ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
_____________________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"23" квітня 2015 р.Справа № 916/4815/14
Одеський апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді С.В. Таран

суддів: Л.О. Будішевської, М.А. Мишкіної,

при секретарі судового засідання Г.Є. Бєлянкіній

за участю представників сторін:

від позивача - В.О. Бочковой, довіреність б/н від 15.05.2014;

від відповідача - І.В. Коломієць, довіреність №28/01-29/3 від 19.01.2015;

розглянувши апеляційну скаргу Затоківської селищної ради

на рішення Господарського суду Одеської області від 09.02.2015

у справі №916/4815/14

за позовом: товариства з обмеженою відповідальністю "Укрбудінвест"

до відповідача: Затоківської селищної ради

про визнання протиправним та скасування рішення

ВСТАНОВИВ:

Рішенням Господарського суду Одеської області від 09.02.2015 у справі №916/4815/14 (суддя Р.В. Волков) позовні вимоги задоволено повністю: рішення Затоківської селищної ради №2585 від 06.10.2014 "Про повторний розгляд рішення Затоківської селищної ради від 22.09.2014 №2198 "Про внесення змін в рішення Затоківської селищної ради №89 від 21.01.2011 "Про затвердження коефіцієнтів, які характеризують функціональне використання земельних ділянок" визнано протиправним та скасовано.

Не погодившись з прийнятим рішенням, Затоківська селищна рада звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить рішення Господарського суду Одеської області від 09.02.2015 у справі №916/4815/14 скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

У судовому засіданні 23.04.2015 представник відповідача апеляційну скаргу підтримав; представник позивача проти її задоволення висловив заперечення.

Заслухавши пояснення представників сторін, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши наявні матеріали справи на предмет правильності застосування місцевим господарським судом норм матеріального та процесуального права, судова колегія дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

22.10.2004 між Затоківською селищною радою («орендодавець») та товариством з обмеженою відповідальністю "Укрбудінвест" («орендар») укладено договір оренди землі (далі - договір від 22.10.2004), за умовами якого орендодавець надав, а орендар прийняв в строкове платне користування терміном на двадцять п'ять років земельну ділянку для реконструкції, експлуатації та обслуговування пансіонату, загальною площею 35,034 га, яка знаходиться за адресою: Одеська область, смт. Затока м. Білгород - Дністровський, Лиманський курортний район (а.с. 13-18).

Вказаний договір посвідчений нотаріально та зареєстрований у Білгород-Дністровському міському відділі Одеської регіональної філії ДП «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах», про що у Книзі державної реєстрації договорів вчинено запис від 20.10.2004.

Згідно пункту 5 договору від 22.10.2004 нормативно-грошова оцінка орендованої земельної ділянки становить 751748, 80 грн.

Пунктами 9,10,11 договору від 22.10.2004 передбачено, що орендна плата вноситься орендарем щомісяця протягом 30 календарних днів, наступних за останнім календарним днем звітного місяця, у сумі 47646,24 грн без урахування ПДВ, на р/р 0012, МФО 828011, код 23215016, Банк УДК в Одеській області, одержувач відділ Державного казначейства в Білгород - Дністровському районі; обчислення розміру орендної плати за землю здійснюється з урахуванням індексів інфляції.

Рішенням Затоківської селищної ради від 21.01.2010 №1362 затверджено технічну документацію з нормативно-грошової оцінки земель смт. Затока м. Білгород - Дністровський Одеської області; введено в дію нормативно грошову оцінку земель смт. Затока м. Білгород- Дністровський Одеської області, затверджену відповідно до пункту 1 цього рішення з 01.01.2010; припинено дію нормативно-грошової оцінки смт. Затока, м.Білгород-Дністровський Одеської області, розроблену у 2001 році та затверджену рішенням Затоківської селищної ради 31.01.2002 за №785-ХХІІІ; вирішено провести згідно з чинним законодавством перерахування орендної плати та внести відповідні зміни до раніше укладених із суб'єктами землекористування договорів оренди землі в частинах орендної плати - до 01.02.2010 (а.с. 24-26).

В подальшому рішенням Затоківської селищної ради від 21.01.2011 №89 затверджено коефіцієнти, які характеризують функціональне використання земельних ділянок (додаток №1 до рішення); затверджено застосування значення коефіцієнту - 6, 0 до суб'єктів землекористування (орендарів), які довгий час використовують земельні ділянки під базами відпочинку, але не розвивають свої об'єкти відпочинку (додаток №2 до рішення); вирішено застосувати коефіцієнти відповідно до цього рішення при розрахунках розмірів орендної плати та плату за фактичне користування землею з 01.01.2011 (а.с. 27-29).

Відповідно до зазначених рішень Затоківської селищної ради між сторонами 23.03.2011 було підписано договір про внесення змін до договору оренди від 22.10.2004, яким визначено нормативно-грошову оцінку орендованої земельної ділянки в розмірі 23574832,12 грн та встановлено щомісячну орендну плату у розмірі 58937,08 грн (а.с. 50).

22.09.2011 Затоківською селищною радою прийнято рішення №2198, яким внесено зміни в рішення Затоківської селищної ради від 21.01.2011 №89 «Про затвердження коефіцієнтів, які характеризують функціональне використання земельних ділянок», а саме: затверджено застосування значення коефіцієнту -12,0 до товариства з обмеженою відповідальністю "Укрбудінвест", яке довгий час використовує земельну ділянку для розміщення готельно-розважального комплексу, але не розвиває об'єкти відпочинку (а.с. 87).

