ВИЩИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2016 року Справа № 906/1241/15
Вищий господарський суд України у складі колегії суддів:

Рогач Л.І. - головуючого, доповідача Алєєвої І.В., Дроботової Т.Б.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Першого заступника прокурора Рівненської області
на постановуРівненського апеляційного господарського суду від 20.01.2016
у справі№ 906/1241/15
Господарського судуЖитомирської області
за позовомПрокурора Олевського району Житомирської області в інтересах держави
до- Олевської міської ради Житомирської області - фізичної особи - підприємця ОСОБА_4
провизнання незаконним абз.2 п.3 рішення № 270 від 25.12.2013, визнання незаконним рішення № 270 від 25.12.2013, визнання недійсним договору особистого строкового сервітуту № 7 від 04.03.2014, зобов'язання звільнити та повернути земельну ділянку
за участю представників:
прокуратури /позивачаПопенко О.С. - прокурор посвідч. № 042031
відповідачів- не з'явився; - ОСОБА_4 - паспорт НОМЕР_1, ОСОБА_6 -предст. дов. від 14.09.2015

ВСТАНОВИВ:

07.08.2015 Прокурор Олевського району Житомирської області звернувся в інтересах держави до господарського суду з позовом до Олевської міської ради Житомирської області та фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 про визнання незаконним абзацу 2 пункту 3 рішення виконавчого комітету Олевської міської ради "Про надання дозволу на розміщення тимчасових споруд" № 270 від 25.12.2013 в частині зобов'язання фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 укласти договір особистого строкового сервітуту для розміщення тимчасової споруди у місячний термін; визнання незаконним пункту 4 вказаного рішення № 270 від 25.12.2013; визнання недійсним договору особистого строкового сервітуту для обслуговування тимчасової споруди № 7 від 04.03.2014, укладеного Олевською міською радою Житомирської області та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4, зобов'язання фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 звільнити та повернути земельну ділянку площею 60 кв.м. по АДРЕСА_1 територіальній громаді міста Олевськ. Позов обґрунтовано порушенням відповідачами вимог статей 401, 404 Цивільного кодексу України, статей 98-100 Земельного кодексу України, які передбачають можливість укладення земельного сервітуту лише з власником або землекористувачем земельної ділянки; правовідносини між відповідачами повинні опосередковуватися договором оренди земельної ділянки з виготовленням технічної документації та визначенням меж земельної ділянки, відтак, ухвалюючи спірне рішення та укладаючи спірний договір органи місцевого самоврядування діяли з порушенням законодавства та всупереч інтересам територіальної громади.

Відповідачі проти позову заперечили, вказавши, що заявлений в інтересах держави позов Прокуратури Олевського району є необґрунтованим, спірне рішення виконавчого органу та договір сервітуту не суперечать нормам чинного законодавства.

Рішенням Господарського суду Житомирської області від 06.10.2015 (суддя Шніт А.В.) у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 20.01.2016 (судді Бучинська Г.Б., Філіпова Т.Л., Василишин А.Р.) рішення господарського суду залишено без змін, як законне і обґрунтоване.

Не погоджуючись із висновками судів попередніх інстанцій, Перший заступник прокурора Рівненської області звернувся до Вищого господарського суду України з касаційною скаргою, в якій просить суд рішення господарського суду та постанову суду апеляційної інстанції скасувати повністю та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити. Касаційну скаргу вмотивовано доводами про порушення судами норм матеріального та процесуального права, а саме: суди, всупереч статті 43 Господарського процесуального кодексу України дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову не розглянувши повно та об'єктивно надані позивачем докази, суди в порушення статей 98, 99, 100 Земельного кодексу України, статей 401, 404 Цивільного кодексу України не взяли до уваги, що відповідачі порушили вимоги законодавства при прийнятті спірного рішення та укладенні договору особистого строкового сервітуту, не врахували, що земельний сервітут може бути встановлений лише для власника або землекористувача земельної ділянки, а також у тому разі, коли потреби такої особи не можуть бути задоволені в інший спосіб та доведено неможливість використання свого майна без надання йому права користування спірною земельною ділянкою у порядку земельного сервітуту; спірне рішення міської ради прийнято всупереч встановленого статтями 12, 124, 134, 135 Земельного кодексу України порядку передачі земельних ділянок державної та комунальної власності, в обхід проведення аукціону (земельних торгів), суди не врахували практику Європейського суду з прав людини та Верховного Суду України щодо дотримання рівноваги інтересів суспільства та фундаментальних прав окремої людини.

Фізична особа-підприємець ОСОБА_4 у відзиві заперечив доводи касаційної скарги, просив суд залишити прийняті у справі рішення та постанову без змін, а касаційну скаргу - без задоволення; Олевська міська рада заявила клопотання про розгляд справи без участі її представника, в якому також заперечила проти задоволення касаційної скарги.

