ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
Кіровоградської області
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2015 рокуСправа № 912/2682/15
Господарський суд Кіровоградської області у складі судді Є.М. Наливайко, розглянув у відкритому судовому засіданні справу

за позовом Прокурора м. Кіровограда

до відповідачів:

1. Кіровоградської міської ради

2. Приватного підприємства "ОСОБА_1 Сервіс"

про визнання частково недійсним рішення, визнання недійсним договору та зобов'язання повернути земельну ділянку

за участю представників:

від прокуратури - ОСОБА_2, наказ № 42 ц від 15.01.2015;

від відповідача І - не був присутнім;

від відповідача ІІ - не був присутнім.

У судовому засіданні оголошено вступну та резолютивну частину рішення.

Прокурором міста Кіровограда подано позов в інтересах держави до Кіровоградської міської ради (надалі - Міська рада, Відповідач - 1) та Приватного підприємства "ОСОБА_1 Сервіс" (надалі ПП "ОСОБА_1 Сервіс", Відповідач - 2), у якому містяться вимоги такого змісту:

1. Визнати недійсним пункти 2-3 рішення Кіровоградської міської ради від 03.03.2009 № 1820 "Про передачу ПП "ОСОБА_1 Сервіс" в оренду земельної ділянки по вул.Московській";

2. Визнати недійсним на майбутнє договір оренди землі, укладений 05.08.2009 між Кіровоградською міською радою та Приватним підприємством "ОСОБА_1 Сервіс" за №179, щодо земельної ділянки загальною площею 4800,00 кв.м, що розташована по вул. Московській в м. Кіровограді;

3. Зобов'язати Приватне підприємство "ОСОБА_1 Сервіс" повернути Кіровоградській міській раді земельну ділянку 4800,00 кв. м з кадастровим номером :04:046:0333, що розташована по вул. Московській в м. Кіровограді, нормативна грошова оцінка якої складає 2 864 792,45 грн, шляхом складання акта приймання-передачі.

Позов мотивовано неправомірним, в порушення вимог статей 21, 38, 39 Земельного кодексу України, статті 21 Закону України "Про основи містобудування", частини 4 статті 3 Закону України "Про планування і забудову територій", віднесенням Кіровоградською міською радою спірної земельної ділянки площею 4800 кв.м по вулиці Московській у місті Кіровограді до земель житлової та громадської забудови.

Ухвалою від 09.07.2015 Господарським судом порушено провадження у справі, розгляд якої призначено на 10:00 05.08.2015, витребувано від учасників судового процесу необхідні для розгляду справи по суті докази.

У судовому засіданні 05.08.2015 розгляд даної справи було відкладено до 11 год. 00хв. 15.09.2015 на підставі пункту 2 частини 1 статті 77 Господарського процесуального кодексу України, строк розгляду справи продовжено на 15 днів за клопотанням прокурора, про що винесена відповідна ухвала.

До судового засідання 15.09.2015 Відповідач - 1 надав відзив на позов, в якому зазначає, що оскаржене прокурором рішення прийняте в межах повноважень Кіровоградської міської ради. Обґрунтовуючи вказану позицію Відповідач - 1 посилається на положення статті 13 Конституції України, за якими земля є об'єктом права власності українського народу, від імені якого право власника здійснюють, в тому числі органи місцевого самоврядування, в межах визначених Конституцією. За приписами пункту 34 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції міських рад належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. Відповідно до частини 1 статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю; у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності. Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності як слідує із положень пункту 1 статті 116 Земельного кодексу України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. З огляду на вказані норми чинного законодавства Відповідач - 1 просить господарський суд винести законне рішення у даній справі.

Відповідач - 2 позов прокурора заперечив повністю з таких мотивів.

