ВИЩИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2017 року Справа № 924/817/16

Вищий господарський суд України в складі колегії суддів:

Головуючий суддя суддіПоляк О.І.(доповідач), Данилова М.В., Ходаківська І.П.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційні скаргиАпеляційного суду Хмельницької області та Товариства з обмеженою відповідальністю "Ліміт"
на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 26.01.2017
у справі№ 924/817/16 Господарського суду Хмельницької області
за позовомСільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Гречани"
до Хмельницької міської ради
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Приватне підприємство "Зарічбуд"; - Товариство з обмеженою відповідальністю "Ліміт"; - Апеляційний суд Хмельницької області; - Храпицький В.В.; - Дей І.А.;
провизнання незаконним рішення,
за участю представників:

від позивача: Мартинкова О.Л., Думітращук В.М.;

від відповідача: не з'явились;

від третьої особи-1: не з'явились;

від третьої особи-2: Паньковський С.І.;

від третьої особи-3: не з'явились;

від третьої особи-4: не з'явились;

від третьої особи-5: не з'явились;

ВСТАНОВИВ:

Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 14.11.2016 у справі № 924/817/16 (суддя - Музика М.В.), залишеним без змін постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 26.01.2017 (головуючий суддя - Крейбух О.Г., судді - Демянчук Ю.Г., Мамченко Ю.А.) позов задоволено. Визнано незаконним рішення двадцять сьомої сесії Хмельницької міської ради №70 від 28.08.2013 року „Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 29.09.1998 року №532" та скасовано.

Не погоджуючись з вказаною постановою, Апеляційний суд Хмельницької області звернувся до Вищого господарського суду України з касаційною скаргою, у якій просить рішення Господарського суду Хмельницької області від 14.11.2016 та постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 26.01.2017 скасувати та прийняти нове рішення.

Касаційна скарга мотивована порушенням та неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме: ст. ст. 4-3, 32, п.3 ч. 2 ст. 110-10 Господарського процесуального кодексу України.

Також з касаційною скаргою до Вищого господарського суду України звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю "Ліміт", у якій воно просить рішення Господарського суду Хмельницької області від 14.11.2016 та постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 26.01.2017 скасувати та прийняти нове рішення.

Касаційна скарга мотивована порушенням та неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме: п.34 ч. 1 ст. 26 та ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. ст. 5, 12 Земельного кодексу України, ст. ст. 1, 33 Господарського процесуального кодексу України.

Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями та Протоколу передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 21.04.2017, у зв'язку з відпусткою судді Бакуліної С.В. визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Поляк О.І., судді - Ходаківська І.П., Данилова М.В.

Ухвалою Вищого господарського суду України від 25.04.2017 було продовжено строк розгляду касаційної скарги на 15 днів та відкладено її розгляд.

03.05.2017 та 11.05.2017 до Вищого господарського суду України надійшли клопотання від Апеляційного суду Хмельницької області про розгляд справи без його представника.

Ухвалою Вищого господарського суду України від 19.05.2017 розгляд касаційних скарг Апеляційного суду Хмельницької області та Товариства з обмеженою відповідальністю "Ліміт" було перенесено на 25.05.2017.

25.05.2017 до Вищого господарського суду України надійшли додаткові пояснення від позивача, в яких останній зазначив, що діюче законодавство дає позивачу право на звернення до суду із позовом про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування та є доказом правильності обраного способу захисту.

Розглянувши матеріали касаційних скарг, заслухавши пояснення представників позивача та третьої особи, перевіривши повноту встановлення обставин справи та правильність застосування господарськими судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, Вищий господарський суд України дійшов висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню, виходячи з наступного.

У серпні 2016 року Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Гречани" звернулось до господарського суду Хмельницької області із позовом до Хмельницької міської ради про визнання незаконним та скасування рішення двадцять сьомої сесії Хмельницької міської ради № 70 від 28.08.2013 року "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 29.09.1998 року № 532" .

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Хмельницька міська рада не мала будь-яких правових підстав для прийняття оскарженого рішення і оскаржене рішення винесене з порушенням норм чинного законодавства та порушує право власності товариства на землю.