Заслухавши доповідь судді - доповідача, пояснення прокурора, відповідача та його представника, присутніх у судовому засіданні, перевіривши наявні матеріали справи на предмет правильності юридичної оцінки обставин справи та повноти їх встановлення в судових рішеннях, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до статті 1117 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, касаційна інстанція на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Касаційна інстанція не має права встановлювати чи вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові господарського суду або відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати нові докази або додатково перевіряти докази.

Як встановлено господарськими судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, Олевська міська рада 25.04.2012 прийняла рішення № 209, чинне на час розгляду справи, яким затвердила Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, а також, зокрема, додаток 3 до нього - типовий договір особистого строкового сервітуту для обслуговування тимчасової споруди. Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 вказаного вище Порядку підставою для розміщення тимчасової споруди є паспорт прив'язки тимчасової споруди; замовник, який має намір встановити тимчасову споруду, звертається до виконавчого комітету Олевської міської ради із заявою про можливість розміщення тимчасової споруди. До заяви додаються: графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування тимчасової споруди, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 з кресленнями контурів тимчасової споруди з прив'язкою до місцевості; реквізити замовника (найменування, ПІБ, адреса, контактна інформація); виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців; копія державного акта на право власності на земельну ділянку, право постійного користування земельною ділянкою або договору оренди (за наявності). При цьому, відповідно до пункту 2.3 Порядку вищевказаний перелік є вичерпний.

Суди також встановили, що у матеріалах справи знаходиться паспорт прив'язки трьох зблокованих тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності № 7 від 04.03.2014, виданий фізичній особі-підприємцю відділом містобудування та архітектури, а також весь пакет документів, які необхідні для надання дозволу для розміщення тимчасової споруди згідно з пунктом 2.3 вказаного вище Порядку.

Рішенням виконавчого комітету Олевської міської ради № 270 від 25.12.2013 "Про порядок розміщення тимчасових споруд" надано дозвіл фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 на розміщення тимчасової споруди по АДРЕСА_1 для провадження підприємницької діяльності, а абзацом 2 пункту 3 цього рішення на ОСОБА_4 покладено обов'язок щодо укладення з Олевською міською радою договору особистого строкового сервітуту для розміщення тимчасової споруди в місячний термін.

На виконання рішення виконавчого комітету Олевської міської ради № 270 від 25.12.2013 Олевською міською радою (власник) та ФОП ОСОБА_4 (сервітуарій) укладено договір особистого строкового сервітуту для обслуговування тимчасової споруди № 7 від 04.03.2014, згідно з пунктом 1.1 якого, власник на підставі рішення Олевської міської ради № 270 від 25.12.2013 "Про надання дозволу на розміщення тимчасових споруд" встановлює особистий строковий сервітут на земельну ділянку, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, площею 60 кв.м. для роздрібної торгівлі продовольчими та непродовольчими товарами та встановлення громадського туалету.

Особистий строковий сервітут встановлюється терміном на 5 років до 25.12.2019 (пункт 2.1).

Суди встановили, що всі обов'язки за договором сервітуту виконуються в повному обсязі.

Вимоги про визнання незаконним абзацу 2 пункту 3 та пункту 4 рішення № 270 від 25.12.2013, визнання недійсним договору особистого строкового сервітуту № 7 від 04.03.2014, зобов'язання звільнити та повернути земельну ділянку площею 60 кв.м. ґрунтуються на прийнятті рішення та укладенні договору всупереч вимог статей 401, 404 Цивільного кодексу України, статей 98-100 Земельного кодексу України, та з порушенням права територіальної громади міста Олевськ Житомирської області.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди дійшли висновку що прокуратура не довела порушення відповідачами прав та інтересів територіальної громади міста Олевськ; суди вказали, що за відсутності законодавчого врегулювання питання надання земельних сервітутів для розміщення тимчасових споруд на момент укладення спірного договору відсутні підстави стверджувати про неможливість такого надання; власник земельної ділянки має право на свій вибір визначати спосіб закріплення земельних правовідносин із числа незаборонених законом, у тому числі й засобами встановлення земельного сервітуту; втручання у майнові права відповідача фізичної особи-підприємця за умови його дій відповідно встановленого уповноваженим державою органом порядку є непропорційним та суперечить практиці Європейського суду з прав людини.

В силу статей 203, 215 Цивільного кодексу України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, щодо відповідності змісту правочину Цивільного кодексу України, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.

Разом з тим судова колегія зазначає, що за приписами статті 1 Господарського процесуального кодексу України, статей 15 та 16 Цивільного кодексу України особа звертається до господарського суду за захистом свого порушеного майнового чи особистого немайнового права, охоронюваного законом інтересу.

За змістом статей 2, 29 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який несе обов'язки і користується правами сторін, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва, визначити, в чому саме полягає порушення інтересів держави та обґрунтувати необхідність її захисту.