По - перше, Відповідач 2 вважає, що Кіровоградська міська рада, приймаючи оскаржуване рішення, діяла в межах своїх повноважень, встановлених діючим на той час законодавством. Затвердження проекту землеустрою (пункт 2 спірного рішення) здійснено за попередньо отриманим дозволом на розроблення цього проекту відповідно до пункту 8.183 рішення Кіровоградської міської ради від 28.12.2008 № 405. Прокурор міста Кіровограда неодноразово (в адміністративних та господарських судах) намагався визнати його недійсним, проте судами такі позови не задоволені. Отже, на даний час пункт 8.183 рішення №405 від 28.12.2007 є чинним. Поряд з цим Відповідач - 2 зазначає, що ним, крім отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою, розроблено такий проект, отримано рішення Міської ради про його затвердження та укладено договір оренди відповідної земельної ділянки. На думку Відповідача - 2, не слід ототожнювати земельні правовідносини, що виникли у зв'язку з укладенням договору оренди та взаємовідносини, що регламентують будівництво (інші роботи) на цій земельній ділянці. Скасування пункту 1 оскаржуваного рішення Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом не тягне за собою, за твердженням Відповідача - 2, автоматичного визнання недійсними інших пунктів цього рішення, оскільки наявність чинної згоди Міської ради на розроблення проекту землеустрою дозволяє ПП "ОСОБА_1 Сервіс" затвердити нове містобудівне обґрунтування внесення змін до містобудівної документації. Крім того, Відповідач - 2 зазначає, що на підставі оскаржуваного рішення ним оформлено право оренди земельної ділянки згідно договору оренди від 05.08.2009 №179, який зареєстрований у Кіровоградській регіональній філії Державного підприємства Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України по земельним ресурсам, а відтак скасуванням оскаржуваного рішення шкода буде завдану ПП "ОСОБА_1 Сервіс". Однак, така ситуація, на думку останнього, є неприпустимою з огляду на висновки Європейського суду з прав людини. Так, Судовим рішенням Європейського Суду з прав людини від 26.03.2013 у справі Рисовський проти України, Європейський Суд зауважив, що потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (PincovaandPinc v. theCzechRepublic), заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatismutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (PincovaandPinc v. theCzechRepublic), п. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (див., рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), п. 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (див. зазначені вище рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (PincovaandPinc v. theCzechRepublic), п. 53, та "Тошкуце та інші проти Румунії" (ToscutaandOthers v. Romania), п. 38).

По-друге, Відповідач - 2 вважає, що оскільки оскаржуваним рішенням Міська рада не змінювала цільового призначення земельної ділянки по вулиці Московській у місті Кіровограді, тому прокурором безпідставно зазначено у позові про порушення нею вимог статті 21 Земельного кодексу України.

По - третє, у відзиві на позов Відповідач - 2 зазначає, що прокурор у позові не обґрунтував належним чином порушення прав держави.

У судовому засіданні прокурор підтримав позовні вимоги у повному обсязі, представник Відповідача - 2 заперечив позов з підстав, вказаних у поданому ним відзиві на позов.

Ухвалою від 15.09.2015 Господарським судом відкладено розгляд справи до 11:00 22.09.2015, витребувано від учасників судового процесу необхідні докази.

ПП "ОСОБА_1 Сервіс" подало Господарському суду копію "Містобудівного обґрунтування внесення змін до містобудівної документації (до генерального плану міста Кіровограда), зміни функціонального та цільового призначення земельної ділянки, для розміщення об'єкта: "Ресторанний комплекс по вул. Московській у м. Кіровограді" (далі - Містобудівне обґрунтування). Також Відповідач - 2 подав докази оскарження прокурором м.Кіровограда пункту 8.183 рішення Кіровоградської міської ради від 28.12.2007 № 405 "Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб з питань регулювання земельних відносин", яким погоджено місце розташування і надана згода Приватному підприємству "ОСОБА_1 Сервіс" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 10 років площею 0,48 га зелених насаджень загального користування по вул. Московській під розміщення ресторанного комплексу за рахунок земель житлової та громадської забудови, що перебувають у запасі. Так, постановою від 19.08.2008 у справі № 15/140 господарський суд Кіровоградської області відмовив прокурору у задоволенні позовних вимог, яка залишена без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04.03.2009 та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 02.03.2011.

Також ПП "ОСОБА_1 Сервіс" подав докази, що на його думку, підтверджують касаційне оскарження ним до Вищого адміністративного суду України постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.03.2015.

Прокурор у свою чергу 21.09.2015 подав додаткові пояснення, у яких, зокрема серед іншого, посилається також на практику Європейського суду з прав людини, наголошуючи, що у своїх рішеннях вказаний Суд постійно вказує на необхідність дотримання справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав окремої людини (наприклад, рішення у справі "Спорронг і Льоннрот проти Швеції" від 23 вересня 1982 року, "Новоселецький проти України" від 11 березня 2003 року, "Федоренко проти України" від 1 червня 2006 року). Необхідність забезпечення такої рівноваги відображено в структурі статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, друге речення якої передбачає втручання у право розпоряджатися майном з боку органів державної влади лише за умови дотримання принципів пропорційності та ефективності.

Кіровоградська міська рада надала свої додаткові пояснення щодо витребуваних Господарським судом документів.

У судовому засіданні 22.09.2015 прокурор заявлений позов підтримав повністю.

Представники відповідачів не були присутні у судовому засіданні, про час і місце судового засідання повідомлені належним чином.