Задовольняючи позовні вимоги та визнаючи незаконним рішення двадцять сьомої сесії Хмельницької міської ради № 70 від 28.08.2013 року "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 29.09.1998 року № 532", місцевий господарський суд, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що:

- спори про поновлення порушених прав суб'єктів господарювання та відшкодування завданої їм шкоди внаслідок рішень, дій чи бездіяльності органів, посадових або службових осіб місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень вирішуються в судовому порядку. Згідно ч.1 ст.16 Цивільного кодексу України, кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Згідно п.10 ч.2 ст.16 ЦК України, способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб;

- рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 29.09.1998 року № 532 "Про передачу земель у колективну власність АТЗТ "Гречани" є актом ненормативного характеру (індивідуальним актом), породжує права і обов'язки лише АТЗТ "Гречани" (правонаступником якого є СТОВ "Агрофірма "Гречани") та виражається у його одноразовому застосуванні, що полягає у видачі державного акту на право колективної власності на землю серії ХМ № 854 від 29.10.1998 року;

- оскаржуване рішення Хмельницької міської ради прийняте всупереч положенням земельного законодавства, оскільки згідно державного акту на право колективної власності на землю серії ХМ № 854 від 29.10.1998 року, землі площею 160 га, надані СТОВ "Агрофірма "Гречани" як правонаступнику АСПЗ "Гречани", призначені для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, а землі, надані СТОВ "Агрофірма "Гречани" рішенням № 70 від 28.08.2013 року, є землями несільськогосподарського призначення. Разом з тим, відсутні докази перебування земельних ділянок, якими розпорядилась Хмельницька міська рада у оскаржуваному рішенні, у комунальній власності.

Касаційний суд дійшов до висновку, що суди розглянули спір по суті з порушенням правил його підвідомчості господарським судам України, виходячи з такого.

Згідно ст.1 ГПК України підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Відповідно до ч.1 ст.12 ГПК України господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у т.ч. щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім, зокрема, спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів.

Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства визначає захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій (далі - суб'єкт владних повноважень).

З огляду на положення статей 3, 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цього суб'єкта, відповідно прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Таким чином, до адміністративної відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один із його учасників - суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень (аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду України від 16.12.2015 у справі №6-2510цс15).

Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 ЦК України цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

ЗК України є, зокрема, тим актом цивільного законодавства, який передбачає підставою виникнення цивільних прав та обов'язків акти органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Так, згідно з частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

За статтею 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі статтями 83, 84 ЗК України набувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю.

З огляду на положення статті 11 ЦК України, статей 78, 116, 122 ЗК України, в зв'язку з прийняттям суб'єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, зокрема, в сфері земельних правовідносин відповідний акт слугує підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб приватного права.

Як встановлено судами, 29.09.1998 року рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради № 532 "Про передачу земель у колективну власність АТЗТ "Гречани", передано у колективну власність АТЗТ "Гречани" земельну ділянку загальною площею 160,0 га. На виконання вказаного рішення, 29.10.1998 року АТЗТ "Гречани" видано держаний акт на право колективної власності на землю ХМ № 854, згідно якого зазначеному Товариству передано у колективну власність 160,0 га землі в межах згідно з планом для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Додатком № 1 до державного акту визначено список громадян - членів колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу або товариства. Вказаний акт зареєстровано в Книзі записів державних актів на право колективної власності на землю за ХМ № 851.

Разом з тим, 28.08.2013 року Хмельницькою міською радою прийнято рішення № 70 "Про внесення зміни та доповнення до рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 29.09.1998 року № 532 "Про передачу земель у колективну власність АТЗТ "Гречани", а саме:

викладено п.1 в наступній редакції:

" 1. Передати у власність Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Гречани" (ідентифікаційний код 05529646), що є правонаступником АСТЗТ "Гречани", земельні ділянки: по вул.Вокзальній, 138, площею 3,1800 га, цільове призначення - несільськогосподарські угіддя (господарський двір); по вул.Лезневській, площею 0,1266 га, цільове призначення - несільськогосподарські угіддя (господарський двір); по вул.Західно-Окружній, площею 37,3102 га, цільове призначення - несільськогосподарські угіддя, землі тимчасової консервації, залуження";

доповнено п.1 підпунктом наступного змісту:

" 1.1. передати в запас міста земельні ділянки: по вул. Західно-Окружній площею 17,0 га; по вул.Нижній Береговій площею 2,1 га".