Частиною четвертою статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції станом на час прийняття спірного рішення та укладення спірного договору) передбачено, що розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури. Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21.10.2011 затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, яким визначається механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності; відповідно до пункту 2.2 Порядку замовник, який має намір встановити тимчасову споруду, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення тимчасової споруди, до заяви дотаються графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 кресленнями контурів ТС з прив'язкою до місцевості; реквізити замовника. Цей перелік є вичерпним.

Для оформлення паспорта прив'язки замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив'язки ТС, до якої додає, зокрема, схему розміщення ТС згідно з додатком 1 до Порядку із зазначенням площі земельної ділянки згідно із документами на землекористування (пункт 2.6 Порядку).

Паспорт прив'язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з моменту подання відповідної заяви та за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; паспорт прив'язки ТС не надається за умов подання недостовірних відомостей, наведених у пункту 2.6 Порядку (пункт 2.14 Порядку). Водночас дія паспорту прив'язки анулюється, зокрема, за таких умов, як недотримання вимог паспорта прив'язки при встановленні тимчасової споруди, надання недостовірних відомостей у документах, зазначених у пункті 2.6 цього Порядку при підготовці паспорта прив'язки тимчасової споруди.

Відтак, судова колегія вважає хибними висновки місцевого господарського суду, що договір щодо земельної ділянки є лише супроводжувальним документом при оформленні паспорту прив'язки тимчасової споруди, а право встановлення тимчасової споруди від наявності такого договору не залежить, водночас, як вже відзначено вище, суди встановили, що фізична особа-підприємець надав до відповідного виконавчого органу міської ради документи, які відповідають переліку, наведеному у пункті 2.2. Порядку та отримав від відділу містобудування та архітектури на підставі наданого пакету документів паспорт прив'язки тимчасової споруди, про анулювання якого в позові та скарзі не зазначено.

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключних повноважень органу місцевого самоврядування віднесено вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; також розпорядження землями територіальних громад віднесено до повноважень сільських, селищних, міських рад на території сіл, селищ, міст за пунктом "а" частини першої статті 12 Земельного кодексу України.

За статтею 116 Земельного кодексу України право користування земельною ділянкою набувається за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону; статтею 122 цього Кодексу визначено порядок надання земельних ділянок у користування після виокремлення зазначеної земельної ділянки в натурі та з передачею землекористувачу права користування як складової права власності.

Натомість сервітут за своєю правовою природою обмежує власника речі у вчиненні перешкод для її використання іншою особою, без зміни речових прав власника щодо самої речі.

Так, за змістом статті 98 Земельного кодексу України право земельного сервітуту - це право власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками). Земельні сервітути можуть бути постійними і строковими та здійснюється способом, найменш обтяжливим для власника земельної ділянки, щодо якої він встановлений.

Встановлення земельного сервітуту не веде до позбавлення власника земельної ділянки, щодо якої встановлений земельний сервітут, прав володіння, користування та розпорядження нею.

Статтею 99 Земельного кодексу України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) було визначено види права земельного сервітуту власників або землекористувачів земельних ділянок, які не включали права на встановлення тимчасових споруд (малих архітектурних форм), але вказували на можливість встановити інші види земельного сервітуту; стаття 100 Земельного кодексу України регулює порядок встановлення земельних сервітутів в розумінні статті 98 Земельного кодексу України.

Статтею 401 Цивільного кодексу України визначено поняття права користування чужим майном (сервітут), який може бути встановлено щодо земельної ділянки, інших природних ресурсів (земельний сервітут) або іншого нерухомого майна для задоволення потреб інших осіб, які не можуть бути задоволені іншим способом; сервітут може належати власникові (володільцеві) сусідньої земельної ділянки, а також іншій конкретно визначеній особі (особистий сервітут).

Сервітут може бути встановлений договором, законом, заповітом або рішенням суду.

Суди встановили, що виконуючи обов'язкове рішення органу, законодавчо уповноваженого регулювання питання земельних відносин на власній території, розпоряджатися землями відповідної територіальної громади, фізична особа-підприємець уклав з органом місцевого самоврядування спірний договір особистого строкового сервітуту; доводів про нечинність рішення Олевської міської ради від 25.04.2012 касаційна скарга не містить.

Враховуючи повноваження, надані органам місцевого самоврядування у земельних відносинах, при здійсненні цих повноважень органи місцевого самоврядування повинні дотримуватись принципу "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний та якомога послідовніший спосіб; зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок, сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (пункт 70 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Рисовський проти України").

Зі змісту позовної заяви та касаційної скарги вбачається, що саме спосіб, у який діяла Олевська міська рада та органи архітектури та містобудування у спірних правовідносинах, не відповідав вказаному принципу "належного урядування" та створив юридичну невизначеність у цивільних правовідносинах відповідачів, вплинув на майнові інтереси господарюючого суб'єкта, який добросовісно дотримався запровадженої уповноваженим органом процедури та отримав необхідні дозвільні документи.