Дослідивши у відкритому судовому засіданні матеріали справи, заслухавши пояснення сторін, Господарський суд

ВСТАНОВИВ:

Відповідно до статті 121 Конституції України на прокуратуру покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Згідно зі статтею 36-1 Закону України "Про прокуратуру" підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року у справі № 1-1/99 державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Статтею 14 Конституції України встановлено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Таким чином, в основі інтересу держави лежить потреба у здійсненні дій, спрямованих на охорону землі як національного багатства.

Враховуючи особливу суспільну значущість земель, незаконна передача в оренду спірної земельної ділянки свідчить про порушення інтересів держави у сфері охорони земель, ефективного використання земельних ресурсів. Використання земель зелених насаджень міста для будівництва ресторанного комплексу порушує ландшафт території, призводить до скорочення озеленених територій в межах міста та територій, на яких можливий активний відпочинок мешканців міста.

Зазначене відповідно до пункту 2 статті 121 Конституції України, статті 36-1 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури шляхом пред'явлення цього позову.

Згідно зі статтею 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності покладено на центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Указу Президента України від 13.04.2011 № 459/2011 "Про Державну інспекцію сільського господарства України" є Держсільгоспінспекція України.

Разом з тим, серед повноважень згаданого органу, зазначених у статтях 6, 9, 10 Закону "Про державний контроль за використанням та охороною земель", не міститься повноважень щодо звернення центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, до суду про визнання незаконними (недійсними) рішень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження землею, а також визнання недійсними правочинів щодо передачі у користування земельних ділянок державної та комунальної власності.

Не передбачено таких повноважень і Положенням про Державну інспекцію сільського господарства в Кіровоградській області, затвердженим наказом Державної інспекції сільського господарства України від 28.02.2012 № 99, яка є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України.

Статтями 2, 29 Господарського процесуального кодексу України (надалі - ГПК України) встановлено, що прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Зважаючи на викладене та враховуючи, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, однак у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду, прокурор правомірно пред'явив даний позов в інтересах держави як позивач.

Як свідчать матеріали справи рішенням Кіровоградської міської ради від 03.03.2009 №1820 "Про передачу ПП "ОСОБА_1 Сервіс" в оренду земельної ділянки по вул. Московській" (а.с. 13) затверджено містобудівне обґрунтування внесення змін до містобудівної документації (до Генерального плану міста Кіровограда), зміни функціонального та цільового призначення земельної ділянки, для розміщення об'єкта "Ресторанний комплекс" по вул. Московській у місті Кіровограді, шифр 4/2008 (пункт 1). Затверджено проект землеустрою (пункт 2) та передано Приватному підприємству "ОСОБА_1 Сервіс" в оренду на 10 років земельну ділянку загальною площею 4800,00 кв.м. (в тому числі по угіддях: 4800,00 кв.м - землі, які використовуються в комерційних цілях) по вул. Московській для розміщення ресторанного комплексу за рахунок земель житлової та громадської забудови (пункт 3).

На підставі вказаного рішення між Кіровоградською міською радою та ПП "ОСОБА_1 Сервіс" 05.08.2009 укладено договір оренди землі за № 179 щодо земельної ділянки загальною площею 4800,00 кв.м. для розміщення ресторанного комплексу, що знаходиться по вул. Московській в м. Кіровограді (далі Договір оренди землі, а.с. 14-16).

Актом від 28.05.2009 (а.с. 17) про передачу та прийом земельної ділянки в натурі (на місцевості) передано земельну ділянку загальною площею 4800,00 кв.м, у тому числі по угіддях: 4800,00 кв.м - землі, які використовуються в комерційних цілях, за адресою: м.Кіровоград, вул. Московська для розміщення ресторанного комплексу ПП "ОСОБА_1 Сервіс".

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.03.2015 у справі № 811/1947/13-а за адміністративним позовом Прокурора м. Кіровограда до Кіровоградської міської ради, за участю третьої особи на стороні відповідача - ПП "ОСОБА_1 Сервіс" про визнання незаконним та скасування рішення (а.с. 22-24) задоволено апеляційну скаргу Прокурора м. Кіровограда, постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.08.2013 у даній справі скасовано, визнано незаконним та скасовано пункт 1 рішення Кіровоградської міської ради від 03.03.2009 №1820 "Про передачу ПП "ОСОБА_1 Сервіс" в оренду земельної ділянки по вул. Московській", яким затверджено містобудівне обґрунтування внесення змін до містобудівної документації (до Генерального плану міста Кіровограда), зміни функціонального та цільового призначення земельної ділянки для розміщення об'єкта "Ресторанний комплекс" по вул. Московській в м.Кіровограді.

