток цього висновку Верховний Суд України в постанові від 16 грудня 2015 року, прийнятій за результатами розгляду справи № 6-2510цс15 на спільному засіданні Судових палат у цивільних, адміністративних та господарських справах Верховного Суду України, сформулював такий правовий висновок.

Із урахуванням висновків Конституційного Суду України в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) та з огляду на положення статті 11 ЦК України, статей 78, 116, 122 ЗК України, у зв'язку з прийняттям суб'єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, зокрема, у сфері земельних правовідносин відповідний ненормативний акт є підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб приватного права.

Рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Підставою для подачі позову заступником прокурора Київської області в справі, рішення в якій переглядаються, саме і послужила незаконність рішення Ради № 4766-90-5, в результаті реалізації якого та подальшого укладення низки договорів виникло цивільне речове право ТОВ «БГМ ЛТД» на земельну ділянку, яке прокурор оспорює одночасно з порушенням питання про визнання незаконним рішення міської ради.

Суди першої та апеляційної інстанцій помилково витлумачили правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 11 листопада 2014 року в справі № 21-405а14, не врахували правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду України від 16 грудня 2015 року в справі № 6-2510цс15, і відмовили в задоволенні позову заступника прокурора, фактично не перевіряючи його доводи про незаконність оспорюваного рішення Ради.

Крім того, суди першої та апеляційної інстанції послалися в рішеннях на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції та на рішення ЄСПЛ у справі «Стретч проти Сполученого Королівства», однак не застосували, а лише процитували їх. Суди не навели в рішеннях власних висновків щодо додержання критеріїв правомірного втручання держави в право власності ТОВ «БГМ ЛТД», зокрема не перевірили, чи нестиме ТОВ «БГМ ЛТД» індивідуальний надмірний тягар унаслідок витребування з його власності земельної ділянки із огляду на те, що правовідносини, пов'язані з вибуттям земель із державної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність (у разі її встановлення судом) рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.

Наведене свідчить про неправильне застосування судами усіх інстанцій норм матеріального права, а тому судові рішення підлягають скасуванню.

Загальними вимогами процесуального права, закріпленими у статтях 32-34, 43, 82, 84 ГПК України, визначено обов'язковість встановлення судом під час вирішення спору обставин, що мають значення для справи, надання їм юридичної оцінки, а також оцінки всіх доказів, з яких суд виходив при вирішенні позову. Без виконання цих процесуальних дій ухвалити законне й обґрунтоване рішення у справі неможливо.

Відповідно до статті 11123 ГПК України Верховний Суд України розглядає справи за правилами перегляду судових рішень у касаційному порядку, тому не може встановлювати обставини справи, збирати й перевіряти докази та надавати їм оцінку.

Оскільки господарськими судами попередніх інстанцій зазначені вище фактичні обставини у справі не встановлено, а відсутність у Верховного Суду України процесуальної можливості з'ясувати дійсні обставини справи перешкоджає ухвалити нове рішення, то справу слід передати на розгляд суду першої інстанції згідно з підпунктом «а» пункту 1 частини другої статті 11125 ГПК України.

Ураховуючи викладене, заява заступника Генерального прокурора України підлягає частковому задоволенню, а всі постановлені у справі судові рішення - скасуванню з передачею справи на розгляд до Господарського суду Київської області.

Керуючись пунктом 6 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VII, статтями 11114 , 11123 -11125 ГПК України, Судові палати у господарських та цивільних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л и:

Заяву заступника Генерального прокурора України про перегляд Верховним Судом України постанови Вищого господарського суду України від 15 березня 2016 року у справі № 911/3285/14 задовольнити частково.

Постанову Вищого господарського суду України від 15 березня 2016 року, постанову Київського апеляційного господарського суду від 17 грудня 2015 року та рішення Господарського суду Київської області від 4 вересня 2015 року у справі № 911/3285/14 скасувати, а справу передати на розгляд до Господарського суду Київської області.

Постанова є остаточною і може бути оскаржена тільки з підстави, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 11116 Господарського процесуального кодексу України.

Головуючий А.А. Ємець

Судді: І.С. Берднік

В.І. Гуменюк

Т.Є. Жайворонок

Н.П. Лященко

Л.І. Охрімчук

Я.М. Романюк

В.М. Сімоненко