При цьому судами також встановлено, що як на момент звернення з позовом у даній справі, так і на час апеляційного провадження в матеріалах справи відсутні докази скасування (визнання недійсним) державного акту на право колективної власності на землю серії ХМ № 854 від 29.10.1998 року, яким посвідчується право колективної власності СТОВ "Агрофірма "Гречани", як правонаступника АТЗТ "Гречани", на земельну ділянку площею 160 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Статтею ст.12 ЗК України передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить вирішення питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. Згідно ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" міська рада реалізує повноваження у сфері регулювання земельних відносин шляхом прийняття рішень про віднесення земель до тієї чи іншої категорії.

За правовим висновком, викладеним у постановах Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року (справа N 21-493а14), від 9 грудня 2014 року (справа N 21-308а14), від 24 лютого 2015 року (справа N 21-34а15), від 29 вересня 2015 року (справа N 826/10205/14), від 06 жовтня 2015 року (справа N 21-1306а15) позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, повинен розглядатися у порядку цивільного судочинства, оскільки орган державної влади або ж орган місцевого самоврядування у даному випадку є учасником цивільних правовідносин, який реалізує своє суб'єктивне право на землю.

Водночас, у справі, що переглядається, міська рада діяла не як власник землі, позаяк право власності відповідно до державного акту належить товариству, а як орган місцевого самоврядування, який в силу вимог статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування", статті 12 Земельного кодексу України реалізує повноваження у сфері регулювання земельних відносин.

Відповідно до частини 1 статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Частиною 2 статті 19 Земельного кодексу України унормовано, що землі кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі. Землі запасу за чинним Земельним кодексом України не є окремою категорією земель, оскільки критерій, за яким вони виділяються, не пов'язаний із цільовим призначенням.

За приписами статті 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.

Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться:

щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою;

щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.

Як уже було зауважено, у справі, що переглядається, приймаючи рішення про переведення земельної ділянки до земель іншої категорії та земель запасу, міська рада діяла не як власник цієї землі, що унеможливлює висновок про приватно-правовий характер її дій, а як орган місцевого самоврядування, який, в силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, частини 3 статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією і законами України.

Предметом доказування, у справі, що переглядається є не тільки вирішення питання про правомірність дій ради, як суб'єкта владних повноважень, щодо прийняття нею згаданого рішення та вирішення питання щодо віднесення до іншої категорії земель сільськогосподарського призначення та земель запасу земельної ділянки відносно якої вона не є ні власником, ні користувачем, а й взагалі сама можливість, з урахуванням приписів частини 2 статті 19 Земельного кодексу України, віднесення земельної ділянки, що перебуває у власності юридичної особи, без попереднього вилучення цієї земельної ділянки, до земель запасу. З'ясування цих питань лежить поза межами господарського судочинства.

Відтак, з огляду на те, що у спірних правовідносинах прийняття відповідачем оскарженого рішення є наслідком здійснення органом місцевого самоврядування владних управлінських функцій у сфері земельних відносин, враховуючи, що таке рішення не є самостійною підставою для констатації наявності спору про право цивільне, позов про визнання незаконними та скасування оспорюваного рішення вказує на публічно-правовий характер такого спору, що в свою чергу, свідчить про підвідомчість цього спору адміністративному суду.

Беручи до уваги все наведене та вимоги чинного законодавства в їх сукупності, колегія суддів зазначає, що рішення місцевого та постанова апеляційного господарських судів підлягають скасуванню, а провадження у справі підлягає припиненню на підставі п.1 ч.1 ст.80 ГПК України.

Керуючись п.1 ч.1 ст.80, ст.ст.1115, 1117, 1118, п.1 ч.1 ст.1119, ст.11111 ГПК України, Вищий господарський суд України ,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Апеляційного суду Хмельницької області та Товариства з обмеженою відповідальністю "Ліміт" на постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 26.01.2017 у справі № 924/817/16 задовольнити частково.

Постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 26.01.2017 у справі № 924/817/16 та рішення Господарського суду Хмельницької області від 14.11.2016 у справі №924/817/16 скасувати.

Провадження у справі №924/817/16 припинити.

Головуючий суддя О.І. Поляк

Судді М.В. Данилова

І.П. Ходаківська