В матеріалах справи міститься лист від 20.05.2015 за підписом голови Кіровоградського окружного адміністративного суду, у якому повідомляється, що станом на 20.05.2015 витребування Вищим адміністративним судом України справи № 811/1947/13-а до суду першої інстанції не надходило, рішення Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.03.2015 по вищевказаній справі у касаційному порядку не оскаржено.

За твердженням Відповідача 2 ним оскаржено в касаційному порядку постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.03.2015 у справі №811/1947/13-а. На підтвердження своїх доводів Відповідач подав копію касаційної скарги від 10.09.2015 та фіскальний чек від 11.09.2015, як доказ направлення касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України. Також представник Відповідача 2 письмово повідомив, що після спілкування з канцелярією ВАСУ у телефонному режимі йому стало відомо, що касаційна скарга ПП "ОСОБА_1 Сервіс" на даний час залишена без руху, з яких підстав представнику невідомо, оскільки ПП "ОСОБА_1 Сервіс" не отримало жодного рішення Вищого адміністративного суду України.

В силу вимог частини 5 статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.03.2015 у справі №811/1947/13-а набрала законної сили з моменту проголошення, а саме 03.03.2015. Відповідач - 2 не надав Господарському суду доказів відкриття Вищим адміністративним судом України касаційного провадження щодо оскарження постанови апеляційної інстанції.

Таким чином, станом на день подання прокурором даного позову та на день вирішення спору у даній справі набрало чинності судове рішення, відповідно до якого пункт 1 рішення Кіровоградської міської ради №1820 від 03.03.2015 скасовано.

Оскільки скасовано пункт 1 рішення № 1820 від 03.03.2009, то підлягають скасуванню і пункти 2, 3 щодо затвердження проекту землеустрою та передачі ПП "ОСОБА_1 Сервіс" земельної ділянки, які прийняті на підставі внесених змін до містобудівної документації, які здійснені відповідно до скасованого пункту, враховуючи таке.

Згідно експлікації земельних угідь за формою 6-зем (а.с. 20), що міститься в проекті землеустрою, спірна земельна ділянка до передачі її в оренду Відповідачу - 2 відносилась до земель запасу та земель, не наданих у власність та постійне користування в межах населених пунктів (які не надані у тимчасове користування) - зелених насаджень загального користування. Про віднесення земельної ділянки до земель зелених насаджень загального користування свідчить і висновок до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ПП "ОСОБА_1 Сервіс" для розміщення ресторанного комплексу по вул. Московській в м. Кіровограді, виданий Управлінням земельних ресурсів у місті Кіровограді від 15.01.2008 №22 (а.с. 19). У Містобудівному обґрунтуванні в розділі 3 визначено, що відповідно до затвердженого генплану м. Кіровограда територія земельної ділянки, що відводиться, є територією зелених насаджень загального користування (а.с. 118), а у розділі 4 "Характеристика наявної містобудівної документації зазначено, що забудова м.Кіровограда здійснюється на підставі генерального плану, розробленого інститутом "Дніпромісто", затвердженого рішенням Кіровоградської міської ради від 12 червня 2000 р. за № 627, згідно з формою 6-зем земельна ділянка віднесена до угідь: 4800,00 кв.м землі зелених насаджень загального користування.

У постанові Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.03.2015 у справі № 811/1947/13-а зазначено, що Генеральним планом м. Кіровограда, що затверджений рішенням Кіровоградської міської ради від 12.09.2000 № 627, спірну земельну ділянку по вул. Московській в м. Кіровограді, віднесено до території зелених насаджень загального користування, а отже вказане є обставиною, яка не доводиться знову при розгляді даної справи в силу вимог частини 3 статті 35 Господарського процесуального кодексу України.

Відповідно до вимог статті 17 Закону України "Про основи містобудування" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій. Містобудівна документація є основою для, зокрема, вирішення питань вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.

Згідно частини 1 статті 12 Закону України "Про планування і забудову територій" (що був чинним на час прийняття спірного рішення) генеральним планом населеного пункту визначаються, в тому числі, межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій.

Відповідно до статті 21 Закону України "Про основи містобудування" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначення територій і вибір земель для містобудівних потреб здійснюється на підставі затвердженої містобудівної документації з урахуванням планів земельно-господарського устрою.

У постанові Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.03.2015 у справі № 811/1947/13-а встановлено, що зміни до містобудівної документації (до Генерального плану м. Кіровограда) у встановленому законом порядку стосовно вищезазначених земельних територій не вносились.

За частиною 4 статті 3 Закону України "Про планування і забудову територій" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) врегульовано, що рішення органів місцевого самоврядування з питань забудови та іншого використання територій, вибору, вилучення (викупу) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб приймаються в межах, визначених законом, відповідно до містобудівної документації за погодженням з спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури.