Згідно з частиною 1 статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованого Законом України від 17.07.1997 №475/97-ВР кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

У своїх рішеннях Європейський суд з прав людини вказує на необхідність дотримання принципу справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав окремої людини.

У доводах касаційної скарги прокурор відзначив, що Європейський суд з прав людини в рішенні "Трегубенко проти України" від 02.11.2004 ствердив, що "правильне застосування законодавства незаперечно становить суспільний інтерес" і саме національні органи при визначенні суспільних інтересів мають певну свободу розсуду, оскільки вони першими виявляють проблеми, які можуть виправдовувати позбавлення власності в інтересах суспільства, та знаходять засоби для їх вирішення.

Порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин прокурор вказав на створення внаслідок прийняття спірного рішення Олевською міською радою механізму надання землі у користування земельною ділянкою в обхід проведення аукціонів, чим забезпечується рівність прав громадян, юридичних осіб та забезпечуються відповідні надходження до бюджету.

Судова колегія відзначає, що спірні положення абзацу 2 пункту 3 рішення виконавчого комітету Олевської міської ради "Про надання дозволу на розміщення тимчасових споруд" № 270 від 25.12.2013 в частині зобов'язання фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 укласти договір особистого строкового сервітуту для розміщення тимчасової споруди у місячний термін та пункту 4 вказаного рішення № 270 від 25.12.2013 вичерпали свою дію фактом їх реалізації, відтак, їх недійсність не є засобом поновлення інтересів держави щодо забезпечення конкурентного механізму надання земельних ділянок в користування.

Маючи відповідно до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод обов'язок визначальної оцінки існування проблеми суспільного значення, яка виправдовує заходи позбавлення власності, а також можливість першими виявити проблеми та знайти засоби їх вирішення, прокурор у даній справі не врахував, що суспільний інтерес у наведеному ним розумінні полягає в забезпеченні в цілому (а не в одному окремому випадку - щодо фізичної особи-підприємця ОСОБА_4) законності надання органом місцевого самоврядування земельних ділянок під розміщення тимчасових споруд, прокурор не довів, що саме спірними рішенням та договором Олевська міська рада запровадила механізм надання землі у користування земельною ділянкою в обхід проведення аукціонів, намагаючись при цьому досягти усунення наслідків допущеного порушення, а не правильного застосування органом місцевого самоврядування законодавства та забезпечення конкурентного механізму надання земельних ділянок в користування.

З'ясовуючи суспільну значимість усунення наслідків допущеного порушення у вигляді недійсності окремого договору, судова колегія констатує, що з матеріалів справи, позовної заяви та касаційної скарги не вбачається, що територіальна громада не отримала до бюджету надходжень від діяльності фізичної особи-підприємця ОСОБА_4, чи що наявні звернення інших фізичних та/або юридичних осіб, які не мали можливості розташувати власні тимчасові споруди, чи мали намір орендувати зайняту спірною тимчасовою спорудою земельну ділянку; поза тим тимчасову споруду фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 розташовано для роздрібної торгівлі продовольчими та непродовольчими товарами та встановлення громадського туалету, чим задовольняються потреби територіальної громади міста, відомості про порушення ним правил ведення підприємницької діяльності також відсутні.

За приписами статей 33 та 34 Господарського кодексу України, сторони зобов'язані довести обставини справи, на які вони посилаються, як на підставу своїх вимог та заперечень, належними та допустимими доказами.

Відтак, судова колегія вважає, що за наведеного у позові та скарзі змісту суспільного інтересу, наведених доводів щодо обставин вчинення порушення відповідачами вимог законодавства та з урахуванням фактичних обставин справи, прокурор не довів підстав для втручання публічного органу у право на мирне володіння особи майном.

Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши обставини, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин. Обґрунтованим визнається рішення, в якому повно відображені обставини, які мають значення для даної справи, висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.

Перевіривши у відповідності до частини 2 статті 1115 Господарського процесуального кодексу України юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення у постанові апеляційного та рішенні місцевого господарського суду, колегія суддів дійшла висновків, що доводи касаційної скарги не спростовують висновків господарських судів попередніх інстанцій та спростовуються наведеним вище.

Керуючись статтями 43, 1117, пунктом 1 статті 1119, статтями 11110, 11111 Господарського процесуального кодексу України Вищий господарський суд України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Рівненської області залишити без задоволення.

Постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 20.01.2016 у справі № 906/1241/15 Господарського суду Житомирської області та рішення Господарського суду Житомирської області від 06.10.2015 залишити без змін.

Головуючий Л. Рогач

Судді: І. Алєєва

Т. Дроботова