Однак з мотивів відсутності необхідного обґрунтування прийнятого рішення на підставі частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розпорядженням Затоківського селищного голови від 26.09.2014 №52-од було зупинено дію рішення Затоківської селищної ради від 22.09.2011 №89 і внесено на повторний розгляд Затоківської селищної ради питання обґрунтованості внесення змін в рішення №89 від 21.01.2011 (а.с. 88).

Рішенням Затоківської селищної ради від 06.10.2014 №2585 «Про повторний розгляд рішення Затоківської селищної ради від 22.09.2014 №2198 «Про внесення змін в рішення Затоківської селищної ради від 21.01.2011 №89 «Про затвердження коефіцієнтів, які характеризують функціональне ви користування земельних ділянок» (далі - рішення №2585 від 06.10.2014) вирішено внести зміни в рішення Затоківської селищної ради від 21.01.2011 №89 «Про затвердження коефіцієнтів, які характеризують функціональне ви користування земельних ділянок», а саме: затвердити застосування значення коефіцієнту -12,0 до товариства з обмеженою відповідальністю "Укрбудінвест", яке довгий час використовує земельну ділянку для розміщення готельно-розважального комплексу, але не розвиває об'єкти відпочинку (а.с. 23).

Предметом даного спору є вимоги про визнання недійсним рішення Затоківської селищної ради від 06.10.2014 №2585.

Колегія суддів Одеського апеляційного господарського суду погоджується з висновком місцевого господарського суду щодо задоволення позовних вимог враховуючи наступне.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В силу статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до статті 25, частини першої, десятої статті 59 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин. Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні. Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкту (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані (пункт 1 Роз'яснення президії Вищого арбітражного суду України №02-5/35 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнання недійсними актів державних та інших органів» від 26.01.2000 з подальшими змінами та доповненнями).

Закріплені у статті 144 Конституції України, статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою (частина дев'ята статті 59, пункт 15 частини першої стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). В законах України також передбачено право органів місцевого самоврядування скасовувати та змінювати свої рішення. Так, у Законі України "Про засади державної регулятивної політики у сфері господарської діяльності" органу місцевого самоврядування надано право за його ж ініціативою переглянути, зупинити дію та скасувати власний регуляторний акт (частина перша, друга статті 11 Закону).

У рішенні Конституційного суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний суд дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни і скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України (пункт 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009).

За визначенням статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

За своєю правовою природою рішення Затоківської селищної ради, до якого оспореним рішенням внесено зміни, є регуляторним актом.

Відповідно до статті 6 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право: подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю.

Згідно положень статті 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.

Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Відповідно до статті 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" встановлено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу; аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

За правилами статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

При цьому відповідно до частини другої статті 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Процитовані норми Закону України "Про засади державної регуляторної політики" вказують, що прийняттю регуляторного акта обов'язково мають передувати наступні етапи: 1) внесення проекту регуляторного акта до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів регуляторного органу; 2) аналіз регуляторного впливу регуляторного акта; 3) повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта; 4) оприлюднення проекту регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу; 5) розгляд зауважень та пропозицій до проекту регуляторного акта.

Дослідивши процедуру прийняття оскаржуваного акту органу місцевого самоврядування колегія суддів встановила, що оспорене рішення, яким вносились зміни до рішення Затоківської селищної ради №89 від 21.01.2011, прийнято без повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваного рішення, без оприлюднення проекту оскаржуваного рішення, без здійснення аналізу регуляторного впливу та без врахування пропозицій і зауважень до проекту рішення, що суперечить принципам державної регуляторної політики та не відповідає порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики".

Таким чином, порушення процедури прийняття регуляторного акта безумовно свідчить про його незаконність.

Водночас, оспорене рішення Затоківської селищної ради за своєю правовою природою є актом ненормативного характеру, оскільки стосується ні невизначеного кола осіб, а конкретної юридичної особи - товариства з обмеженою відповідальністю "Укрбудінвест" та орендованої ним земельної ділянки, яка, як слідує із тексту оспореного рішення, довгий час ним використовується для розміщення готельно-розважального комплексу.

Внесення змін до регуляторного акту повинно відбуватись відповідно до визначеного чинним законодавством порядку, а не шляхом винесення акту ненормативного характеру, що стосується конкретної особи та конкретної земельної ділянки.

За таких обставин, перевіривши відповідно до статті 99 Господарського процесуального кодексу України юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення у рішенні місцевого господарського суду, колегія суддів вважає, що місцевий господарський суд всебічно, повно та об'єктивно розглянув у судовому процесі всі обставини справи в їх сукупності; дослідив подані сторонами в обґрунтування своїх вимог та заперечень докази; належним чином проаналізував оспорене рішення органу місцевого самоврядування №2589 від 06.10.2014, його правові наслідки та зміст правовідносин сторін; правильно застосував матеріальний закон, що регулює спірні правовідносини, врахував положення статей 32, 33, 34, 43 Господарського процесуального кодексу України у зв'язку із чим дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову. Доводи скаржника не спростовують висновків суду першої інстанції; твердження апелянта про порушення Господарським судом Одеської області норм матеріального права при прийнятті рішення від 09.02.2015 не знайшли свого підтвердження, у зв'язку з чим підстав для зміни чи скасування законного та обґрунтованого судового акта колегія суддів не вбачає.

Судові витрати за подання апеляційної скарги відповідно до вимог статті 49 Господарського процесуального кодексу України покладаються на скаржника.

Керуючись статтями 49, 99, 101, 103,105 Господарського процесуального кодексу України, Одеський апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Затоківської селищної ради залишити без задоволення, рішення Господарського суду Одеської області від 09.02.2015у справі №916/4815/14- без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку.

Повний текст постанови складено та підписано 28.04.2015.

Головуючий суддя С.В. Таран

Суддя Л.О.Будішевська

Суддя М.А. Мишкіна