За статтями 38, 39 Земельного кодексу України (далі ЗК України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування. Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних і місцевих правил забудови.

Враховуючи, що землі зелених насаджень загального користування згідно містобудівної документації (генерального плану м. Кіровограда) не призначені для будівництва на них будівель і споруд, їх передача для потреб містобудування суперечить вищезазначеним нормам чинного законодавства.

Твердження Відповідача - 2 про те, що оскаржуваним рішенням не змінено цільове призначення земельної ділянки , а просто передано ПП "ОСОБА_1 Сервіс" в оренду за рахунок земель житлової та громадської забудови, спростовується також нижче викладеним.

У розділі 6 "Висновки містобудівного обґрунтування" підпункті а) "доцільність зміни функціонального і цільового призначення території" (а.с. 120) Містобудівного обґрунтування зазначено таке. Зміна функціонального та цільового призначення території, на якій розташована ділянка під розміщення ресторанного комплексу, можлива за умови дотримання нормативних вимог функціонування існуючої забудови та прилеглих територій... Як висновок, зміна функціонального і цільового призначення території, вважається можливою.

Отже Містобудівним обґрунтуванням пояснювалось можливість зміни цільового використання земельної ділянки, тобто до його затвердження спірним рішенням, а самим рішенням така зміна і здійснена, враховуючи також такі норми законодавства.

Відповідно до частини 1 статті 20 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Як встановлено Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом у постанові від 03.03.2015 у справі № 811/1947/13-а рішенням Кіровоградської міської ради від 03.03.2009 № 1820 земельну ділянку площею 4800,00 кв.м по вул. Московській в м.Кіровограді віднесено до земель житлової та громадської забудови із порушеннями, що стало підставою для скасування пункту 1 такого рішення, оскільки таке віднесення суперечить статтям 38, 39 ЗК України, статті 21 Закону України "Про основи містобудування" та частини 4 статті 3 Закону України "Про планування і забудову територій" (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Як убачається із змісту Висновку Управління містобудування, архітектури, екології та земельних відносин по проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул.Московській №157 від 21.01.2008, погодження його відбулося на підставі та відповідно містобудівної документації (а.с.41, зворотна сторона), затвердження якої (пункт 1 спірного рішення) було скасовано Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом постановою від 03.03.2015 у справі № 811/1947/13-а. Отже, за відсутності відповідної містобудівної документації не можна визнати, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Московській в оренду строком на 10 років ПП "ОСОБА_1 Сервіс" для розміщення ресторанного комплексу загальною площею 4800,00 кв.м є належним чином погоджений з спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури, як того вимагають положення частини 4 статті 3 Закону України "Про планування і забудову територій" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Наведене вказує на відсутність у Кіровоградської міської ради достатніх підстав та недодержання вищевказаних вимог чинного законодавства при прийнятті рішення Кіровоградської міської ради від 03.03.2009 № 1820 стосовно затвердження Приватному підприємству "ОСОБА_1 Сервіс" проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Московській в оренду (пункт 2 спірного рішення) та, відповідно, на відсутність підстав для передачі земельної ділянки в оренду (пункт 3 спірного рішення) і, відповідно, для укладення договору оренди землі.

Згідно положень статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам.

Внаслідок невідповідності зазначеного рішення Кіровоградської міської ради вищевказаним вимогам чинного законодавства порушено визначений статтею 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" принцип законності місцевого самоврядування.

Статтею 19 Конституції України встановлено обов'язок органів місцевого самоврядування діяти тільки на підставах, у межах повноважень і спосіб, які передбачені Конституцією України.

Відповідно до частини 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Статтею 21 Цивільного кодексу України (далі ЦК України) встановлено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

За частиною 3 статті 152 ЗК України захист прав на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання угоди недійсною, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, застосування інших, передбачених законом, способів.

Враховуючи зазначене, Господарський суд вважає обґрунтованими позовні вимоги прокурора щодо скасування пунктів 2, 3 рішення № 1820 від 03.03.2009 Кіровоградської міської ради, якими затверджено ПП "ОСОБА_1 Сервіс" проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано таку земельну ділянку Відповідачу - 2 в оренду терміном на 10 років.

Щодо посилання Відповідача - 2 на практику Європейського суду з прав людини, то Господарський суд зауважує, що оспорюване рішення підлягає скасуванню з врахуванням такої практики, враховуючи наступні положення рішень Європейського суду, які в силу вимог статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" є джерелом права, як і сама Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод.

Перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним, а держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення "законів". Більш того, верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції. Таким чином, питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним.

Отже, слід встановити чи відповідає оскаржуване рішення зазначеним принципам. Як досліджено Господарським судом вище, а також встановлено у постанові Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.03.2015 у справі №811/1947/13-а пункти 1, 2, 3 рішення від 03.03.2009 № 1820 прийняті Кіровоградською міською радою із порушенням вимог закону.

Концепція дотримання справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні. Європейський Суд визнав, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Водночас зазначивши, що суд зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду.

Закони України "Про планування та забудову територій", "Про основи містобудування", Земельний кодекс України є доступними, чіткими та передбачуваними у своєму застосуванні. Так, відповідно до статей 38, 39 Земельного кодексу України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування; використання таких земель здійснюється відповідно до Генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотримання державних стандартів і норм, регіональних і місцевих правил забудови.

Вищезазначеними Законами визначено порядок зміни цільового призначення земельної ділянки, який не був дотриманий Відповідачами при підготовці Містобудівного обґрунтування та при прийнятті Кіровоградською міською радою спірного рішення, що встановлено вище.

Відповідач - 2 посилається на рішення Європейського суду з прав людини, про що зазначено у описовій частині даного рішення. Таких рішень у перекладі на українську мову вказаний Відповідач не подав. У той же час слід звернути увагу, що вказане посилання на всі зазначені рішення міститься у пункті 71 рішення "Рисовський проти України", у якому зазначено, що принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

Як висновок із твердження, на яке і посилається Відповідач - 2, минулу "помилку", допущену при неправомірному затвердженні Містобудівного обґрунтування та проекту землеустрою необхідно виправити, оскільки у іншому випадку це санкціонує неправомірну передачу земельної ділянки у межах міста Кіровограда, що саме по собі суперечить загальним інтересам жителів цього міста.

За обставинами справи "Рисовський проти України" (рішення Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року), на яку посилається Відповідач- 2, у травні 1992 року Пустомитівська районна рада прийняла рішення про вилучення у сільськогосподарського підприємства "Л." земельної ділянки з метою передання її у постійне користування окремим фермерам. Частину цієї земельної ділянки було виділено заявникові. У квітні 1993 року на ім'я заявника, як фізичної особи було видано Державний акт на право користування землею, яким засвідчувалося його безстрокове право користуватися земельною ділянкою для ведення фермерського господарства. Проте відповідну земельну ділянку заявнику не виділено, тому він оскаржував таку бездіяльність сільської ради у судовому порядку, рішенням суду його позов було задоволено, проте виконавча служба рішення так і не виконала. Пізніше у грудні 1998 року рішення сільської ради, яким надано було земельну ділянку, було скасовано районною радою. Заявник оскаржив це рішення до арбітражного суду Львівської області. 4 лютого 1999 року суд постановив рішення на користь заявника, встановивши, що районна рада не мала повноважень втручатися у використання заявником земельної ділянки, за винятком випадку визнання такого використання незаконним відповідно до процедури, встановленою статтею 49 Закону України "Про власність". Суди всіх інстанцій розглядали неодноразово цю справу, за результатами нового розгляду заявнику було відмовлено у задоволені позову. Місцевий господарський суд у своєму рішенні від 19 грудня 2002 року зазначив, що 28 січня 1992 року Пустомитівська районна рада прийняла рішення про надання земельних ділянок, вилучених у сільськогосподарського підприємства "Л." для виділення окремим фермерам, його (колишнім) працівникам згідно з чинними на той час статтею 7 Закону України "Про селянське (фермерське) господарство" та статтею 5 Земельного кодексу. Оскільки заявник не був працівником підприємства "Л.", він не мав права отримувати ділянку з відповідних земель. Суд також зазначив, що позасудова процедура скасування рішення районної ради була законною, так як згідно із законом України "Про прокуратуру" прокурор мав право вносити протести на незаконні рішення різних органів і зобов'язувати їх переглядати свої рішення та усувати, за необхідності, їх недоліки. Суд апеляційної інстанції залишив це рішення без змін.

Аналізуючи порушення Урядом статті 1 Першого Протоколу Європейський суд у пункті 75 рішення у справі "Рисовський проти України" зазначає, що підхід органів влади до ситуації заявника у цій справі був непослідовним і нескоординованим та характеризувався різними затримками. Зокрема, хоча із самого початку сільська рада відмовилася виконувати рішення районної ради 1992 року про виділення заявникові землі, воно було скасовано як помилкове лише через шість років після того, як органи судової влади своїм рішенням підтвердили його законність. Це рішення суду, в свою чергу, не було оскаржено сільською радою в апеляційному порядку, хоча після набрання ним законної сили районна рада прийняла формальне рішення його не виконувати. Так само не переглядалися в апеляційному порядку і судові рішення про визнання незаконним рішення 1998 року про позбавлення заявника його права, а лише згодом були скасовані в порядку нагляду. Водночас після того, як суди зрештою підтвердили таке позбавлення, жодних дій не було вжито з метою визнання належного заявникові Державного акта на право користування землею недійсним чи скасування рішення суду 1994 року, яке підтверджувало право заявника. У 2010 році це рішення суду все ще розглядалося національними судами як чинне, хоча вони й не задовольнили вимогу заявника зобов'язати державних виконавців його виконати. На підставі цих суперечливих документів неможливо дійти чіткого висновку, чи має заявник на сьогодні право згідно з національним законодавством на спірну земельну ділянку.

У пункті 77 зазначеного рішення Європейський суд відзначив, що оцінюючи тягар, якого заявник зазнав у зв'язку з цією триваючою невизначеністю, Суд звертає увагу на доводи заявника щодо стверджуваної сплати земельного податку та марного придбання сільськогосподарської техніки і товарів. Проте загальний характер доводів заявника, які не підкріплено достатніми документами, не дає можливості Суду оцінити розмір майнової шкоди, якої він нібито зазнав. Однак, на думку Суду, незалежно від будь-яких фінансових наслідків, розчарування, яке, природно, може виникнути у результаті такої триваючої ситуації невизначеності, саме по собі становить непропорційний тягар, який було ще більше посилено відсутністю будь-якого відшкодування за нескінченну неможливість формальної реалізації заявником його права на земельну ділянку.

У справі, яка переглядається, обставини справи є істотно відмінними.

Так, як зазначав прокурор, Відповідач - 2 набув право оренди земельної ділянки незаконно, адже та була надана йому в оренду із порушенням із земель, які не підлягають забудові без внесення змін до Генерального плану міста з відповідним обґрунтуванням.

Фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання про збереження земель зелених насаджень, які можуть бути використані згідно їх цільового призначення, а не для забудови.

Вирішуючи питання про справедливу рівновагу між інтересами суспільства і конкретної особи Європейський суд з прав людини у своєму рішенні у справі "Трегубенко проти України" від 2 листопада 2004 року категорично ствердив, що "правильне застосування законодавства незаперечно становить "суспільний інтерес" (п. 54 рішення).

Отже, обставини справи "Рисовський проти України" та справи, яка розглядається, істотно різняться, а тому висновки щодо застосування принципу справедливої рівноваги між інтересами суспільства і особи в кожній з цих справ не є тотожними і висновок Європейського суду з прав людини про порушення прав заявника у справі "Рисовський проти України" не може бути безумовним прецедентом при розгляді даної справи. У справі, що розглядається, суспільний інтерес є вагомішим, оскільки відбулася передача земельної ділянки у порушення вимог національного законодавства і це є визначальним.

Безпідставними Господарський суд також вважає твердження Відповідача - 2 щодо неможливості скасування пункту 2 рішення Кіровоградської міської ради від 03.03.2009 №1820 "Про передачу ПП "ОСОБА_1 Сервіс" в оренду земельної ділянки по вул. Московській", оскільки на сьогоднішній день є чинним рішення Міської ради №405 від 28 грудня 2007 року, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї ж земельної ділянки в оренду на 10 років.

Пункт 8.183 рішення Кіровоградської міської ради від 28.12.2007 №405, яким погоджено місце розташування та надано Відповідачу - 2 згоду на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 10 років площею 0,48 га зелених насаджень загального користування по вул. Московській під розміщення ресторанного комплексу за рахунок земель житлової та громадської забудови, що перебувають у запасі, був підставою для розроблення відповідного проекту землеустрою і вичерпав свою дію шляхом виконання. До того ж вказане рішення органу місцевого самоврядування не породжувало для Відповідача - 2 права володіння зазначеною земельною ділянкою, а тому Господарський суд вважає, що відсутність судового рішення про скасування пункту 8.183 рішення Кіровоградської міської ради від 28.12.2007 №405 не впливає на вирішення даного спору.

Розглядаючи позовну вимогу прокурора щодо визнання недійсним Договору оренди, господарський суд враховує положення чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства.

Відповідно до абзацу першого частини 1 статті 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Згідно частини 1 статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

Таким чином, обов'язковою передумовою укладення договору оренди земельної ділянки, що перебуває у державній і комунальній власності є наявність рішення уповноваженого органу про надання земельної ділянки. Відсутність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки або затвердження проекту землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок, а, так само, скасування таких рішень, є підставою для визнання недійсним договору оренди землі.

Як встановлено Господарським судом в порушення вимог статей 116, 124 ЗК України, спірний договір оренди землі укладений між Кіровоградською міською радою та ПП "ОСОБА_1 Сервіс" на підставі рішення органу місцевого самоврядування, яке не відповідає вимогам чинного законодавства та на підставі висновків суду підлягає скасованню за результатами розгляду даної справи.

Відповідно до частини 1 статті 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою-третьою, п'ятою та шостою статті 203 ЦК України.

Зокрема частина 1 статті 203 ЦК України визначає як вимогу, додержання якої необхідне для чинності правочину, зміст правочину не може суперечити ЦК України, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.

Оскільки спірний Договір оренди землі суперечить положенням ЗК України, такий договір підлягає визнанню недійсним на підставі частини 1 статті 203 ЦК України.

При вирішенні даного спору Господарський суд звертає увагу, що договір оренди земельної ділянки може бути припинений лише на майбутнє, оскільки неможливо повернути вже здійснене за ним користування земельною ділянкою. Одночасно з визнанням договору недійсним Господарський суд зазначає в рішенні, що цей договір припиняється лише на майбутнє.

Відповідно до частини 1 статті 216 ЦК України недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов'язані з його недійсністю. У разі недійсності правочину кожна із сторін зобов'язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення, зокрема тоді, коли одержане полягає у користуванні майном, виконаній роботі, наданій послузі, - відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування.

На підставі вказаної норми статті задоволенню підлягає і вимога щодо повернення земельної ділянки Кіровоградській міській раді, що є наслідком визнання Договору оренди землі недійсним на майбутнє.

З огляду на викладене позовні вимоги прокурора підлягають задоволенню в повному обсязі, а доводи і заперечення відповідачів щодо заявленого позову спростовуються.

Відповідно до вимог статті 49 Господарського процесуального кодексу України судовий збір покладається на відповідачів: за вимогу щодо визнання рішення частково недійсним - на Кіровоградську міську раду, за вимогу щодо визнання недійсним договору оренди землі - на обох відповідачів порівну, за вимогу щодо зобов'язання повернути земельну ділянку - на Приватне підприємство "ОСОБА_1 Сервіс".

Керуючись ст. ст. 33, 34, 43, 44, 49, 82-85, 116 Господарського процесуального кодексу України, Господарський суд

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати недійсними пункти 2, 3 рішення Кіровоградської міської ради від 03.03.2009 №1820 "Про передачу ПП "ОСОБА_1 Сервіс" в оренду земельної ділянки по вул. Московській".

Визнати недійсним на майбутнє договір оренди землі, укладений 05.08.2009 між Кіровоградською міською радою (25022, м. Кіровоград, вул. Велика Перспективна, 41, ідентифікаційний код 26241020) та Приватним підприємством "ОСОБА_1 Сервіс" (25001, АДРЕСА_1, ідентифікаційний код 35562122) за № 179, щодо земельної ділянки загальною площею 4800,00 кв.м, що розташована по вул.Московській в м. Кіровограді, та зареєстрований у Кіровоградській регіональній філії Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру" Держкомзему України по земельним ресурсам 26.08.2009 за №76.

Зобов'язати Приватне підприємство "ОСОБА_1 Сервіс" (25001, АДРЕСА_1, ідентифікаційний код 35562122) повернути Кіровоградській міській раді (25022, м. Кіровоград, вул. Велика Перспективна, 41, ідентифікаційний код 26241020) земельну ділянку 4800,00 кв.м з кадастровим номером :04:046:0333, що розташована по вул. Московській в м. Кіровограді, нормативна грошова оцінка якої складає 2 864 792,45 грн, шляхом складання акта приймання-передачі.

Стягнути з Приватного підприємства "ОСОБА_1 Сервіс" (25001, АДРЕСА_1, ідентифікаційний код 35562122) на користь Державного бюджету України (р/р 3002 в Головному Управлінні Державної казначейської служби України у Кіровоградській області, МФО 823016, код 38037409, отримувач коштів УК у м.Кіровограді (м. Кіровоград) 22030001) - 1827 грн судового збору.

Стягнути з Кіровоградської міської ради (25022, м. Кіровоград, вул. Велика Перспективна, 41, ідентифікаційний код 26241020) на користь Державного бюджету України (р/р 3002 в Головному Управлінні Державної казначейської служби України у Кіровоградській області, МФО 823016, код 38037409, отримувач коштів УК у м. Кіровограді (м. Кіровоград) 22030001) - 1827 грн судового збору.

Накази видати після набрання судовим рішенням законної сили.

Рішення господарського суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після розгляду справи апеляційним господарським судом.

Рішення може бути оскаржене протягом десяти днів з дня його підписання до Дніпропетровського апеляційного господарського суду через господарський суд Кіровоградської області.

Повне рішення складено 25.09.2015.

Суддя Є. М. Наливайко